重新反思中國村民自治——競爭性威權(quán)主義的視角

郜會遠

（華南師范大學政治與行政學院；廣州民航職業(yè)技術(shù)學院人文學院　廣東　廣州　510403）

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重新反思中國村民自治——競爭性威權(quán)主義的視角

郜會遠

（華南師范大學政治與行政學院；廣州民航職業(yè)技術(shù)學院人文學院廣東廣州510403）

【內(nèi)容摘要】民主原則是村民自治的精髓，但在村民自治的實踐中，由于多種原因，村民自治進程遭遇到了一系列困境，民主精神在村民自治的過程中越來越淡化，而與此同時威權(quán)主義的色彩卻逐漸濃厚。重新反思村民自治，競爭性威權(quán)主義提供了有益的啟示。如何擺脫競爭性威權(quán)主義的陷阱，走向真正民主的治理，是村民自治進程中的一道難題。

【關(guān)鍵詞】村民自治民主競爭性威權(quán)主義村民選舉

經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國村民自治建設取得了一些重要進展，在掃除封建意識殘余，開啟民智，進行民主啟蒙，促進權(quán)利意識覺醒等方面起到了重要作用。但由于種種原因，村民自治進程也遭遇到了諸多進一步發(fā)展的困境，時至今日，村民自治所產(chǎn)生的影響和效果與人們最初的期待很不相稱。無論是在推動民主政治，還是在鄉(xiāng)村治理方面，都和我國其他曾經(jīng)努力嘗試進行民主改革的領域一樣，走入了一個進退兩難的尷尬境地。究竟是什么原因?qū)е铝诉@種局面？村民自治在朝向民主治理的道路上究竟走了多遠？本文試圖借鑒競爭性威權(quán)主義這一理論來對村民自治中的相關(guān)問題進行分析，重新反思我國村民自治目前所遭遇的困境、現(xiàn)狀和未來。

一、中國村民自治的研究概括

村民自治作為我國基層民主政治建設的重要嘗試，發(fā)端于20世紀80年代初期，普遍推行于20世紀90年代，迄今為止，已經(jīng)走過了30年左右的發(fā)展歷程。發(fā)展30年來，村民自治的理論和實踐都取得了一定的重要成果，例如，我國的村民民主選舉基本上已經(jīng)確立了直接選舉、普遍選舉、無記名投票選舉、差額選舉、秘密選舉和競爭選舉的基本原則，村委會的海選和公開競爭已經(jīng)成為農(nóng)村民主選舉的發(fā)展趨勢，村民自治制度日益深入人心。到2008年以前，“全國現(xiàn)有六十多萬個村委會中的絕大多數(shù)進行了六至七次的換屆選舉，二百五十多萬個村干部由村民直接選舉產(chǎn)生?！盵1]

但不可否認，從最初的充滿熱情和期待，到實行過程中的問題叢生，村民自治的發(fā)展與人們原本期望達成的效果存在著一定的差距。首先，村民自治的推進和發(fā)展并沒有從總體上使中國農(nóng)村治理狀況得到根本性的改觀，相反，在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)化等大環(huán)境影響下，許多地方的農(nóng)村因為土地紛爭、村干部貪腐、生態(tài)環(huán)境等問題所引發(fā)的群體性事件或惡性極端案例層出不窮，村民的權(quán)益依然得不到有效保障。其次，原本人們期望將村民自治作為社會主義民主政治建設的起點和突破口，在實踐中也沒有取得多少令人鼓舞的經(jīng)驗或成果，一些地方比較大膽的民主嘗試因為體制的束縛或條件的限制等種種原因無疾而終，結(jié)果導致人們的參與熱情受到打擊。村民自治仍然面臨許多突出的問題，在很多地方仍然流于形式，甚至在有的地方呈現(xiàn)出倒退的跡象，遭遇到發(fā)展的困境。[2]

