“十三五”農(nóng)村土地制度改革對推進城鎮(zhèn)化的影響
——以張掖市為例

楊曉敏

（中共張掖市委黨校 甘肅 張掖 734000）

“十三五”農(nóng)村土地制度改革對推進城鎮(zhèn)化的影響
——以張掖市為例

楊曉敏

（中共張掖市委黨校 甘肅 張掖 734000）

新型城鎮(zhèn)化對農(nóng)村土地制度改革提出新的要求，“十三五”期間，我國將大力推進新一輪農(nóng)村土地制度改革，農(nóng)村“三塊地”格局將有望實現(xiàn)重構(gòu)，城鎮(zhèn)化發(fā)展的各要素也將由此產(chǎn)生變化。本文以張掖為例，探討農(nóng)村土地制度改革實踐中存在的問題及對推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所產(chǎn)生的影響，并提出確保農(nóng)村土地改革、進城農(nóng)民權(quán)益的保障措施，為進一步推進新型城鎮(zhèn)化提供思考路徑。

農(nóng)村土地制度改革新型城鎮(zhèn)化城鄉(xiāng)發(fā)展一體化

農(nóng)村土地制度問題，一般與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、失地農(nóng)民問題等重大現(xiàn)實問題相聯(lián)系。作為農(nóng)村的一項基本制度，土地制度不僅關(guān)系到農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，還直接或間接影響到農(nóng)村對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐和促進。2015年，張掖市常住人口城鎮(zhèn)化率達到42.19%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率比常住人口城鎮(zhèn)化率低十幾個百分點，究其原因還是依附于戶籍的農(nóng)村土地制度改革尚不到位。因此，摸清張掖市農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)狀，對推進新型城鎮(zhèn)化具有重要的現(xiàn)實價值。

一、張掖農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)狀

張掖市轄臨澤、高臺、山丹、民樂、肅南五縣和甘州區(qū)，除肅南縣全部為國有土地外，其他四縣一區(qū)應(yīng)完成確權(quán)登記發(fā)證的宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)分別為23.39萬宗和4675宗①。截至2015年底，全市農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作進展順利，82.9萬畝集體林地確權(quán)到戶②。全市共完成22.27萬宗宅基地和4675宗集體建設(shè)用地使用權(quán)的確權(quán)登記工作，分別占總量的95.2%和100%，通過了省級驗收，并先期為新型城鎮(zhèn)化試點地區(qū)，以及65個精準(zhǔn)扶貧村的3.82萬宗農(nóng)村宅基地頒發(fā)了集體土地使用證,占應(yīng)發(fā)證總量的17.1%③。農(nóng)村土地確權(quán)工作全面推開，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)頒證、農(nóng)業(yè)設(shè)施確權(quán)頒證、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款試點工作正在高臺縣、臨澤縣有序開展，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展活力不斷釋放。

（一）農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展勢頭良好

張掖堅持綠色、循環(huán)、效益、品牌發(fā)展理念，種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、菌業(yè)三元雙向循環(huán)模式基本形成。全市形成了以玉米制種、蔬菜為主的兩大優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以馬鈴薯、食用菌、中藥材、設(shè)施農(nóng)業(yè)、小雜糧為主的五大區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)。全市農(nóng)業(yè)投資年均增長27.4%，糧食生產(chǎn)實現(xiàn)十四年連增。農(nóng)業(yè)增加值年均增長5.7%，高于全國、全省平均水平。2015年，全市實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增加值95.02億元，比“十一五”末增加32.61億元，年均增長8.5%；全市農(nóng)村居民人均可支配收入達10823元，首次突破萬元大關(guān)，比“十一五”末增加5248元，年均增長14.1%④。

（二）農(nóng)業(yè)發(fā)展方式發(fā)生重大轉(zhuǎn)變

張掖農(nóng)業(yè)科技支撐能力進一步增強，截至

2015年，全市農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率達到59%；主要作物良種覆蓋率達到95%；農(nóng)田高效節(jié)水技術(shù)推廣面積達占到農(nóng)作物總播面積的57%。全市建成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織594家，帶動全市農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率達到60%⑤。農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體快速壯大，初具規(guī)模的家庭農(nóng)場達到1500多家，在工商部門登記注冊的農(nóng)民專業(yè)合作社達到5554家，其中國家級示范社17家、省級示范社98家、市級示范社200家⑥。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展步伐明顯加快，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力實現(xiàn)新突破。

