農(nóng)民合作組織發(fā)展中的政府功能優(yōu)化

黃成華

（廣東醫(yī)科大學(xué)社科部　廣東　東莞　523808）

農(nóng)民合作組織發(fā)展中的政府功能優(yōu)化

黃成華

（廣東醫(yī)科大學(xué)社科部廣東東莞523808）

農(nóng)民合作組織是在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中涌現(xiàn)出的新鮮事物，推進(jìn)其發(fā)展具有重大而深遠(yuǎn)的歷史意義。但農(nóng)民合作組織的不規(guī)范運(yùn)作阻礙了其發(fā)展。政府要進(jìn)行自身功能的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)對農(nóng)民合作組織從控制到扶持的轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)農(nóng)民合作組織關(guān)注點(diǎn)從民生到民權(quán)的轉(zhuǎn)變，完成對農(nóng)民合作組織從“硬治理”向“軟治理”的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)復(fù)合式治理模式的形成。

農(nóng)民合作組織政府功能優(yōu)化復(fù)合式治理

為了加強(qiáng)農(nóng)村物質(zhì)文明、精神文明、政治文明和生態(tài)文明的建設(shè)，政府實(shí)行了一系列行之有效的支農(nóng)、惠農(nóng)和富農(nóng)政策。早在2005年的《十一五規(guī)劃綱要建議》里，中央就做出了進(jìn)行社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的英明決策。農(nóng)民合作組織是在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中涌現(xiàn)出來的新鮮事物，是新農(nóng)村建設(shè)的主心骨，扮演著擔(dān)大綱、挑大梁的核心角色，承載著帶領(lǐng)農(nóng)民脫貧致富奔小康的責(zé)任和使命。在農(nóng)民合作組織的帶領(lǐng)下，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)開展得紅紅火火，熱熱鬧鬧，煥發(fā)出勃勃生機(jī)，使得農(nóng)村面貌日新月異，煥然一新。

一、農(nóng)民合作組織的不規(guī)范運(yùn)作迫切要求政府功能的優(yōu)化

在農(nóng)民合作組織取得巨大成效時(shí)，也摻雜著不和諧的雜音。一些農(nóng)民合作組織缺乏實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支撐。有些地方政府對農(nóng)民合作組織的支持也僅僅停留在口頭層面上，沒有從資金層面上進(jìn)行扶持，致使許多農(nóng)民合作組織處于自我發(fā)展、自謀出路、困難重重的狀態(tài)。一些農(nóng)民未能合理地界定農(nóng)民合作組織的功效，而把其作為與農(nóng)村基層政權(quán)進(jìn)行爭權(quán)奪利的工具。個(gè)別農(nóng)民合作組織的運(yùn)作沒有在法律規(guī)范的框架下有序開展，沒有受到政府相應(yīng)的監(jiān)管。有些地區(qū)由于缺乏對農(nóng)民合作組織的管理規(guī)范，個(gè)別農(nóng)民合作組織甚至成為一些不法分子非法集資的工具，他們以發(fā)展農(nóng)民合作組織為幌子，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)詐騙，利用農(nóng)民追求快速致富的心理，以高額回報(bào)為誘餌吸受農(nóng)民的儲蓄，榨取農(nóng)民的血汗錢。河北邢臺隆堯縣三地農(nóng)民專業(yè)合作社涉嫌非法集資80多億元，集資人數(shù)超10萬人，涉及到全國16個(gè)省市。［1］農(nóng)民合作組織處于行為失序和管理真空的狀態(tài)。由農(nóng)民合作組織的不規(guī)范運(yùn)作而引發(fā)的農(nóng)民利益受損，既影響了農(nóng)民合作組織自身的發(fā)展和壯大，違背了農(nóng)民合作組織成立時(shí)的初衷，也影響了其正常功能的發(fā)揮，延緩了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。這使得規(guī)范農(nóng)民合作組織的運(yùn)作這一突出問題被提到了議事日程。

二、政府管理功能的優(yōu)化

（一）對農(nóng)民合作組織從控制到扶持的轉(zhuǎn)變

對農(nóng)民合作組織地位的理解，應(yīng)該立足于與政府的關(guān)系這一范疇。農(nóng)民合作組織不是“二政府”，也不是“二婆婆”，更不是對村“兩委”的取代，而是介于農(nóng)民與村“兩委”之間的中介性組織。但是，農(nóng)民合作組織受慣性的影響，極有可能會(huì)突破中介性組織的限制，不安“分”守“己”，而是加入到與地方基層政權(quán)爭權(quán)奪利的斗爭中，從而影響政府政策的順暢性。故而，一些政府抓住農(nóng)民合作組織對立性的一面，對其不信任，在資格審批方面設(shè)置重重障礙，阻礙其發(fā)展與壯大。

