從主體功能區(qū)定位看跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償
——以若爾蓋生態(tài)保護(hù)為例

馮鑫華

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★經(jīng)濟(jì)·管理★

從主體功能區(qū)定位看跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償
——以若爾蓋生態(tài)保護(hù)為例

馮鑫華

本文以川西北高原，若爾蓋生態(tài)保護(hù)為例，探討禁止和限制開發(fā)區(qū)地方政府的日常工作以及面臨的問(wèn)題。文章發(fā)現(xiàn)基于主體功能定位下的若爾蓋地方政府與牧民在生態(tài)保護(hù)上起著積極的作用，但是這種定位也給當(dāng)?shù)卣彤?dāng)?shù)啬撩駧?lái)了發(fā)展的困境。在此基礎(chǔ)上筆者提出國(guó)家必須在法制層面上提出區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和合作機(jī)制，從國(guó)家層面協(xié)調(diào)長(zhǎng)江黃河上下游地區(qū)建立以新的補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)中央財(cái)政對(duì)生態(tài)支付轉(zhuǎn)移力度，進(jìn)一步落實(shí)人才政策等。

經(jīng)濟(jì)開發(fā)；環(huán)境保護(hù)；主體功能區(qū)；跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償

【Abstract】The paper takes Zoige Grassland as an example to explore some measures and problems for local government to prohibit or limit development of Zoige Grassland. It is found in the paper that eco-compensation based on the position of main functional areas exerts positive effects on ecological protection, but at the same time it has also brought forth some development barriers for local government and herdsmen. Hence, the paper proposes that state government should legally issue ecological compensation mechanism and cooperative mechanism, establish new ecological compensation mechanism conformed in areas of both the upper and lower reaches of the Yellow River, strengthen the financial support on ecological protection, and implement personnel policies, etc.

【Key words】Economic development; environmental protection; main functional areas; cross-regional eco-compensation

自改革開放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了舉世矚目的成就，但生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益突出，部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，面對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)開發(fā)之間的凸出矛盾，通過(guò)環(huán)境社會(huì)學(xué)實(shí)然和應(yīng)然兩個(gè)層面的反思或許是一個(gè)更為恰切的入口[1]。我國(guó)的少數(shù)民族聚居區(qū)往往都是經(jīng)濟(jì)欠開發(fā)地區(qū)，同時(shí)又是自然資源非常豐富的地區(qū)。如何處理好經(jīng)濟(jì)開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，就不能簡(jiǎn)單的說(shuō)是要發(fā)展還是要環(huán)保。本文以地處川西北牧區(qū)的若爾蓋縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)與生態(tài)保護(hù)實(shí)例出發(fā)，討論在少數(shù)民族聚居區(qū)如何解決經(jīng)濟(jì)開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。力圖從國(guó)家的環(huán)境政策出發(fā)，探討跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)合作機(jī)制的可能性和必要性。

一、限制和禁止開發(fā)區(qū)的日常實(shí)踐——一切以生態(tài)保護(hù)為重

若爾蓋地處青藏高原東南緣，長(zhǎng)江支流和黃河干流流經(jīng)該區(qū)域，境內(nèi)平均海拔3500米。由于處在這個(gè)特殊的地形里，若爾蓋的自然資源非常豐富。但由于若爾蓋地區(qū)大部分都處在四川省政府規(guī)劃的限制和禁止開發(fā)區(qū)里，所以生態(tài)環(huán)境保護(hù)成為當(dāng)?shù)刈钪匾娜粘?shí)踐(而非經(jīng)濟(jì)開發(fā))。無(wú)論是政府還是居民都時(shí)時(shí)刻刻都在與生態(tài)環(huán)境保護(hù)打交道。

(一)政府的重點(diǎn)工作——生態(tài)保護(hù)

若爾蓋地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于內(nèi)陸地區(qū)。從最早的長(zhǎng)江上游防護(hù)林開始，到94年建立若爾蓋縣轄自然保護(hù)區(qū)，再到98年成立國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。國(guó)家對(duì)若爾蓋縣的定位都是以生態(tài)保護(hù)為中心。在這種定位下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須要和生態(tài)保護(hù)結(jié)合起來(lái)，當(dāng)兩者產(chǎn)生沖突時(shí)，生態(tài)保護(hù)更為重要。