（三）農(nóng)民生產(chǎn)方式發(fā)生重大變化

據(jù)統(tǒng)計資料顯示，2014年，張掖農(nóng)戶純收入中來自農(nóng)業(yè)的比重不足40%，各類外出務(wù)工與兼業(yè)的收入超過40%，而財產(chǎn)性收入僅2.9%；全市農(nóng)村勞動力61.49萬人，其中從事農(nóng)業(yè)的占54%，46%的農(nóng)村勞動力已經(jīng)轉(zhuǎn)為二、三產(chǎn)業(yè)。農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)率逐年提高，對土地的依賴程度逐年降低。相對農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)速度也在進一步加快。2014年甘肅省土地流轉(zhuǎn)率為20.4%，而張掖則為44.1%，其中高臺縣為59.4%、山丹縣為57.5%⑦，土地流轉(zhuǎn)走在全省前列。截至2015年，全市土地流轉(zhuǎn)總面積達到116.7萬畝，占農(nóng)村承包面積的47%，其中50畝以上土地規(guī)模經(jīng)營面積105.2萬畝，占承包面積的42%⑧。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營空前活躍，呈現(xiàn)了良好的發(fā)展態(tài)勢。

（四）農(nóng)民的生活方式也發(fā)生根本改變

隨著新型城鎮(zhèn)化加快推進，張掖相當(dāng)一部分農(nóng)民已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)并購房定居。近年來農(nóng)村越來越多的年輕人進城務(wù)工,體會到了城市生活的優(yōu)勢與便利,向往城市生活環(huán)境,進城買房定居也成為不少農(nóng)民的新追求。截至2015年，新建改建國、省道及農(nóng)村公路，公路通車總里程達到12488公里，確保建制村班車通達率99%，4G網(wǎng)絡(luò)覆蓋全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，光纖通村率達到95%⑨，信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平躍居全國前列。優(yōu)越的自然條件、便利的城鄉(xiāng)交通，城鄉(xiāng)一體的信息基礎(chǔ)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，使得張掖城鄉(xiāng)面貌發(fā)生深刻變化，而這些變化也改變著生活于此的農(nóng)民的生活方式。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，2014年，全市農(nóng)民人均支出食品支出占比37.5%，而居住、交通通訊、衣著、文化娛樂等支出占比達62.5%⑩。

農(nóng)村面貌的改善，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的提質(zhì)增效，農(nóng)民生活的富裕，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進程加快，對進一步推進新型城鎮(zhèn)化奠定了基礎(chǔ)。2014年，國家密集出臺了一系列農(nóng)村土地制度改革的相關(guān)政策措施。習(xí)總書記提出了我國農(nóng)村土地制度改革的“三權(quán)分置”和“三條底線”思想，為我國新一輪農(nóng)村土地制度改革指明了方向。但在農(nóng)村土地制度改革的實踐中，依然存在一些問題，這些問題如果不能妥善解決將制約著新型城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展。

二、存在的問題

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)問題

二輪承包以后，農(nóng)戶開墾土地的確權(quán)存在實際測量面積與原有登記面積不相符的問題，主要有未經(jīng)批準(zhǔn)私開濫墾的農(nóng)村集體四荒地、經(jīng)村集體經(jīng)濟組織公開拍賣或承包開發(fā)的村集體土地，以及農(nóng)戶通過削田埂、擠溝渠、占道路等“拱地頭”擴大的面積，還有農(nóng)戶多年耕種的機動地如何登記確權(quán)的等問題，根據(jù)《村民委員會組織法》、《土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)公示沒有異議的按照現(xiàn)有實際面積予以登記確權(quán)，公示群眾有異議的待處理矛盾糾紛后，根據(jù)處理結(jié)果登記確權(quán)。同時，為提高農(nóng)地測量精確度，須依賴專業(yè)測繪公司運用技術(shù)手段實測、影像繪圖進行，而目前張掖市具有相應(yīng)資質(zhì)的測繪公司較少，開展試點工作費用較高，市、縣兩級財力有限，工作經(jīng)費嚴重不足,與不動產(chǎn)登記工作銜接難。目前，全市農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)已進入登記發(fā)證階段，但房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)查測繪工作尚未開展，今后能否與房屋調(diào)查測繪結(jié)果銜接，避免重復(fù)投入，仍有待研究解決。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