農(nóng)民合作組織與政府之間既合作又對立，利弊共存。農(nóng)民合作組織有利于改善民生和民權(quán)問題，其興起具有一定的歷史必然性。但發(fā)展農(nóng)民合作組織易與政府產(chǎn)生內(nèi)訌。因此，政府要因勢利導(dǎo)，揚(yáng)長避短，趨利避害，科學(xué)管理，理順政府與農(nóng)民合作組織的關(guān)系，適時(shí)進(jìn)行自身角色的轉(zhuǎn)換和功能優(yōu)化，放下“父母官”的姿態(tài)，以農(nóng)民合作組織的發(fā)展壯大來釋放農(nóng)村的活力。政府人為地設(shè)置各種條條框框，及對農(nóng)民合作組織的過度限制甚至壓制，會(huì)扼殺其生命力，縮小其成長空間。政府要改變對農(nóng)民合作組織不信任的心理狀態(tài)，對其進(jìn)行“輸血”式扶持，同時(shí)增強(qiáng)其自身的“造血”功能。在農(nóng)民合作組織發(fā)展中，政府要合理界定自身的功能界限，建立健全社會(huì)服務(wù)體系，優(yōu)化社會(huì)服務(wù)職能，有所為，也有所不為。政府要轉(zhuǎn)變理念，建設(shè)服務(wù)型政府，從農(nóng)民合作組織的控制者轉(zhuǎn)變成扶持者、引導(dǎo)者和監(jiān)督者。政府要把農(nóng)民合作組織的規(guī)范運(yùn)行納入到政府工作規(guī)劃中，抓典型，搞試點(diǎn)，以點(diǎn)連線成面。

對農(nóng)民合作組織進(jìn)行相應(yīng)的政策指導(dǎo)和資金扶持，夯實(shí)其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，使其擺脫青黃不接、后繼乏人的尷尬局面。對農(nóng)民合作組織的管理成員進(jìn)行有系統(tǒng)、分批次的培訓(xùn)，提高其生產(chǎn)經(jīng)營本領(lǐng)，了解和尊重市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律。組織農(nóng)民合作組織相互之間的觀摩學(xué)習(xí)與交流。選派大學(xué)生村官，對農(nóng)民合作組織的發(fā)展進(jìn)行人才扶持、智力支持。充分尊重農(nóng)民合作組織參與農(nóng)村社區(qū)治理的權(quán)利，保障農(nóng)民合作組織的合法地位。提高管理農(nóng)民合作組織的水平，制定有針對性的農(nóng)民合作組織管理辦法，明確農(nóng)民合作組織的職責(zé)和功能，督促農(nóng)民合作組織在法律法規(guī)的有效規(guī)范下運(yùn)作，為農(nóng)民合作組織的發(fā)展提供制度保障，保駕護(hù)航。調(diào)動(dòng)廣大鄉(xiāng)村精英的積極性，把政府的頂層設(shè)計(jì)與民間智慧結(jié)合起來，上下聯(lián)動(dòng)，共同推動(dòng)農(nóng)民合作組織的發(fā)展壯大。

（二）引導(dǎo)農(nóng)民合作組織關(guān)注點(diǎn)從民生到民權(quán)的轉(zhuǎn)變

農(nóng)民合作組織有利于提高農(nóng)民防范自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)的能力。農(nóng)民合作組織的蓬勃發(fā)展，將會(huì)直接改善農(nóng)民的民生問題，造就發(fā)達(dá)的農(nóng)村生產(chǎn)力。政府要適應(yīng)傳統(tǒng)體力型農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代智力型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的要求，積極創(chuàng)造條件引導(dǎo)農(nóng)民加入各種農(nóng)民合作組織，提高農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的專業(yè)化程度，推動(dòng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化大生產(chǎn)的發(fā)展。政府要改變遍地撒網(wǎng)式的培訓(xùn)方法，有選擇地選擇有發(fā)展?jié)摿Φ霓r(nóng)民骨干作為科技扶貧對象，采用梯隊(duì)化的發(fā)展模式，以先職業(yè)化帶動(dòng)后職業(yè)化，最終實(shí)現(xiàn)共同職業(yè)化，實(shí)現(xiàn)從身份式農(nóng)民向職業(yè)化農(nóng)民的轉(zhuǎn)變。