1.“生態(tài)環(huán)境保護(hù)為重”下的礦產(chǎn)資源開發(fā)

若爾蓋地區(qū)豐富的礦產(chǎn)資源的開發(fā)受到嚴(yán)格監(jiān)控，或許在有些地方會(huì)出現(xiàn)環(huán)保審核不達(dá)標(biāo)就上馬的現(xiàn)象，但是在若爾蓋這樣的限制開發(fā)區(qū)這是絕對(duì)不會(huì)出現(xiàn)的事。降扎鈾礦的開發(fā)就是個(gè)典型例子。該礦從1967年批準(zhǔn)開采，到2013年徹底停產(chǎn)歷經(jīng)了多次環(huán)境整改。2003年退役工程失敗后又被地方政府要求對(duì)生態(tài)治理工作進(jìn)行整改。到目前為止，該礦的堵坑(井)口、廢石場(chǎng)、堆浸場(chǎng)、排矸道、污染地面和工業(yè)場(chǎng)地都已得到恢復(fù)。

在若爾蓋開發(fā)礦產(chǎn)資源受到嚴(yán)格的環(huán)境評(píng)估。若爾蓋大部分的礦產(chǎn)都沒(méi)有開發(fā)。一方面是招商引資的失敗，但更重要的一方面是因?yàn)樵诋?dāng)?shù)亻_發(fā)礦產(chǎn)資源所需要的審批太多，成本太大，又容易涉及神山問(wèn)題。開發(fā)當(dāng)?shù)氐牡V產(chǎn)必須對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)進(jìn)行恢復(fù)，而這種恢復(fù)需要太多的成本。所以筆者認(rèn)為在礦產(chǎn)資源的招商引資失敗也是因?yàn)槠髽I(yè)對(duì)于開發(fā)價(jià)值的評(píng)估受到環(huán)境保護(hù)的限制。

2.畜牧大縣的努力——禁牧、減牧

若爾蓋全縣草原總面積1212.63萬(wàn)畝，理論載畜量153.7萬(wàn)個(gè)羊單位，2010年底實(shí)際載畜量達(dá)308.15萬(wàn)個(gè)羊單位，超載率100.5%。在此情況下。從2011年開始，當(dāng)?shù)卣畬?shí)施限牧減畜，以草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助政策為引導(dǎo)來(lái)推動(dòng)此項(xiàng)工作。至2014年共下達(dá)各類補(bǔ)獎(jiǎng)資金176770.250萬(wàn)元。全縣共實(shí)施禁牧面積458萬(wàn)畝，兌現(xiàn)禁牧補(bǔ)助8244萬(wàn)元(6元/年/畝)，年均兌現(xiàn)2748萬(wàn)元；2013年，全縣累計(jì)完成減畜99.05萬(wàn)個(gè)羊單位，超載率降低到30.34%。

禁牧、減牧可以說(shuō)是近幾年若爾蓋縣最大的生態(tài)社會(huì)工程。自然生態(tài)修復(fù)工程其實(shí)對(duì)牧民來(lái)說(shuō)往往是他們的福音，也符合他們的希望和利益。但是禁牧、減牧卻很難在一開始就被廣大牧民所接受。對(duì)于若爾蓋這樣的畜牧大縣而言，禁牧、減牧就是在一定程度上犧牲自己的發(fā)展。

(二)牧民的努力——生態(tài)環(huán)境保護(hù)融入日常生活

地方政府在推進(jìn)如此多的環(huán)境保護(hù)政策時(shí)必然需要當(dāng)?shù)氐哪撩瘢援?dāng)?shù)卣νㄟ^(guò)各種手段使得牧民認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)關(guān)系到未來(lái)子孫的發(fā)展。在各種政策的推引下，同時(shí)還有藏族本土環(huán)境保護(hù)觀的引導(dǎo)下，環(huán)境保護(hù)逐漸成為當(dāng)?shù)啬撩竦娜粘Ｉ钪械囊徊糠帧?/p>

