把國(guó)家級(jí)新區(qū)建設(shè)成為產(chǎn)城融合發(fā)展的示范區(qū)
——以福州新區(qū)為例

程春生

（福建社會(huì)科學(xué)院　福建　福州　350001）

把國(guó)家級(jí)新區(qū)建設(shè)成為產(chǎn)城融合發(fā)展的示范區(qū)
——以福州新區(qū)為例

程春生

（福建社會(huì)科學(xué)院福建福州350001）

實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展，既是國(guó)家級(jí)新區(qū)的重要功能和發(fā)展趨勢(shì)，也是國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展的一個(gè)難題。以產(chǎn)城融合為目標(biāo)，推進(jìn)福州新區(qū)建設(shè)，必須加強(qiáng)新區(qū)頂層設(shè)計(jì)、優(yōu)化空間發(fā)展布局、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)、提升公共服務(wù)水平、節(jié)約集約利用資源。

國(guó)家級(jí)新區(qū)產(chǎn)城融合福州新區(qū)

一、產(chǎn)城融合是國(guó)家級(jí)新區(qū)的重要功能和發(fā)展趨勢(shì)

2015年4月15日，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)國(guó)家級(jí)新區(qū)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)“國(guó)家級(jí)新區(qū)的功能是：全方位擴(kuò)大對(duì)外開放的重要窗口、創(chuàng)新體制機(jī)制的重要平臺(tái)、輻射帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的重要增長(zhǎng)極、產(chǎn)城融合發(fā)展的重要示范區(qū)”。根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》有關(guān)要求，2015年7月9日國(guó)家發(fā)改委辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展產(chǎn)城融合示范區(qū)建設(shè)有關(guān)工作的通知》，要求國(guó)家級(jí)新區(qū)要主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，順應(yīng)國(guó)際國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展新趨勢(shì)，進(jìn)一步深化改革、先行先試，全面落實(shí)產(chǎn)城融合發(fā)展理念，走以產(chǎn)興城、以城帶產(chǎn)、產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)一體的發(fā)展道路，促進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展。

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，新區(qū)成為引領(lǐng)帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎，作為產(chǎn)城融合示范區(qū)的出發(fā)點(diǎn)主要還是著眼于“穩(wěn)增長(zhǎng)”，這在某種程度上來說是必要的，但這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。設(shè)立國(guó)家級(jí)新區(qū)作為國(guó)家戰(zhàn)略，是在新的發(fā)展背景下，對(duì)特定區(qū)域的發(fā)展做出重新定位，在進(jìn)一步整合資源的基礎(chǔ)上，發(fā)揮該區(qū)域的潛在比較優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，從而解決長(zhǎng)期以來困擾中國(guó)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同構(gòu)和產(chǎn)能過剩困局，進(jìn)而優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，提升產(chǎn)業(yè)能級(jí)，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益。如果說在新區(qū)建設(shè)初期，出現(xiàn)的主要矛盾是城鎮(zhèn)化滯后于產(chǎn)業(yè)化，而在產(chǎn)能全面過剩、產(chǎn)業(yè)升級(jí)緩慢的背景下，將會(huì)出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化滯后于城鎮(zhèn)化的問題。因此，產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化相輔相成、互動(dòng)發(fā)展，是推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化，乃至應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、城市綜合功能提升的必然要求。