隨著農(nóng)民物質(zhì)生活水平的提高，農(nóng)民的關(guān)注點(diǎn)也在悄然發(fā)生著提升。政府要精準(zhǔn)把握形勢，順應(yīng)農(nóng)民關(guān)注點(diǎn)的轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)農(nóng)民合作組織從關(guān)注民生問題逐步轉(zhuǎn)變到民權(quán)問題，促進(jìn)農(nóng)民合作組織功能側(cè)重點(diǎn)的轉(zhuǎn)換，與時(shí)俱進(jìn)。這一功能轉(zhuǎn)換有利于進(jìn)一步提高農(nóng)民合作組織的凝聚力和向心力。

村莊公共事務(wù)是當(dāng)前農(nóng)民普遍關(guān)心的民權(quán)問題。要引導(dǎo)農(nóng)民合作組織有序參與到村莊公共事務(wù)的治理中來，提高農(nóng)民對村莊公共事務(wù)的關(guān)注度。分散性的生產(chǎn)經(jīng)營方式使得農(nóng)民對村莊公共事務(wù)漠然視之。農(nóng)民合作組織的建立放大了農(nóng)民的利益范圍，使得村莊公共事務(wù)與農(nóng)民的利益之間具有直接的關(guān)聯(lián)性。農(nóng)民由關(guān)心農(nóng)民合作組織的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)而延伸到關(guān)心村莊公共事務(wù)。這是一種思維邏輯的自然推演。“作為政治力量的因素，農(nóng)民至今在多數(shù)場合下只是表現(xiàn)出他們那種根源于農(nóng)村生活隔絕狀況的冷漠態(tài)度……然而這種冷漠態(tài)度決不是不可克服的。”［2］據(jù)此，農(nóng)民合作組織的興起直接提高了農(nóng)民對鄉(xiāng)村公共事務(wù)的關(guān)注度，直接改變了農(nóng)民對村莊公共事務(wù)漠不關(guān)心的態(tài)度，從以前的被動(dòng)收益轉(zhuǎn)變到主動(dòng)收益，在私德之外衍生出農(nóng)民的公共道德，改變了農(nóng)民的行動(dòng)邏輯和處世風(fēng)格?！稗r(nóng)民合作組織搭建了一個(gè)廣闊的平臺，使村莊公共事務(wù)和個(gè)人事務(wù)邊界模糊化并緊緊結(jié)合在一起，這樣農(nóng)民就會(huì)積極主動(dòng)參與決定村莊治理的方式、內(nèi)容、程序。為了使合作組織更好地發(fā)展，農(nóng)民必然要求村莊治理內(nèi)容轉(zhuǎn)移到與自身福利相關(guān)的公共設(shè)施供給和公共服務(wù)提供上來。”［3］為了更好地進(jìn)行農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，農(nóng)民必然要求分享村莊公共事務(wù)的話語權(quán)，把控村莊公共事務(wù)的發(fā)展方向，避免村莊公共事務(wù)“假、大、空”的面子現(xiàn)象，使村莊公共事務(wù)真正造福于農(nóng)民。參與村莊公共事務(wù)，諸如鋪路架橋、拉線架桿、興修水利之類，不但有利于農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，而且能夠提高村莊治理的成效，變外源性政府激勵(lì)為內(nèi)源性組織激勵(lì)。農(nóng)民對村莊公共事務(wù)的關(guān)注改變了農(nóng)民各自為陣的局面，改變了“各人自掃門前雪，哪管他人瓦上霜”的農(nóng)民心態(tài)，實(shí)現(xiàn)了對農(nóng)民小農(nóng)意識的革命性改造，增加了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供應(yīng)，提高了村莊公共事務(wù)治理的績效，使得村莊公共事務(wù)名副其實(shí)地體現(xiàn)出公益性。

農(nóng)民合作組織催生出新型農(nóng)民，彌補(bǔ)了因農(nóng)民工外出務(wù)工而帶來的新農(nóng)村建設(shè)主體不足的缺陷。新型職業(yè)化農(nóng)民以農(nóng)民合作組織為平臺，推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)大繁榮，并共享建設(shè)成果?！奥殬I(yè)化的新型農(nóng)民已經(jīng)不再是傳統(tǒng)的種田農(nóng)民，而是具有合作精神、掌握一定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)技能，并組織起來集體參與市場競爭的新型農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，他們完全有資格擔(dān)任新農(nóng)村社區(qū)‘民主自治’的主角。只要政府放下大包大攬的心態(tài)，變控制者、領(lǐng)導(dǎo)者為引導(dǎo)者、服務(wù)者，切實(shí)為新型農(nóng)民提供均等化的基本公共服務(wù)，尊重農(nóng)民的實(shí)踐創(chuàng)新，那么職業(yè)化農(nóng)民一定能在科學(xué)發(fā)展觀的指引下完成建構(gòu)農(nóng)村社區(qū)合作共同體的重任。”［4］