1.藏族保護(hù)環(huán)境的“本土生態(tài)知識(shí)”

人類學(xué)家在研究本土知識(shí)與生態(tài)關(guān)系時(shí)提出了“地方/傳統(tǒng)生態(tài)知識(shí)”，“本土環(huán)境知識(shí)”的概念。藏族也有一套自己的“本土生態(tài)知識(shí)”，藏民普遍持有神山、圣水的保護(hù)觀，即便是這些神山、圣水中蘊(yùn)藏著大量的財(cái)富，他們也不會(huì)對(duì)其進(jìn)行開發(fā)，哪怕是在保護(hù)環(huán)境的前提下。

這種“本土環(huán)境知識(shí)”根植于藏族的傳統(tǒng)文化中，并且發(fā)揮著重要的作用。政府在推行各種環(huán)境保護(hù)政策時(shí)，村委會(huì)和鄉(xiāng)政府工作人員總是用藏傳佛教中的神山圣水保護(hù)觀去指引和開導(dǎo)牧民去接受這些環(huán)境保護(hù)政策。

2.成為鄉(xiāng)規(guī)民約的環(huán)境保護(hù)

除了藏族本身存在的神山圣水保護(hù)觀以外，當(dāng)?shù)啬撩裰饾u接受由政府主導(dǎo)的環(huán)境保護(hù)的各種措施，并且將這些措施變成鄉(xiāng)規(guī)民約。當(dāng)?shù)啬撩窈驼诃h(huán)境保護(hù)的各個(gè)方面有著許多默契和共同目標(biāo)。該縣黨委政府與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村層層簽訂了城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理目標(biāo)責(zé)任書,并納入村規(guī)民約和鄉(xiāng)規(guī)民約進(jìn)行管理*參見《高原綠洲去舊貌 城鄉(xiāng)環(huán)境換新顏——若爾蓋縣城鄉(xiāng)環(huán)境整治掠影》，2012，http://www.abazhou.gov.cn/ztjs/qunzzsx/fupjkgc/201211/t20121129_883993.html。通過(guò)各種鄉(xiāng)規(guī)民約和宗教約束，政府和當(dāng)?shù)鼐用裨诃h(huán)境保護(hù)，尤其是草場(chǎng)保護(hù)，森林保護(hù)上達(dá)成了一致。因?yàn)閷?duì)于當(dāng)?shù)啬撩穸?，這也是保護(hù)他們賴以生活的家園。

二、發(fā)展的困境

(一)地方政府保護(hù)的困境

地方政府在保護(hù)環(huán)境的過(guò)程中受到了多重因素的制約。一方面地方政府是按照上級(jí)政府指示進(jìn)行各項(xiàng)工作，這種科層制的制度體系限制了當(dāng)?shù)匾虻刂埔说目赡苄?，且地方政府尤其是像若爾蓋縣這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后的縣的地方政府，很多時(shí)候大型工程都是靠上級(jí)政府財(cái)政支付轉(zhuǎn)移完成的。自2010年開始到2013年，若爾蓋累計(jì)實(shí)施生態(tài)修復(fù)工程四個(gè)，總投資5969萬(wàn)元。在調(diào)查中筆者發(fā)現(xiàn)這些工程的預(yù)計(jì)投入和實(shí)際到位資金總有缺口，而缺口就是地方配套的那部分資金。地方政府在實(shí)施這些工程上總是上級(jí)政府撥多少錢就做多少的事，錢總是制約他們完成這些任務(wù)的第一要素。地方政府對(duì)上級(jí)政府依賴性很強(qiáng)，而且無(wú)論是經(jīng)濟(jì)開發(fā)還是環(huán)境保護(hù)都得靠上級(jí)的安排和指示。