徐勇教授認為，以村民自治為主要內(nèi)容的我國基層民主發(fā)展面臨的主要問題有三：一是日益擴大的政治參與與制度供給和保障不足之間的矛盾；二是日益擴大的民主要求與傳統(tǒng)的治理體制和方式之間的矛盾；三是人民群眾日益增長的政治參與要求與自身民主素質(zhì)較低的矛盾。[1]進入21世紀以來，我國村民自治建設的發(fā)展重心已經(jīng)由組織重建走向村民權(quán)利保障，村民自治作為村民一項基本民主權(quán)利正在愈來愈深地進入農(nóng)村社會生活之中，成為村民政治生活方式的重要內(nèi)容。但這種村民自治權(quán)利還有待保障，沒有必要的保障和救助機制，村民自治權(quán)利就會被“懸空”，僅僅停留在制度文本層面。[3]而具體到村民自治和基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的關(guān)系，徐勇也認為，通過20余年的治理實踐來看，實際運行中的村治與鄉(xiāng)政，主要表現(xiàn)為合流與沖突的關(guān)系，并且村治與鄉(xiāng)政的合流最終占據(jù)主導地位，使村民自治正在逐步喪失其本有的自治意義，在很大程度上衰變?yōu)椤班l(xiāng)政”的統(tǒng)治。面對“鄉(xiāng)政村治”的無奈困境，“鄉(xiāng)政”對“村治”進行強勢干預，村民自治組織日益行政化；鄉(xiāng)級政府無所不管，無所不能，仍在延續(xù)全權(quán)全能的管理體制；行政機構(gòu)日益膨脹且脫離鄉(xiāng)村社會，農(nóng)民負擔日益沉重?；诖?，徐勇教授提出了縣政鄉(xiāng)派村治的理想模式。[4]

于建嶸教授認為，我國推行村民自治的價值主要體現(xiàn)在兩個方面：一是民主啟蒙；二是權(quán)利覺醒。村民自治也許在目前和相當長的一個時期內(nèi)，還不能構(gòu)造一個民主的鄉(xiāng)村社會，但它所主張和努力實現(xiàn)的以個人權(quán)利為本位、以國家法制為依據(jù)的政治文化理念和制度規(guī)范，是尊重“個人權(quán)利“的社會規(guī)則的，并且正在培育鄉(xiāng)村社會的社區(qū)精神。但是，于建嶸也認為，我國村民自治目前仍然存在著五大困境：即“兩委”矛盾凸顯；選舉“亂象”；村民代表會議難以召開；村務公開存在盲點；自治權(quán)與行政權(quán)沖突。[5]從更為宏觀的角度來看，我國基層政治改革還面臨著基層政治改革動力不足、空間有限、和制度化水平低等困境，這些分析和徐勇老師的觀點是一致的[6]。

王金紅教授等人從多種角度對我國村民自治的問題進行了深入分析。通過借鑒新制度主義理論和“過密化理論”，他們認為，村民自治的發(fā)展瓶頸是村民自治在追求制度化過程中大量嵌入性制度供給超過實際的制度需求、出現(xiàn)制度過剩和內(nèi)在沖突,導致制度邊際效用遞減的結(jié)果。而要保證村民自治健康、可持續(xù)的發(fā)展,必須進行制度清理和制度調(diào)適，解決過度的制度嵌入問題,防止村民自治滑入更為嚴重的“制度過密化”陷阱。[7]受第三波民主化浪潮中“反向民主化”討論的啟發(fā)，他們認為，村民自治實踐具有“反向民主化”的基本特征，反向民主割裂了民主與治理的有機聯(lián)系，導致了民主訴求與治理績效的內(nèi)在沖突。村民自治要突破瓶頸，擺脫困境，必須從高調(diào)的民主期望向務實的治理績效回歸，調(diào)整民主與治理的次序，真正立足于鄉(xiāng)村的治理需求，著力于建構(gòu)基礎性、內(nèi)生性、現(xiàn)代性的經(jīng)濟、政治和文化制度，在滿足鄉(xiāng)村治理與發(fā)展的基礎上，促進基層民主的鞏固和發(fā)展。[2]此外，針對在村民委員會選舉中是否需要對候選人資格條件附加額外規(guī)定、是否需要對委托投票進行規(guī)制這兩個具有爭議性的問題，王金紅教授也進行了深入的分析，認為這是關(guān)系到村民自治發(fā)展路向的原則問題，村民自治的健康發(fā)展必須以正確的民主理念為指導，沒有正確的民主理念，村民自治就可能背離健康的發(fā)展方向。[8]