由于包產(chǎn)到戶后再未進行大規(guī)模的土地整理，土地規(guī)模連片流轉(zhuǎn)難度較大。同一農(nóng)戶地塊遠近不一、地力條件存在差異。在土地流轉(zhuǎn)時，一個社或一個片區(qū)，只要出現(xiàn)個別農(nóng)戶不愿流轉(zhuǎn)，整片土地流轉(zhuǎn)就難以進行。同時，經(jīng)濟林木、日光溫室等夾雜在農(nóng)田之中，不利于連片集約經(jīng)營。再者，由于農(nóng)業(yè)投資成本高、周期長、風(fēng)險大、收益低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)又面臨自然周期和市場波動的雙重風(fēng)險，企業(yè)對投資農(nóng)業(yè)開發(fā)項目極為慎重，加之土地集

中連片流轉(zhuǎn)后，需要實施土地平整、農(nóng)田改造、新技術(shù)推廣等基礎(chǔ)設(shè)施項目，投入資金較大，一定程度上影響了企業(yè)參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。同時，土地流轉(zhuǎn)程序也不夠規(guī)范。目前，一些農(nóng)戶與農(nóng)戶、農(nóng)戶與專業(yè)合作社之間流轉(zhuǎn)土地，通過口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象還時有發(fā)生，特別是農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，不及時向村委會備案，土地流轉(zhuǎn)自由性和隨意性較大，容易引發(fā)新的農(nóng)村土地承包糾紛。

（三）土地征用拆遷補償問題

被征地拆遷群眾為尋求今后生活的保障，盲目追求自身利益最大化，對政府存在依賴情緒。特別是個別農(nóng)民對土地征收及房屋拆遷抱有抵制情緒，對進城務(wù)工的前途迷茫，對城市生活不適應(yīng)，目前對失地農(nóng)民的社會保障制度還很不完善，使一些農(nóng)民對土地征用后的生活預(yù)期下降，征地后生活水平與征地前落差較大，導(dǎo)致群眾將情緒全部集中到政府或征地拆遷主體身上，提出不切實際的后期補償。同時，現(xiàn)行征地拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)實存在差距，農(nóng)民無法享受到土地增值部分收益，而農(nóng)民離開土地后便失去賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，長遠的生計問題無從保障，農(nóng)民的補償期望與實際補償款有較大差距。

（四）進城農(nóng)民后續(xù)保障問題

新型城鎮(zhèn)化意味著，移居城鎮(zhèn)的大量農(nóng)村戶籍人口，不但要享受到與城鎮(zhèn)人口均等的教育、醫(yī)療、住房等基本公共服務(wù)，更重要的是能在城鎮(zhèn)有充分的就業(yè)機會，能在城鎮(zhèn)站得住腳。目前張掖市進城農(nóng)民就業(yè)環(huán)境依然不夠?qū)捤桑r(nóng)民進城就業(yè)的組織程度仍很低,具有較大的盲目性。由于勞動技能缺乏、合法權(quán)益得不到保障，大多數(shù)屬于生存型工作。有些勞動環(huán)境、工作條件較差，人生安全和健康得不到保障，甚至有些養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育等社會保障都沒有。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，2014年，參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的占農(nóng)村總?cè)丝诘?5.5%，參加失業(yè)保險的僅占總?cè)丝?.79%，參加工傷保險的僅占總?cè)丝?.5%。據(jù)調(diào)查，大多數(shù)農(nóng)民普遍缺乏社會保險意識，對社會保險知識了解不多，對社會保障制度心存疑慮，擔(dān)心交納的保險金難以收回，參加社會保險的主動性和積極性不高。