另一方面，雖然前面提到了地方居民和地方政府在環(huán)境保護(hù)的大方向是一致的，但是許多時(shí)候居民和政府之間的矛盾并沒(méi)有完全解決。所以地方政府保護(hù)又受到當(dāng)?shù)鼐用窈芏鄷r(shí)候的掣肘。當(dāng)環(huán)境保護(hù)和自身利益沖突時(shí)，牧民自然會(huì)為保證自己的利益而忽略生態(tài)環(huán)境保護(hù)。而政府當(dāng)面臨環(huán)境保護(hù)和以人為本的沖突時(shí)管理上的困難就突顯出來(lái)了。2014年當(dāng)?shù)貫檎尾菰糜苇h(huán)境，要拆除當(dāng)?shù)啬良覙?lè)修建的便道，永久性建筑，違章臨時(shí)性建筑時(shí)就出現(xiàn)了很多困難。根據(jù)若爾蓋畜牧局Z主任的說(shuō)法“這是若干年形成的”歷史遺留問(wèn)題：

“老百姓掙點(diǎn)兒錢也不容易，一窩蜂上了那么多，你去拆誰(shuí)的？而且這個(gè)也不是最近一兩年的事。是若干年形成的東西，你現(xiàn)在喊我們?nèi)ナ帐?，收拾不住。有的東西你要收拾，剛剛開始有這個(gè)情況的時(shí)候，面比較小的時(shí)候好收拾。現(xiàn)在就不好打擊了，現(xiàn)在去打擊就要把百姓和政府整成對(duì)立面。你只要敢拆，老百姓會(huì)和你拼命?，F(xiàn)在路上所有的東西都是老百姓想怎么建就怎么建?！?/p>

若爾蓋縣處在藏區(qū)，其職能部門開展工作時(shí)具有特殊性。更多時(shí)候只能采取協(xié)商、教育、引導(dǎo)的方法。但牧民的法律意識(shí)較為淡薄，這種協(xié)商、教育、引導(dǎo)的方法需要工作人員大量做工作?？偟膩?lái)說(shuō)，這種特殊性增加了管理難度。

除了上述兩個(gè)困難，更為嚴(yán)峻的是人才的缺失。高原氣候惡劣，地方偏僻這兩個(gè)根本原因致使各類人才擇業(yè)時(shí)不會(huì)考慮若爾蓋縣，而實(shí)在沒(méi)有選擇的人在工作以后會(huì)通過(guò)各種方法離開當(dāng)?shù)?。目前的專業(yè)人才是非常缺乏的，并且也很難吸引專業(yè)人才去。人才的缺失使得當(dāng)?shù)氐母黜?xiàng)工作推動(dòng)陷入困難特別是專業(yè)性強(qiáng)的環(huán)保工作更加明顯。

(二)居民的發(fā)展困境

2013年全縣牧業(yè)人口68687人，占總?cè)丝诘?7.54 %，牧民人均純收入7866元，農(nóng)牧民人均收入80%來(lái)源于畜牧業(yè)。禁牧和減牧必然造成牧民收入的減少。雖然國(guó)家一直有包括退牧還草的補(bǔ)助，在2011年出臺(tái)了《草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制》,但是補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)普遍偏低。2015年國(guó)家下達(dá)若爾蓋縣草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策資金共計(jì)4681.375萬(wàn)元，資金很多，但分到每個(gè)人大概每年僅會(huì)得到684塊錢的補(bǔ)助。當(dāng)?shù)匦竽辆止賳T是這樣看待這個(gè)問(wèn)題的:

這個(gè)生態(tài)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制是五年一輪，上一個(gè)規(guī)劃期已經(jīng)到2015年結(jié)束了。下一個(gè)五年的話，也許政策會(huì)發(fā)生調(diào)整，有可能要提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。禁牧的話人家老百姓不愿意，你才給我那么一點(diǎn)點(diǎn)錢，不準(zhǔn)我放牧才給我一畝6塊錢，那我不干。縣上好一點(diǎn)兒的草原一畝能產(chǎn)5，600公斤的草。全縣平均都是350公斤的草。只給那些補(bǔ)助，老百姓確實(shí)吃虧。