二、國(guó)家級(jí)新區(qū)產(chǎn)城融合進(jìn)程中存在的主要問題

目前，我國(guó)國(guó)家級(jí)新區(qū)數(shù)量達(dá)到17個(gè)，調(diào)查研究表明，相當(dāng)一部分國(guó)家級(jí)新區(qū)，在其建設(shè)過程中遇到的一個(gè)較大難題，是產(chǎn)城如何融合，存在的主要問題：一是產(chǎn)業(yè)與城市缺乏合理統(tǒng)一的規(guī)劃。新區(qū)規(guī)模論證與交通、就業(yè)、用地和布局等相脫節(jié)；產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商務(wù)區(qū)和居住區(qū)功能分離；規(guī)劃不科學(xué)，規(guī)劃體系內(nèi)在產(chǎn)城分割。二是新區(qū)擴(kuò)張缺乏產(chǎn)業(yè)支撐與科學(xué)依據(jù)。新區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、產(chǎn)業(yè)集群度偏低，產(chǎn)業(yè)支撐能力偏弱。同時(shí)，以資本和技術(shù)密集型為主的制造業(yè)就業(yè)帶動(dòng)系數(shù)一般較低，制約了就業(yè)規(guī)模和人氣聚集。三是低密度發(fā)展模式導(dǎo)致土地使用不集約。新區(qū)建設(shè)用地規(guī)模普遍偏大，按常住人口計(jì)算的人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)比較寬松，建設(shè)用地集約化程度不高。隨著新區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，建設(shè)用地需求將大幅增加，與土地規(guī)劃控制、供地計(jì)劃約束的矛盾尖銳。同時(shí)，低密度發(fā)展模式阻礙了服務(wù)業(yè)及低碳化發(fā)展。四是新區(qū)的公共服務(wù)資源難以滿足需求。新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，研發(fā)、金融、信息、物流、商務(wù)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展不充分，教育、醫(yī)療衛(wèi)生及社會(huì)福利等設(shè)施嚴(yán)重不足，難以吸引各類高端人才。

三、促進(jìn)福州新區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展的對(duì)策和建議

國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展存在的種種矛盾和問題，其根源在于“產(chǎn)城分割”。福州新區(qū)要強(qiáng)化“國(guó)家級(jí)新區(qū)”理念，推進(jìn)產(chǎn)城融合。

1.強(qiáng)化國(guó)家級(jí)新區(qū)理念，做好新區(qū)頂層設(shè)計(jì)。要站在國(guó)家級(jí)的高度設(shè)計(jì)謀劃福州新區(qū)，即要以國(guó)家級(jí)的理念審視、以國(guó)家級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)要求、以國(guó)家級(jí)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)、以國(guó)家級(jí)的能力來構(gòu)建福州新區(qū)。產(chǎn)城融合不僅僅互為依托互為促進(jìn)，而且互為滲透復(fù)合發(fā)展，成為具有豐富內(nèi)涵和多元價(jià)值并可創(chuàng)造更大生產(chǎn)力的新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)復(fù)合體或新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)。新區(qū)不是老城區(qū)的附屬或者翻版，它不僅意味著新企業(yè)、新產(chǎn)業(yè)，還包含了新設(shè)施和新環(huán)境，同時(shí)，還有新體制、新文化和新的城市精神，因此，要注重區(qū)域文化與創(chuàng)新氛圍的塑造。在產(chǎn)城融合規(guī)劃設(shè)計(jì)中，要堅(jiān)持適度超前，著眼福州新區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目功能和規(guī)模，做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理。產(chǎn)城融合實(shí)質(zhì)上是構(gòu)建宜居宜業(yè)的城市發(fā)展新格局，在這過程中，既要從產(chǎn)業(yè)層面考慮空間架構(gòu)和建設(shè)強(qiáng)度，以產(chǎn)業(yè)化的理念發(fā)展園區(qū)，以主動(dòng)對(duì)接的理念服務(wù)園區(qū)；也要從城市層面考量產(chǎn)業(yè)牽引和產(chǎn)業(yè)前景，以城市化的理念建設(shè)園區(qū)，以特色化理念規(guī)劃新區(qū)，保證新區(qū)持續(xù)、健康、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.遵循新區(qū)發(fā)展定位，優(yōu)化空間發(fā)展布局。新區(qū)要以產(chǎn)城融合作為重要的空間布局任務(wù)與方向，科學(xué)規(guī)劃生產(chǎn)、生活、生態(tài)的空間組合布局，統(tǒng)籌規(guī)劃功能分區(qū)——人口集聚區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)和綜合服務(wù)區(qū)。要充分處理好經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、產(chǎn)業(yè)與城市、企業(yè)與環(huán)境、現(xiàn)狀與未來等方面協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系，增強(qiáng)核心區(qū)、產(chǎn)業(yè)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)、商務(wù)區(qū)、金融區(qū)、住宅區(qū)、休閑娛樂區(qū)等板塊布局的科學(xué)性、合理性，使各板塊的功能得到充分發(fā)揮，互補(bǔ)互利，按照“產(chǎn)業(yè)支撐+功能配套+服務(wù)拓展”的要求，高規(guī)格規(guī)劃、高起點(diǎn)建設(shè)、高品質(zhì)管理，打造產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)繁榮、產(chǎn)城統(tǒng)籌、環(huán)境生態(tài)、幸福和諧，充滿活力的新區(qū)。當(dāng)前，新區(qū)各類園區(qū)大多已面臨著土地、勞動(dòng)力、資本、生態(tài)環(huán)境、政府優(yōu)惠政策減弱等一系列制約因素，正在尋求轉(zhuǎn)型升級(jí)路徑，建議從新區(qū)中選擇產(chǎn)城融合做得較好的園區(qū)，作為產(chǎn)城融合示范園，帶動(dòng)新區(qū)整體轉(zhuǎn)型升級(jí)。產(chǎn)城融合需要發(fā)揮政府和市場(chǎng)的雙重力量。政府要找準(zhǔn)自身特色，以“產(chǎn)城融合”為目標(biāo)推進(jìn)國(guó)家級(jí)新區(qū)建設(shè)。要將產(chǎn)城融合作為“硬”指標(biāo)納入新區(qū)考核，把生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)配套等城市化功能指標(biāo)，化為“硬”指標(biāo)進(jìn)行考核，以此推動(dòng)新區(qū)向“以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)、產(chǎn)城互動(dòng)”，宜業(yè)宜居、生態(tài)環(huán)境優(yōu)良的方向發(fā)展。