（五）農(nóng)村宅基地復(fù)墾問題

依據(jù)《土地管理法》規(guī)定，集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)。新農(nóng)村建設(shè)中要求農(nóng)民生活社區(qū)化，原設(shè)想農(nóng)戶都集中居住到農(nóng)村社區(qū)，用宅基地換房集中居住可大大節(jié)約農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，農(nóng)民的住房可以抵押，騰出來的宅基地復(fù)墾又可以極大節(jié)約土地資源。但從實際情況來看，宅基地用于復(fù)墾的并不多。宅基地已開始確權(quán)，但確權(quán)后不能進入市場買賣，賣也只能賣給本村人，因此，許多農(nóng)戶常年城里打工，農(nóng)村原有宅基地既不翻蓋整理，也不賣掉，只好任其荒蕪，繼續(xù)固化農(nóng)村宅基地的現(xiàn)狀。如果要實現(xiàn)成片開發(fā)，達到土地集約利用的目的則需要時間和改革政策配套。

由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體不明確和產(chǎn)權(quán)不完整，土地有效流轉(zhuǎn)受阻，農(nóng)地的交易性、變現(xiàn)性和抵押能力減弱，不僅阻礙農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，產(chǎn)權(quán)的不穩(wěn)定也嚴重影響了農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)的意愿。農(nóng)村宅基地不能買賣，伴隨著大量農(nóng)村勞動力的外流，農(nóng)村宅基地浪費和大量閑置問題日益嚴重，這與耕地緊張、城鎮(zhèn)建設(shè)用地空間不足形成了鮮明的反差，這些問題已阻礙新型城鎮(zhèn)化的推進。

三、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的路徑選擇

“十三五”規(guī)劃的開局之年，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)處于新機遇、新起點上。為更好地應(yīng)對農(nóng)村土地制度改革所帶來的影響，穩(wěn)步推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，就要不斷創(chuàng)新農(nóng)村土地制度改革。

（一）以城鄉(xiāng)科學(xué)總體規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地的可持續(xù)利用

“十三五”期間，原有只能在國有建設(shè)用地上進行建設(shè)的格局將被打破，尤其是城郊的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，將在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，有望成為下一輪推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體。建議加快推進以城鄉(xiāng)總體規(guī)劃為引領(lǐng)的“三規(guī)合一”，優(yōu)先劃定城市增長邊界，根據(jù)農(nóng)村所處區(qū)位，分層制定農(nóng)村土地改革政策措施，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地的可持續(xù)利用。對于城市增長邊界以內(nèi)的鄉(xiāng)村，應(yīng)在現(xiàn)有城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的規(guī)定下，進一步強化農(nóng)村建設(shè)用地用途和開發(fā)強度的管理，納入城鄉(xiāng)統(tǒng)

一的建設(shè)用地市場；對于城市增長邊界以外的農(nóng)村，其集體經(jīng)營性建設(shè)用地應(yīng)嚴格按照用途管制進行管理，預(yù)防農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，強化對農(nóng)村宅基地新建擴建的管理，防止形成城鄉(xiāng)交織蔓延。

（二）以差別化的農(nóng)村土地政策，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

張掖市農(nóng)村土地利用如由于耕地面積不同，也存在著區(qū)域差異現(xiàn)象，全市耕地面積383.44萬畝，六縣區(qū)耕地分布不均，其中甘州區(qū)94.28萬畝、山丹104.15萬畝、民樂100.51萬畝，而高臺、臨澤僅38.21萬畝、29.52萬畝(11)。導(dǎo)致農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的“度”也將有所不同。“十三五”期間，張掖市應(yīng)基于當(dāng)前區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)狀，從頂層設(shè)計著手，分別制定差別化的農(nóng)村土地政策。繼續(xù)完善轉(zhuǎn)移農(nóng)民市民化政策，合理引導(dǎo)已進城務(wù)工的勞動力落戶城市，在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，有序有償?shù)赝顺觥叭龎K地”，堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，加快推進農(nóng)村承包經(jīng)營地的流轉(zhuǎn)，規(guī)范開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，集中連片開展土地整理，為就地城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營打好基礎(chǔ)。