減牧和禁牧對(duì)環(huán)境保護(hù)確實(shí)起到了積極的作用，但是這種減牧和禁牧實(shí)際上是犧牲了當(dāng)?shù)啬撩竦睦?。這其中最大原因就是補(bǔ)償?shù)慕痤~太少?？偟恼f(shuō)來(lái)，若爾蓋發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生了許多困難。許多資源因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)不能隨意開發(fā)，而在當(dāng)前若爾蓋縣從畜牧業(yè)為主導(dǎo)到旅游業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中，無(wú)論是當(dāng)?shù)卣€是當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)牧民都會(huì)面對(duì)各種各樣的難題。如何解決這些困難則是當(dāng)?shù)卣媾R的一個(gè)重大考驗(yàn)。

三、跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及跨區(qū)域生態(tài)環(huán)保合作機(jī)制的必要性

對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦斫庥袃蓚€(gè)層面，一是指生態(tài)功能付費(fèi)，即指生態(tài)(環(huán)境)服務(wù)功能受益者對(duì)生態(tài)(環(huán)境)功能提供者付費(fèi)的行為，這也是大多數(shù)國(guó)際組織和發(fā)達(dá)國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼叻秶?。二是指在生態(tài)(環(huán)境)服務(wù)功能付費(fèi)的基礎(chǔ)上，增加生態(tài)破壞恢復(fù)的內(nèi)容，即“破壞者恢復(fù)”和“受益者補(bǔ)償”[2]。 跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償是從區(qū)域關(guān)系角度，關(guān)注生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題，重視區(qū)域主體尺度上的生態(tài)-經(jīng)濟(jì)過(guò)程和資源環(huán)境問(wèn)題，力圖通過(guò)相應(yīng)的區(qū)域政策手段來(lái)解決這些問(wèn)題[3]。

我國(guó)大江大河眾多，許多江河都跨越了多個(gè)省區(qū)。這就涉及到了跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償，特別是跨流域生態(tài)補(bǔ)償。而這些江河的源頭往往是生態(tài)比較薄弱，經(jīng)濟(jì)水平較落后的山區(qū)。在國(guó)家主體功能區(qū)這一非均衡發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以后，跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償政策的制定就成了國(guó)家進(jìn)一步發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。以若爾蓋為例，因?yàn)槿h大部分地區(qū)屬于限制開發(fā)區(qū)，甚至還有一些地方屬于禁止開發(fā)區(qū)。所以其富集的自然資源難以轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)利益。為了維護(hù)限制和禁止開發(fā)區(qū)以生態(tài)保護(hù)為目標(biāo)的主體功能定位，必然要對(duì)實(shí)現(xiàn)生態(tài)功能有妨礙的產(chǎn)業(yè)嚴(yán)格控制。

為保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)定位目標(biāo)承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政支出是地方政府必須履行的義務(wù)。若爾蓋縣為了防沙治沙，修復(fù)濕地草原等工作。投入了大量的人力和財(cái)力。而這些投入所費(fèi)巨大，時(shí)間持續(xù)，僅靠有限的地方財(cái)力難以為繼，目前全靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移。而中央財(cái)政的大量資金其實(shí)能做的只能是減緩生態(tài)環(huán)境破壞。資金的缺乏一方面是若爾蓋這樣的限制和禁止開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，另外一方面也是其主體功能實(shí)現(xiàn)的瓶頸。像若爾蓋這樣的限制和禁止開發(fā)區(qū)所面臨的發(fā)展和保護(hù)的壓力是巨大的，除了資金的缺乏。人才資源的缺乏是更為嚴(yán)重的問(wèn)題，因?yàn)楣芾淼睦Ь骋灿幸徊糠衷蚴且驗(yàn)槿瞬诺娜狈?。大江大河，尤其是長(zhǎng)江和黃河這樣的作為“母親河”存在的水域保護(hù)是流域所有行政區(qū)都應(yīng)該共同行動(dòng)的。上游區(qū)域和下游區(qū)域在經(jīng)濟(jì)上本來(lái)就是一種不平衡，而主體功能區(qū)更為加劇這種不平衡。