3.實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)。產(chǎn)業(yè)高級(jí)化是產(chǎn)城融合的重要發(fā)展方向。產(chǎn)城融合除了“鬼城”、空城問題外，還有產(chǎn)城低水平集聚問題，表現(xiàn)在低端的產(chǎn)業(yè)和單調(diào)的城市空間，這是當(dāng)前新區(qū)的普遍問題。推進(jìn)產(chǎn)城融合的問題，既要解決一些有產(chǎn)無城和有城無產(chǎn)的問題，同時(shí)要推動(dòng)產(chǎn)城從低水平的集聚狀態(tài)到高水平的融合。福州新區(qū)要以新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)為導(dǎo)向，通過強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)配套、延伸產(chǎn)業(yè)鏈條、推進(jìn)信息化改造等手段，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，深化產(chǎn)城融合。要抓好發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群這個(gè)推進(jìn)產(chǎn)城融合的重要抓手，按照現(xiàn)代城市的要求，超前規(guī)劃、大力發(fā)展符合新區(qū)產(chǎn)業(yè)布局、人口聚集、生活配套的第三產(chǎn)業(yè)，特別是要率先發(fā)展智力要素密集度高、產(chǎn)出附加值高、資源消耗少、環(huán)境污染少的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。福州新區(qū)作為國(guó)家級(jí)新區(qū)，要堅(jiān)持科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型相結(jié)合，深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，在創(chuàng)新人才引進(jìn)、創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)等方面展開工作布局，營(yíng)造相對(duì)寬松的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，加快創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，強(qiáng)力推進(jìn)科技創(chuàng)新、人才創(chuàng)業(yè)。集聚創(chuàng)新資源，壯大創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才隊(duì)伍，對(duì)新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行梳理，建立主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)人才庫，針對(duì)性開展高端人才引進(jìn)和科技招商工作，全力構(gòu)筑人才高地。突出創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)意、創(chuàng)客“四創(chuàng)”協(xié)同，著力培育新主體、新業(yè)態(tài)和商業(yè)新模式。