（三）以鎮(zhèn)村合理規(guī)劃布局，優(yōu)化村鎮(zhèn)空間建設(shè)格局

“十三五”期間，應(yīng)繼續(xù)推進鎮(zhèn)村布局規(guī)劃工作，強化鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的引導(dǎo)作用，合理規(guī)劃村莊布點，選定規(guī)劃發(fā)展村莊，分類制定農(nóng)村土地政策，并結(jié)合村莊環(huán)境整治工作，推進農(nóng)村土地集約節(jié)約利用。針對重點村，應(yīng)著重加強基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施綜合配套建設(shè)，綜合運用土地整理、城鄉(xiāng)用地增減掛鉤等政策，優(yōu)先在規(guī)劃發(fā)展村莊開展農(nóng)村集體土地和房屋確權(quán)登記，保障規(guī)劃發(fā)展村莊的合理建設(shè)用地需求；針對“特色村”，應(yīng)創(chuàng)新特色產(chǎn)業(yè)土地供給機制，著力發(fā)展壯大特色產(chǎn)業(yè)，推進村莊環(huán)境整治，并補充完善相關(guān)公共服務(wù)設(shè)施，引導(dǎo)建設(shè)“美麗村莊”；對于部分邊遠地區(qū)的農(nóng)村和“空心村”，由于開展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的需要，其農(nóng)村宅基地應(yīng)在鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的指導(dǎo)下、尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，合理引導(dǎo)農(nóng)民進一步向重點小城鎮(zhèn)和規(guī)劃布點村莊集中，改善農(nóng)村建設(shè)用地細碎化的現(xiàn)象。

（四）以人、地、財相掛鉤的制度保障，合理確定建設(shè)用地規(guī)模

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)在制度保障方面，要建立人地、財掛鉤的財政轉(zhuǎn)移支付制度，探索遷入地與遷出地共同承擔(dān)轉(zhuǎn)移農(nóng)民市民化財政負擔(dān)的長效機制。根據(jù)轉(zhuǎn)移農(nóng)民市民化的數(shù)量和質(zhì)量，通過中央稅收適當(dāng)返還、下?lián)艿胤截斦惖卣{(diào)劑等方式予以補貼。建議加快構(gòu)建市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級聯(lián)動的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，積極推進農(nóng)村土地確權(quán)發(fā)證工作，建立宅基地退出機制，促進承包地、宅基地、集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，保障進城落戶農(nóng)民的合法權(quán)益；加快推進跨縣區(qū)土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)，根據(jù)轉(zhuǎn)移農(nóng)民市民化數(shù)量，增加相應(yīng)用地指標(biāo)以解決市民化后的用地問題，將遷出地閑置土地復(fù)墾合格后的用地指標(biāo)，按一定比例結(jié)算到遷入地，緩解人口流入城市的用地壓力，促進土地資源異地優(yōu)化配置。

（五）以完善的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度體系，實現(xiàn)農(nóng)地資源優(yōu)化配置

建立科學(xué)合理的產(chǎn)權(quán)制度體系，是有效維護農(nóng)民土地權(quán)益的關(guān)鍵?！笆濉逼陂g，要健全和完善農(nóng)地集體所有權(quán)制度，明晰、細化農(nóng)民經(jīng)濟組織集體成員權(quán)利。要在確權(quán)基礎(chǔ)上，健全和完善農(nóng)村土地使用權(quán)制度，更多地放開農(nóng)地流轉(zhuǎn)的各項政策限制，推動農(nóng)地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)等權(quán)能有效發(fā)揮作用，通過因地制宜的制度設(shè)計，推動農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)，并引導(dǎo)和鼓勵社會力量的參與，形成市場主導(dǎo)型農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)模式，提升市場交易效率。同時為更好地保障農(nóng)民的土地權(quán)益，要進一步建立起適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的農(nóng)地使用權(quán)法律規(guī)范。

（六）建立健全失地農(nóng)民就業(yè)保障機制，提高農(nóng)民的市場競爭意識

對失地農(nóng)民來講，就業(yè)問題既是解決他們生活的問題，又是一個社會問題。只有確保失地農(nóng)民能夠充分就業(yè)，才能推動新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康地發(fā)展。針對失地農(nóng)民，政府要有相應(yīng)的扶持政策，支持和鼓勵失地農(nóng)民自謀職業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)。政府要在稅費減免、小額貸款等方面對那些自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民給予優(yōu)惠政策，引導(dǎo)和鼓

勵失地農(nóng)民在旅游服務(wù)、餐飲服務(wù)、運輸服務(wù)等行業(yè)就業(yè)或創(chuàng)業(yè)。加強對失地農(nóng)民的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)援助，從資金、技術(shù)等方面支持援助他們就業(yè)或創(chuàng)業(yè)。通過建立健全失地農(nóng)民就業(yè)保障方面的制度機制，促進農(nóng)民轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，從根本上解決因新型城鎮(zhèn)化給他們帶來的長期收益風(fēng)險。