而且，現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制全靠中央財(cái)政支付轉(zhuǎn)移，不僅制約著當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展與環(huán)保工作，更為重要的是這種制度使得相關(guān)利益主體日益模糊。按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，下游地區(qū)應(yīng)該對(duì)上游地區(qū)提供補(bǔ)償?，F(xiàn)有的生態(tài)功能受益地區(qū)實(shí)際上對(duì)類似若爾蓋這樣的西部地區(qū)的生態(tài)利益重視不足。僅靠政府買單或許又會(huì)使得“公地悲劇”再次重現(xiàn)[5]。所以無(wú)論從環(huán)境保護(hù)的協(xié)同性還是主體功能區(qū)的順利實(shí)現(xiàn)甚至是可持續(xù)發(fā)展，都要求“補(bǔ)償”機(jī)制。不僅是經(jīng)濟(jì)上的“補(bǔ)償”，更要求一種生態(tài)環(huán)保合作機(jī)制。這就要求上下游除了“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”，更要有技術(shù)、人才、管理上的交流和項(xiàng)目合作。

四、建立跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及跨區(qū)域生態(tài)環(huán)保合作機(jī)制的途徑探討

考慮到川西北高原地區(qū)特殊的生態(tài)區(qū)位、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際水平與內(nèi)地發(fā)達(dá)地區(qū)的明顯差距。國(guó)家應(yīng)科學(xué)評(píng)估川西北地區(qū)在促進(jìn)區(qū)域生態(tài)平衡、長(zhǎng)江中下游地區(qū)持續(xù)發(fā)展中所作貢獻(xiàn)，盡快完善國(guó)家層面上的生態(tài)補(bǔ)償政策，建立長(zhǎng)期、穩(wěn)定的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。通過(guò)進(jìn)一步加大中央對(duì)生態(tài)功能區(qū)在生態(tài)建設(shè)、資源環(huán)境保護(hù)、惠民富民等方面的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，并探索實(shí)施長(zhǎng)江中下游生態(tài)受益地區(qū)以資金補(bǔ)助、定向援助、對(duì)口支援等方式補(bǔ)償川西高原地區(qū)等長(zhǎng)江黃河上游地區(qū)為保護(hù)生態(tài)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益等方面所作的貢獻(xiàn)。

(一)建立長(zhǎng)江黃河流域水資源補(bǔ)償機(jī)制

按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”原則，建立跨省行政區(qū)域及省以下跨行政區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，形成長(zhǎng)江黃河中下游受益地區(qū)對(duì)川甘青藏區(qū)穩(wěn)定的有效補(bǔ)償。從國(guó)家層面協(xié)調(diào)長(zhǎng)江黃河上下游地區(qū)建立以水質(zhì)、水量、水環(huán)境容量為標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)制。如：長(zhǎng)江中下游地區(qū)按水源資收入5%-10%的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償上游；長(zhǎng)江流域的水電開發(fā)按0.1元/度·年向上游交納水資源費(fèi)；以若爾蓋縣所在的阿壩州為例，每年出州水資源總量為446億立方米，每年按一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)阿壩州進(jìn)行水資源補(bǔ)償。由國(guó)家收取的水資源補(bǔ)償資金主要用于長(zhǎng)江黃河上游地區(qū)水源保護(hù)區(qū)建設(shè)、水土流失治理、植被保護(hù)、水源涵養(yǎng)等方面。

除了這種資金的補(bǔ)償以外，還應(yīng)該對(duì)這些地區(qū)進(jìn)行一定的項(xiàng)目補(bǔ)償。改變?cè)械摹拜斞笔窖a(bǔ)償為“造血”式補(bǔ)償。接受補(bǔ)償?shù)牡貐^(qū)往往是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱，且需要承擔(dān)重要的生態(tài)保護(hù)的地區(qū)。所以需要補(bǔ)償方“授人以漁”，進(jìn)行項(xiàng)目援助，這需要補(bǔ)償方和被補(bǔ)償方共同合作開發(fā)。被補(bǔ)償方地區(qū)往往資源豐富，而受益的下游地區(qū)往往技術(shù)和資金豐富。由補(bǔ)償方提高技術(shù)、人才和技能培訓(xùn)等，被補(bǔ)償方則通過(guò)資源和人力進(jìn)行“入股”，才能真正做到雙方互利共贏。