4.加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升公共服務(wù)水平。完善的基礎(chǔ)設(shè)施，是城市承載和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，把產(chǎn)與城作為一個(gè)有機(jī)整體，推動(dòng)產(chǎn)城一體、產(chǎn)城互動(dòng)，促使園區(qū)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)相互配合、協(xié)調(diào)同步、整體推進(jìn)。要按照“綜合提升、適度超前”的原則，構(gòu)建綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，打造區(qū)域交通樞紐，促進(jìn)資源要素在福州大都市區(qū)的高效流動(dòng)和合理配置，支撐城鎮(zhèn)空間格局優(yōu)化。要加強(qiáng)新區(qū)和近郊區(qū)的居住職能建設(shè)。當(dāng)前，在娛樂、商業(yè)、醫(yī)療、飲食等行業(yè)的發(fā)展上，新區(qū)與老城區(qū)相比仍有較大差距。要加強(qiáng)新區(qū)開發(fā)建設(shè)中城市功能設(shè)施的配套，合理布局教育、醫(yī)療、文化、旅游、體育等公共服務(wù)設(shè)施，完善餐飲、娛樂、信息、銀行、交通服務(wù)、物流等生活配套服務(wù)設(shè)施及第三產(chǎn)業(yè)，讓新區(qū)成為宜居宜業(yè)的美好家園。要始終牢固樹立為企業(yè)服務(wù)、為納稅人服務(wù)、為新區(qū)群眾服務(wù)的意識(shí)，發(fā)揮新區(qū)“小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的優(yōu)勢(shì)，建設(shè)政務(wù)服務(wù)中心，工商、稅務(wù)、規(guī)劃、國(guó)土以及相關(guān)行政部門進(jìn)駐中心，優(yōu)化流程、簡(jiǎn)化手續(xù)、提高效率，實(shí)行“一站式”審批，“一條龍”服務(wù)，使投資者引得進(jìn)、留得住、發(fā)展好，與新區(qū)在感情上水乳交融，在發(fā)展上同舟共濟(jì)。

5.堅(jiān)持開發(fā)與保護(hù)并重，節(jié)約集約利用資源。要統(tǒng)籌處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，堅(jiān)持開發(fā)與保護(hù)并重，加強(qiáng)新區(qū)生態(tài)管治，不斷改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量，保持生態(tài)功能穩(wěn)定，促使產(chǎn)業(yè)功能、城鎮(zhèn)功能與生態(tài)功能融為一體，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型新區(qū)。堅(jiān)持生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、生活性服務(wù)業(yè)和生態(tài)性服務(wù)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展、融合發(fā)展。合理開發(fā)和節(jié)約使用各類資源，適度控制開發(fā)強(qiáng)度，提高土地、水、能源等資源集約節(jié)約利用水平，嚴(yán)禁開展不符合功能定位的開發(fā)建設(shè)，守護(hù)青山綠水、清新空氣，讓人民群眾享有更多“綠色福利”。土地制度是新區(qū)建設(shè)的重要問題。要采用綜合用地的辦法，使不同用途和功能在一定范圍內(nèi)進(jìn)行水平和垂直混合，推動(dòng)土地高效配置、集約利用。減少工業(yè)用地、政府用地比重，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型；實(shí)施以公平補(bǔ)償為核心的征地制度改革，按公平價(jià)格補(bǔ)償農(nóng)民，政府適當(dāng)征稅和扣除社?；穑粚⒄鞯剞r(nóng)民納入城鎮(zhèn)社保體系；探索出租、轉(zhuǎn)讓、置換、贈(zèng)與、繼承、作價(jià)、入股等多種方式流轉(zhuǎn)。提高城市密度，建設(shè)垂直城市。在規(guī)劃方面以核心產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向，圍繞產(chǎn)業(yè)需求優(yōu)化空間布局，在某區(qū)域和建筑群中集中生產(chǎn)、服務(wù)與居住等大量功能，減少通勤壓力，實(shí)現(xiàn)城市效率與生活品質(zhì)的共同提高。

［1］關(guān)于促進(jìn)國(guó)家級(jí)新區(qū)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見［EB］.中華人民共和國(guó)發(fā)展改革委員會(huì)網(wǎng)，2014-04-15

［2］毛小明.產(chǎn)業(yè)承接地工業(yè)園區(qū)產(chǎn)城融合問題探析［J］.中州學(xué)刊，2015（12）.

［3］魏澄榮，程春生.農(nóng)民工“融城”的路徑選擇［J］.中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)，2014（12）.

F127

A

1007-9106（2016）10-0048-03

程春生（1965—），男，福建社會(huì)科學(xué)院副研究員，主要研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)。