（七）規(guī)范政府的政策行為，形成有效保障農(nóng)民土地權(quán)益的制度機制

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，政府的政策行為是影響農(nóng)民土地權(quán)益保障的關(guān)鍵因素。建議政府應(yīng)該制定有利于維護農(nóng)民土地權(quán)益的公共政策。建議在六縣區(qū)確立試點推行取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，制定土地管理與戶籍管理相配套的制度改革。針對失業(yè)農(nóng)民制定出相應(yīng)的再就業(yè)制度和失業(yè)救濟制度，完善農(nóng)民社會養(yǎng)老保障體系。同時，政府要嚴格土地征用審批，在保護耕地總量的前提下，促進農(nóng)地的集約化使用及產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，指導(dǎo)農(nóng)村土地合理規(guī)劃利用。政府在執(zhí)行相關(guān)政策時，要公平合理地協(xié)調(diào)好各方利益關(guān)系，最大程度地保障好農(nóng)民土地權(quán)益。

（八）提高農(nóng)民的維權(quán)素養(yǎng)，增強農(nóng)民維護自身土地權(quán)益的能力

維護農(nóng)民土地權(quán)益不光要靠法律制度對政府及其他利益相關(guān)者的約束，更要靠農(nóng)民自身的力量。首先，要不斷提高農(nóng)民的維權(quán)意識。政府要向農(nóng)民普及土地相關(guān)法律法規(guī)和政策，提高農(nóng)民的法律素養(yǎng)和對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度及政策的認知能力，懂得依法依規(guī)維權(quán)。同時，還要提高農(nóng)民的維權(quán)技能，使農(nóng)民不但懂得通過司法途徑和政府治理途徑去維護土地權(quán)益，而且懂得通過社會途徑去維護土地權(quán)益。其次，要不斷提高農(nóng)民的監(jiān)督意識。為了促進農(nóng)村信息公開化、透明化，更好地保障農(nóng)民土地權(quán)益，構(gòu)建一個完善的農(nóng)村信息網(wǎng)，充分發(fā)揮農(nóng)民對政府執(zhí)行農(nóng)地制度情況的監(jiān)督。特別是要引導(dǎo)農(nóng)民積極參與網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，通過網(wǎng)絡(luò)及時維護合法土地權(quán)益，調(diào)動農(nóng)民參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中流轉(zhuǎn)土地的積極性，增強農(nóng)民對自身土地權(quán)益保障的信心，推動農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

注釋：

①③數(shù)據(jù)來源于張掖市國土局信息。

②數(shù)據(jù)來源于張掖市政府工作報告。

④⑤⑥數(shù)據(jù)來源于張掖市農(nóng)業(yè)局信息。

⑦數(shù)據(jù)來源于甘肅政務(wù)網(wǎng)。

⑨數(shù)據(jù)源于張掖政府工作報告。

⑧⑩(11)數(shù)據(jù)來源于2014年張掖統(tǒng)計年鑒。

［1］陶然，汪暉.中國尚未完之轉(zhuǎn)型中的土地制度改革：挑戰(zhàn)與出路［R］.北大—林肯城市發(fā)展與土地政策研究中心，2011（10）.

［2］程雪陽.土地發(fā)展權(quán)與土地增值收益分配［J］.法學(xué)研究，2014（5）：76-97.

［3］姜大明.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場［J］.南方國土資源，2013（2）：14-17.

［4］劉守英.中國城鄉(xiāng)二元土地制度的特征、問題與改革［J］.國際經(jīng)濟評論，2014（3）：9-25.

［5］中共中央國務(wù)院.國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）.

［6］張掖市統(tǒng)計局、國家統(tǒng)計局張掖調(diào)查隊張掖2014年統(tǒng)計年鑒［Z］.2015：8.

［7］張掖政府工作報告［N］.張掖日報，2016-2-1.

F301.11；F299.21

A

1007-9106（2016）12-0045-05

*本文為2016年度張掖市委黨校校級課題“新型城鎮(zhèn)化與土地制度改革”（編號2016-003）成果之一。

楊曉敏（1972—），女，張掖市委黨校教研部副主任、副教授，主要從事區(qū)域經(jīng)濟、地方問題研究。