(二)建立濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

為提升、增強(qiáng)濕地的生態(tài)功能和水源涵養(yǎng)能力，由國(guó)家制定《濕地保護(hù)辦法》及與之配套的濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策。明確補(bǔ)償資金由多方籌集，由國(guó)家財(cái)政與下游受益地區(qū)地方財(cái)政(如北京、山東等省份)共同籌集，國(guó)家制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)償資金主要用途，從立法上和政策上對(duì)濕地保護(hù)工作給予更大保障。

這種濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)當(dāng)和濕地生態(tài)旅游開發(fā)機(jī)制相結(jié)合，一方面進(jìn)行保護(hù)，另外一方面進(jìn)行合理、長(zhǎng)久的生態(tài)開發(fā)。補(bǔ)償資金一方面用于直接的濕地保護(hù)，開展定期的濕地巡護(hù)，對(duì)原有被破壞的濕地進(jìn)行修復(fù)。另外一方面可以在濕地里開發(fā)生態(tài)觀光旅游，在濕地公園附近打造具有民族風(fēng)情的旅游文化街等。

目前很多國(guó)家濕地公園里的濕地雖然進(jìn)行了一定程度的開發(fā)，但開發(fā)力度還不夠。國(guó)家應(yīng)該鼓勵(lì)建立集保護(hù)與開發(fā)一體的國(guó)家濕地公園，對(duì)承包開發(fā)國(guó)家濕地公園的企業(yè)進(jìn)行一定的政策支持與保障。企業(yè)的“進(jìn)場(chǎng)”能夠減輕地方政府、濕地管理局等管理機(jī)構(gòu)的壓力。當(dāng)然，這種國(guó)家濕地公園的開發(fā)應(yīng)當(dāng)在主體功能區(qū)定位要求下進(jìn)行有限度的觀光式旅游開發(fā)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐拿耧L(fēng)民俗形成一個(gè)集觀光、休閑、民俗觀賞一體的旅游風(fēng)景區(qū)。

(三)建立省以上生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度

目前，中央財(cái)政已經(jīng)建立了國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，但都是以省級(jí)行政為層面的，且大多為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。在標(biāo)準(zhǔn)財(cái)力與鼓勵(lì)開發(fā)區(qū)持平的基礎(chǔ)上，中央政府應(yīng)綜合考慮影響財(cái)政收支的多方面因素，把人口規(guī)模、國(guó)土面積(宜于人口生產(chǎn)生活和適度開發(fā)面積)、海拔高度、土地植被系數(shù)、水資源適宜度、氣候指數(shù)等自然地理環(huán)境因素，以及邊遠(yuǎn)性指數(shù)、維護(hù)穩(wěn)定、公共服務(wù)水平指數(shù)等人文社會(huì)發(fā)展指標(biāo)體系納入測(cè)算體系，綜合計(jì)算生態(tài)補(bǔ)償資金，加大其在一般財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的權(quán)重。

目前“一刀切”的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度明顯不能夠體現(xiàn)地區(qū)的差異。高海拔地區(qū)的生態(tài)更為脆弱，公共服務(wù)水平更低，甚至生態(tài)保護(hù)的成本更大，同時(shí)又肩負(fù)著重要的維穩(wěn)任務(wù)。當(dāng)前的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度不僅是生態(tài)工程，更是民生工程。大量的生態(tài)保護(hù)工作涉及到牧民的生計(jì)問(wèn)題，所以這種綜合考慮下的生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度迫在眉睫。