（三）對農(nóng)民合作組織從“硬治理”向“軟治理”的轉(zhuǎn)變

政府擔(dān)負(fù)著公共管理的職責(zé)，要引導(dǎo)農(nóng)民合作組織走向正常的發(fā)展軌道。長期以來，政府對農(nóng)民合作組織習(xí)慣于采取臨時(shí)性的運(yùn)動(dòng)式管理方法。這一方式雖然確實(shí)發(fā)揮了作用，但其畢竟屬于事后治理的方式，凸顯了短視與急功近利。為此，要形成政府主導(dǎo)型的農(nóng)民合作組織發(fā)展?fàn)顩r，強(qiáng)化政府在農(nóng)民合作組織發(fā)展中的宏觀調(diào)控作用，并使之朝制度化、常態(tài)化方向發(fā)展。政府這一職能的確立有賴于自身的轉(zhuǎn)型，即構(gòu)建責(zé)任型政府。“現(xiàn)代責(zé)任政府是建立在民主制度上的，以治理為目標(biāo)的，以實(shí)現(xiàn)公共意志、創(chuàng)造公共利益、依法治國、保障人民民主權(quán)利、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定有序發(fā)展為責(zé)任內(nèi)容的，新的權(quán)責(zé)統(tǒng)一的政府范式?！保?］

地方基層政府要跳出傳統(tǒng)的行政慣性思維，放低姿態(tài)，放棄事無巨細(xì)、獨(dú)攬獨(dú)辦的家長式做法，采取“軟治理”的方式來規(guī)范管理農(nóng)民合作組織的運(yùn)作，尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神和正當(dāng)合法權(quán)益，開展與農(nóng)民合作組織的對話，推進(jìn)農(nóng)村協(xié)商民主的發(fā)展?！霸诿褚鉀坝康哪甏仨氜D(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)與村民的溝通、對話、協(xié)商與合作，徹底杜絕權(quán)力的傲慢與‘硬性維穩(wěn)’的慣性思維，變‘硬治理’為‘軟治理’，加快新農(nóng)村社區(qū)構(gòu)建合作共同體的步伐?！保?］農(nóng)民合作組織是民建、民有、民治、民享的組織。政府要充分尊重農(nóng)民合作組織的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)和村民自治權(quán)，減少不必要的行政干預(yù)，變直接干預(yù)為間接監(jiān)督，引導(dǎo)農(nóng)民合作組織提升生產(chǎn)經(jīng)營的本領(lǐng)，有序參與村莊公共事務(wù)的治理，使農(nóng)民合作組織的行動(dòng)邏輯不偏離正常的軌道，真正惠及民生和民權(quán)。政府要提高制度化管理的水平，使對農(nóng)民合作組織的管理朝常態(tài)化、制度化的方向發(fā)展。在農(nóng)民合作組織的新生階段，進(jìn)行預(yù)期評估；在農(nóng)民合作組織的運(yùn)作階段，進(jìn)行效應(yīng)評估。

三、農(nóng)村社區(qū)復(fù)合式治理模式的形成

2015年中央一號文件再次強(qiáng)調(diào)指出，“進(jìn)一步規(guī)范村“兩委”職責(zé)和村務(wù)決策管理程序，完善村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的制度設(shè)計(jì)，健全村民對村務(wù)實(shí)行有效監(jiān)督的機(jī)制，加強(qiáng)對村干部行使權(quán)力的監(jiān)督制約，確保監(jiān)督務(wù)實(shí)管用?！痹诖迩f治理中，除了政府，少見其他的治理主體。如果政府的自主性高，或較少受到鄉(xiāng)村傳統(tǒng)勢力的左右，農(nóng)村社區(qū)治理的實(shí)效性就會(huì)很強(qiáng)。如果政府的自主性低，或鄉(xiāng)村傳統(tǒng)勢力強(qiáng)大，農(nóng)村社區(qū)治理效果就要大打折扣。因此，要采取多種措施，有意識地扶持包括農(nóng)民合作組織在內(nèi)的治理主體，監(jiān)督政府行政行為，平衡鄉(xiāng)村傳統(tǒng)勢力。農(nóng)民合作組織是農(nóng)民在平等自愿的基礎(chǔ)上所形成的契約型共同體，水乳交融，對農(nóng)民而言具有天然的信任基礎(chǔ)，所以，能夠在第一時(shí)間內(nèi)了解到社情民意，也能夠把一些農(nóng)民群體性事件扼殺在萌芽狀態(tài)。農(nóng)民合作組織在村莊公共事務(wù)的參與、社情民意的把握、危機(jī)預(yù)防和控制等方面能起到獨(dú)特的作用。