朱新山從制度供給和制度創(chuàng)新的視角，通過對村民自治行為體（基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，村干部，村民，國家）關(guān)于村民自治的態(tài)度尤其是制度收益和成本進行逐一分析，認為雖然村民對村民自治有迫切的制度需求,但在中國供給主導型制度變遷模式中，很難誘發(fā)實際的制度變遷。即使出現(xiàn)了村民自發(fā)性制度變遷,也有賴于政府的承認和促進。村民自治制度創(chuàng)新的阻力主要來自鄉(xiāng)、村兩級班子（這種阻力的產(chǎn)生也與國家對村民自治的制度設計不完善、上級政府對村民自治推行的熱衷度不夠、國家將經(jīng)濟發(fā)展任務在政府層級中逐級落實有關(guān)）。而要走出目前村民自治發(fā)展的困境，關(guān)鍵在于限制基層政府對鄉(xiāng)村的行政介入，改變村級組織的權(quán)力授予方式，出路在于加大國家機關(guān)層級內(nèi)對村民自治推行的力度；改變鄉(xiāng)村發(fā)展模式、規(guī)范政府行為；找準村民自治發(fā)展的初始制度條件,使村民自治走上規(guī)模報酬遞增和自我強化的道路。[9]

由于當前中國正處于一個大規(guī)模的快速城市化進程的背景之下，這對村民自治帶來了深刻影響。程同順教授認為，當前中國村民自治發(fā)展中的困境，很大一部分是由當前中國發(fā)展的時代特征客觀決定的。當前中國大規(guī)?？焖俪鞘谢臅r代特征深深影響了村民自治的方方面面，客觀上加深了村民自治存在的困境。這種影響至少有四個方面：即導致農(nóng)村社區(qū)變動不居；自治主題經(jīng)常缺位；自治內(nèi)容繁雜急迫；外來力量頻繁介入?；诔鞘谢M程的連續(xù)性，程同順認為，中國的村民自治將會在一個較長的時期內(nèi)仍然處于不穩(wěn)定狀態(tài)，只有當中國大規(guī)模、快速的城市化進程趨于平穩(wěn)之后，農(nóng)村社區(qū)形態(tài)才能趨于穩(wěn)定，人們的社區(qū)意識才能逐步培育起來，那時的村民自治才有可能真正走向穩(wěn)定、和諧和成熟。[10]

面對村民自治實踐遭遇的種種困境，更多的研究學者從各個角度，運用多種分析工具和研究方法，結(jié)合村民自治的問題現(xiàn)象本身去尋找和分析原因，認為導致村民自治的困境在于縣鄉(xiāng)政府和村委的過度行政干預和管制、選舉制度的形式化、基層黨員干部素質(zhì)底下、村民的政治冷漠等等，這些分析都有一定的道理，指出了導致村民自治困境的具體原因和現(xiàn)實處境。可以說，迄今為止，伴隨著村民自治不斷實踐發(fā)展的進程，國內(nèi)外學者在此領域的相關(guān)研究成果已經(jīng)非常豐富。綜合來看，導致我國村民自治困境的根源是復雜而多面的，其問題解決不能期待朝夕之功，這其中既有理論方面的指導理念偏差與否的作用，又有制度供給方面的“制度過密”和“制度缺失”的影響；既有村民自治自身發(fā)展的邏輯過程，又受到外界經(jīng)濟、政治、文化等大環(huán)境的深刻影響。也正因為如此，近年來，村民自治所遭遇的困境一直難以得到有效的突破就成為一個無奈的事實。既然如此，當既有的政治環(huán)境和制度條件短時期內(nèi)不能有效改變，村民自治無法朝向真正民主的方向前進時，其現(xiàn)實的發(fā)展路徑又會指向何方呢？因為我們知道，隨著經(jīng)濟環(huán)境和社會結(jié)構(gòu)形態(tài)的不斷發(fā)展變化，村民自治的發(fā)展也不可能靜止不動，而是會不斷演化變動。政治學理論的不斷發(fā)展和新的分析工具的不斷創(chuàng)造給我們提供了新的分析視角，無論是從我國當前的宏觀政治環(huán)境，還是村民自治自身發(fā)展的現(xiàn)狀來看，作為基層民主政治形態(tài)的主要內(nèi)容，村民自治可能正走入到競爭性威權(quán)主義的尷尬處境。