(四)進(jìn)一步落實(shí)人才政策

川西北藏區(qū)發(fā)展滯后，人才缺乏、人才隊(duì)伍不穩(wěn)是重要制約因素。要突破藏區(qū)人才瓶頸制約，政策和制度安排尤顯重要。要抓緊清理地方性人才政策，廢改立制并舉，完善制定并真正實(shí)施好管用的人才政策，發(fā)揮政策的激勵(lì)、引導(dǎo)作用。加強(qiáng)地方人才交流與人才支援政策。國(guó)家應(yīng)加大支持力度，切實(shí)落實(shí)好藏區(qū)干部和各類專業(yè)技術(shù)人才的各方面待遇，適當(dāng)照顧各類人才配偶及子女讀書、就業(yè)問(wèn)題，解決好各類人才干事創(chuàng)業(yè)的后顧之憂。關(guān)心藏區(qū)干部和各類專業(yè)技術(shù)人才的福利。在對(duì)現(xiàn)行的津補(bǔ)貼進(jìn)行規(guī)范時(shí)，應(yīng)考慮高寒地區(qū)工作的特殊性、艱苦性，在現(xiàn)行的工資結(jié)構(gòu)中增加高原缺氧津貼項(xiàng)目。

在安排藏區(qū)民生項(xiàng)目時(shí)，在重點(diǎn)解決廣大農(nóng)牧民生產(chǎn)生活、基本公共服務(wù)保障和促進(jìn)致富增收方面民生項(xiàng)目的同時(shí)，適當(dāng)增加安排針對(duì)藏區(qū)干部和專業(yè)技術(shù)人才住房、療養(yǎng)、退休安置等方面的民生項(xiàng)目，提高藏區(qū)干部退休安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施藏區(qū)干部異地購(gòu)房國(guó)家補(bǔ)助制度。

(五)生態(tài)環(huán)保合作機(jī)制

目前，大多數(shù)研究區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題的學(xué)者把關(guān)注的重點(diǎn)放在中央如何制定、實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償政策上。事實(shí)上，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不能僅靠中央政府，還需要不同區(qū)域的合作參與。在當(dāng)前情況下，加強(qiáng)區(qū)域間生態(tài)建設(shè)合作，形成跨區(qū)域生態(tài)建設(shè)合作機(jī)制和生態(tài)建設(shè)互動(dòng)格局尤顯必要。限制開發(fā)區(qū)雖然不能進(jìn)行大規(guī)模的資源開發(fā)，但是其豐富的自然資源應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞掷?。由于地處偏遠(yuǎn)，氣候較為惡劣，目前的開發(fā)程度太低。所以要充分利用各種政策手段，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用,加快限制和禁止開發(fā)區(qū)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的良性互動(dòng)。

具體而言，適宜開發(fā)的綠色產(chǎn)業(yè)有新型畜牧業(yè)與乳制品業(yè)、風(fēng)能及太陽(yáng)能發(fā)電、地方生態(tài)旅游業(yè)及旅游產(chǎn)品制造業(yè)等等。限制開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)較為薄弱，空有豐富的資源卻無(wú)力開發(fā)。所以應(yīng)該鼓勵(lì)生態(tài)受益的發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)到限制開發(fā)區(qū)域進(jìn)行綠色開發(fā)，鼓勵(lì)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域?yàn)橄拗崎_發(fā)區(qū)域提供經(jīng)濟(jì)開發(fā)的“飛地” , 實(shí)現(xiàn)“開發(fā)空間的跨區(qū)域平衡”，進(jìn)一步拓展生態(tài)建設(shè)合作多方參與的實(shí)現(xiàn)途徑。

[1]包智明、陳占江.中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的環(huán)境之維：向度及其限度——對(duì)中國(guó)環(huán)境社會(huì)學(xué)研究的回顧和反思[J]. 社會(huì)學(xué)研究，2011年第6期

[2]王金南、萬(wàn)軍、張惠遠(yuǎn).關(guān)于我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)[J]. 環(huán)境保護(hù)，2010年第10期

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[4]王昱、王榮成.我國(guó)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制下的主體功能區(qū)劃研究[J]. 東北師大學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2008年第4期

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[責(zé)任編輯：陳光軍]

Cross-Regional Eco-Compensation Based on the Position of Main Functional Areas ——A Case Study of Ecological Protection of Zoige Grassland

FENF Xinhua

馮鑫華，中央民族大學(xué)民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院碩士研究生。(北京海淀，郵編：100081)

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1674-8824(2016)04-0044-06