促進(jìn)農(nóng)民合作組織的發(fā)展，依靠農(nóng)民合作組織催生新型職業(yè)化農(nóng)民，再把新型職業(yè)化農(nóng)民轉(zhuǎn)變成鄉(xiāng)村精英，健全其參與鄉(xiāng)村治理的主體資質(zhì)，這是扶持鄉(xiāng)村治理主體的必由之路。在國家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，一些農(nóng)民或洗腳上岸，棄農(nóng)從工，或外出進(jìn)城、打工定居，農(nóng)村面臨著精英人才的流失；一些農(nóng)民合作組織即使發(fā)展起來，也因后繼乏人、領(lǐng)導(dǎo)斷層而面臨著解散的危險(xiǎn)。而持續(xù)發(fā)展的農(nóng)民合作組織正日益成為鄉(xiāng)村精英的“孵化器”。農(nóng)民合作組織的興起不但催生出大量新型農(nóng)民，而且提高了新型農(nóng)民參與村莊治理的實(shí)效性，有利于形成富有中國特色的村莊綜合治理體系。這有助于豐富和發(fā)展農(nóng)村社區(qū)治理理論尤其是合作治理理論?！昂献髦卫肀旧砭褪且环N共同體化的生活形態(tài)，治理者和被治理者的界限走向消融，合作治理可以被看做為所有社區(qū)成員共同的治理，是村民‘自治’與社區(qū)‘他治’的統(tǒng)一。”［6］農(nóng)民合作組織的發(fā)展使其在與農(nóng)村基層政府的比較中也擁有了近似對等的地位，兩者之間形成一種合作、互補(bǔ)和共謀的關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上架構(gòu)起農(nóng)村的基本治理新格局，促進(jìn)治理主體的多樣化發(fā)展，形成農(nóng)村社區(qū)治理的合力。各治理主體在村民自治制度的框架內(nèi)，圍繞鄉(xiāng)村公共事務(wù)，相互協(xié)商，平等對話，凝聚共識。這極大地提高了農(nóng)民參與村莊治理的積極性和實(shí)效性。一方面，農(nóng)民合作組織有利于農(nóng)民維護(hù)自身的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村公權(quán)力的有效監(jiān)督，改變單個(gè)農(nóng)民人微言輕的不利局面，學(xué)會(huì)用同一種聲音講話；另一方面，農(nóng)村基層政權(quán)也能夠發(fā)揮農(nóng)民合作組織的作用，提高農(nóng)村治理的順暢度。所以，農(nóng)民合作組織在活躍農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、提高農(nóng)民生活便利化程度的同時(shí)，也增加了村莊治理的績效。特別是農(nóng)民合作組織與農(nóng)村基層政府的良性博弈，會(huì)帶來合作共贏、多方受益、共同提升的效果。

［1］謝賓超，河北三地合作社“龐氏騙局”崩塌：涉案80億［EB］. 2015年2月7日，http://news.163.com/15/0207/19/AHSGSL-3T0001124J.html.

［2］馬克思恩格斯選集（第4卷）［M］.北京:人民出版社，1972：295.

［3］楊磊，劉建平.農(nóng)民合作組織視角下的村莊治理［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011（6）：15-18.

［4］劉祖云，孔德斌.共同體視角下的新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)［J］.學(xué)習(xí)與探索，2013（8）：59-63.

［5］尹德和.現(xiàn)代責(zé)任型政府問責(zé)制度構(gòu)建探析［J］，社會(huì)科學(xué)輯刊，2008（3）：48-51.

［6］孔德斌，劉祖云.社區(qū)與村民：一種理解鄉(xiāng)村治理的新框架［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2013（3）：40-47.

F321.42

A

1007-9106（2016）10-0037-04

黃成華（1976—），男，廣東醫(yī)科大學(xué)社科部副教授，華南師范大學(xué)政治與行政學(xué)院2012級博士生，研究方向?yàn)樗枷胝谓逃?/p>