二、競爭性威權(quán)主義理論的啟示

威權(quán)主義（authoritarianism），也被稱為權(quán)威主義、威權(quán)政治等，最早是由美國歷史政治學家沃格林在20世紀30年代提出的，因為概念相對比較模糊而在學術(shù)上存在一定的歧見。有人認認為，“威權(quán)主義”是“半民主、半集權(quán)”的一種政治體制形態(tài)。有人認為，“威權(quán)主義”是一種有“民主外衣”的專制主義。還有人認為，“威權(quán)主義”是一種從“專制制度”走向“民主制度”的“過渡形態(tài)”。這其中比較具有代表性的觀點包括以下幾種：首先是美國學者胡安·林茲（Juan J.Linz）1964年發(fā)表的《西班牙的威權(quán)政體》一文，首次提出了“威權(quán)政體”（authoritarian regime）的概念并對之作出界定，用以指佛朗哥統(tǒng)治下的西班牙。從政權(quán)角度來看，林茨把威權(quán)政體界定為“一種不負責任的有限多元主義政治體系；沒有一套精致的導向性的意識形態(tài)，但具有獨特的民族心理；除了偶爾情況下，沒有深入而廣泛的政治動員；統(tǒng)治者或統(tǒng)治集團行使形式上不受約束但實際上有限制的權(quán)力，這種權(quán)力是在完全可預測的范圍內(nèi)”[11](P120)。其次是阿根廷籍學者吉爾莫·奧唐奈（Guillermo A.O'Donnell）于1973年提出的“官僚威權(quán)政體”（Bureaucrati c-Authoritarian regime以下簡稱BA regime），他在《現(xiàn)代化與官僚威權(quán)主義：南美政治研究》一書中，以BA regime來概括拉美國家出現(xiàn)的軍人政權(quán)體制。[12]而美國著名政治學家亨廷頓將威權(quán)主義概括為“幾乎沒有政治爭論和競爭，但政府對社會中其它群眾經(jīng)濟的控制是有限的”。[13]雖然學者們關(guān)于威權(quán)主義的定義各有差別，但威權(quán)主義的特征還是可以歸納概括的：例如在社會控制上的有限多元化；在意識形態(tài)和政治心態(tài)上的務實主義；在政治動員和政治參與方面的相對冷漠；以及政黨和軍人角色扮演的差異等。[14]

“競爭性威權(quán)主義”（competitive authoritarianism）是由西方學者史蒂文·列維茨基Steven Levitsky（美）和盧肯·A·威Lucan A.Way（加）提出，用以描述在最近20年間發(fā)展中國家出現(xiàn)的一種獨特的政權(quán)類型。競爭性威權(quán)主義理論認為，這種類型的政體容許不同社會群體間的權(quán)力競爭，但是因其經(jīng)常妨礙選舉公平、漠視競爭規(guī)則，所以很難被稱為真正的民主政治。但競爭性威權(quán)主義又不同于全面的專制，競爭性威權(quán)主義政體的當政者可能經(jīng)常操縱正式的民主規(guī)則，但無法完全消除民主的因素，或者將其變成一場徒有其表的表演。當政者并不會公然違反民主規(guī)則（例如，禁止或鎮(zhèn)壓反對派和媒體），他們更可能使用其他不名譽的手段去干涉民主過程，如使用稅務機關(guān)、被收買的司法機構(gòu)以及其他國家機構(gòu)去進行“合法”的騷擾、迫害或者強迫，從而迫使反對者進行合作。但是，競爭性威權(quán)主義政體下的當政者不得不面對的是，某些民主制度的持續(xù)存在也會創(chuàng)造一個平臺，反對派的力量借此也可以經(jīng)常給當政者帶來極大挑戰(zhàn)。在競爭性威權(quán)體制下，雖然民主制度可能存在嚴重缺陷，專制的當政者及其對手卻不得不認真對待。因此，綜上所述，競爭性威權(quán)主義政體與所謂“偽民主”政體存在著明顯區(qū)別：即在前一種政體中，反對派可以通過民主制度獲取權(quán)力；而在后一種政體中，民主規(guī)則只是為現(xiàn)有獨裁政權(quán)提供合法性而已。[15]

與其他混合政體不同的是，“競爭性威權(quán)主義政體中一直存在著具有實質(zhì)意義的民主制度，因此，它存在一些競爭平臺——通過這些平臺，反對派勢力可以定期發(fā)起挑戰(zhàn)，削弱甚至戰(zhàn)勝專制的當政者。其中四個平臺最為關(guān)鍵，這就是選舉、立法、司法和媒體?！盵15]在這四個主要競爭平臺中，反對派和當政者通常會圍繞權(quán)力和其他政治議題展開激烈的競爭，在這些過程中，當政者必須認真對待競爭，因為有時候反對派勢力有可能戰(zhàn)勝專制的獨裁者或他們欽點的候選人。假如當政者利用掌握權(quán)力去操縱選舉或壓制競爭對手，往往要冒巨大的政治風險或付出沉重的代價。

顯然，競爭性威權(quán)主義的主要特征在于其具有實質(zhì)意義的民主競爭制度，存在一定的競爭平臺，通過這些民主制度和競爭平臺，政治對手可以圍繞政治資源展開激烈的競爭，這在一定程度上體現(xiàn)了一些民主的特征。但由于又存在著當政者通過不民主方式的干擾和壓制，所以導致這些競爭又不能稱得上真正的民主過程，距離真正的民主政治還有相當?shù)木嚯x。這種看似充滿矛盾和悖論的表述有時候卻恰恰反映了現(xiàn)實。

經(jīng)過30多年的實踐，我國村民自治尤其是村民選舉已經(jīng)作為基層民主形式制度化，曾經(jīng)被人們寄希望于通過這種基層民主的發(fā)展可能對國家民主發(fā)展產(chǎn)生推動作用，但并沒有達到期待的效果，甚至許多地方出現(xiàn)了倒退和停滯現(xiàn)象。雖然按照“村組法”，村民自治的四個環(huán)節(jié)已經(jīng)成為上升到法律層次的民主制度，并且有了法定的競爭平臺。但在現(xiàn)實當中，村民自治的實踐發(fā)展距離真正的民主還有相當?shù)木嚯x，不僅如此，在很多地方，由于各種力量的作用，村民選舉在某種意義上說已經(jīng)變成了“沒有民主的選舉”，村民自治也變成了“缺乏民主的自治”，村民自治的民主色彩越來越淡化，而威權(quán)主義的影子越來越普遍。來自村民自治尤其是村民選舉過程中的諸多實證經(jīng)驗諸如“兩委”矛盾、家族勢力控制選舉、賄選、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預選舉等等現(xiàn)象表明，我國當下村民自治的發(fā)展形態(tài)或許正與競爭性威權(quán)主義的特征越來越不謀而合，而與民主漸行漸遠。

三、中國村民自治的威權(quán)主義傾向

（一）村民自治實踐的外部政治環(huán)境約束

村民自治的發(fā)展離不開外部宏觀政治環(huán)境的影響和制約，沒有民主政治的正確理念指引和來自國家層面科學合理的制度供給，村民自治就必然找不到正確的發(fā)展方向和前途。任劍濤教授認為，“當代中國在結(jié)構(gòu)上不是民族國家，而是政黨國家（party state），或稱黨化國家。前者乃是一種由某個主體民族建構(gòu)起國家組織的現(xiàn)代國家形態(tài)，后者則是由政黨作為民族的代表來建構(gòu)并統(tǒng)治國家的國家形態(tài)?！盵16]這樣的一種宏觀國家結(jié)構(gòu)形態(tài)，也必然深刻影響到作為國家基礎構(gòu)建的基層政治形態(tài)，或者說基層政治本身就是政黨國家結(jié)構(gòu)的組成部分，村民自治亦不例外。在這種政黨國家結(jié)構(gòu)體制之中，其中一個重要特征就是“下級服從上級，少數(shù)服從多數(shù)，全黨服從中央”的排斥競爭的權(quán)力集中制，將政黨的民主機制貶抑到絕對低于集中領導的第二層級。[16]這種排斥競爭的體制特征貫穿于政黨國家各個層級，直至最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級，并持續(xù)向村級組織滲透，上級縣鄉(xiāng)政府基于自身的管理邏輯，需要鄉(xiāng)村“選出”聽話的村級領導人。因此，在村民自治的實踐當中，來自政府（主要是上級政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)）行政權(quán)力的過分干預是村民自治遭遇困境的主要原因之一。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于對村民自治成本和收益的計算，為了選出自己滿意和聽話的村干部，也總是會想方設法周密安排影響選舉，甚至是直接反對村民自治。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政控制（如控制村干部的提名、操縱選舉過程以及決定當選干部的職位分配），導致村委會由法律上的自治機構(gòu)，蛻變?yōu)閷嶋H上的準政權(quán)組織。[9]也正因為如此，從追問權(quán)力來源的意義上，任劍濤認為，包括村民自治在內(nèi)的中國目前流行的民主實踐形式幾乎都是治道民主，治道民主是關(guān)于權(quán)力運用的民主方式，與此相對應的是政道民主，即關(guān)于權(quán)力來源問題的民主。政道民主與治道民主兩者之間不能相互脫離，而是需要一種巧妙的制衡。脫離了政道民主的治道民主，缺乏民主的根本制度保障；沒有治道民主支撐的政道民主，僅僅是懸浮在國家基本制度層面的東西。對于村民自治而言，“實踐證明，這種對國家權(quán)力來源不聞不問的基層民主，其生命力并不像人們期待的那么強大?！盵17]任劍濤進而認為，現(xiàn)代民主只能是政道民主基礎上的治道民主，缺乏政道民主支持的民主形式是偽民主。如此看來，關(guān)于村民自治的認識不免讓人感到悲觀，但這似乎也在提醒人們必須面對現(xiàn)實。

此外，具體體現(xiàn)在各地村民自治實踐過程中的民主指導理念問題，也常常偏離民主的實質(zhì)而更多體現(xiàn)出威權(quán)傾向。例如“為了保證農(nóng)村選舉產(chǎn)生好的結(jié)果，有的地方采用選舉時由上級黨組織向村民提供候選人建議名單的辦法，有的地方甚至在村民委員會選舉中制定了土政策，明確要求村委會選舉必須保證當選人數(shù)達到“三個60%以上”，即黨員、具有高中以上文化程度者和年齡在45歲以下者達到60%以上”。這種對候選人資格條件附加額外規(guī)制的做法，事實上“不僅是一個選舉實踐上的技術(shù)問題，而且是一個關(guān)系到村民自治發(fā)展路向的原則問題。村民自治的健康發(fā)展必須以正確的民主理念為指導。沒有正確的民主理念，村民自治就可能背離健康的發(fā)展方向?！盵8]在村民自治的實踐中，這種對候選人附加各種條件以及隨意干涉的錯誤理念屢見不鮮。

制度困境是制約村民自治發(fā)展的另外一個關(guān)鍵因素?！爸贫冗^密化”理論借鑒新制度主義和“過密化理論”的分析工具，結(jié)合村民自治的實踐研究成果，認為村民自治的“制度過密化”，首先是指各種外生的嵌入性制度超過了村民自治實踐對制度的實際需求，造成了制度供求關(guān)系的非均衡狀態(tài)（即供過于求），形成了對內(nèi)生性制度空間的擠壓，并最終導致制度邊際效益遞減，對村民自治實踐形成阻礙的情形。[7]從現(xiàn)實經(jīng)驗來看，“近20年來，在以國家為主導、農(nóng)民為主體的村民自治發(fā)展進程中，各級、各地政府部門圍繞村民自治工作制定并出臺了大量的文件法規(guī)和政策規(guī)定，建立了各種各樣的制度，形成了日益龐大的制度體系。正是這些大量由國家、政黨組織與社會組織設計和供給，并通過一定的正式途徑嵌入村落共同體之內(nèi)的嵌入性制度，超過了村民自治的實際需求，造成了制度供求關(guān)系的非均衡狀態(tài)，出現(xiàn)了村民自治實際績效同制度供給反相關(guān)的跡象，形成了一種無助于村民自治健康發(fā)展的‘制度過密化’狀態(tài)?！倍鴮е逻@種“制度過密化”的原因，從根源上說可能又是某種意義上中央層面的“制度構(gòu)建的缺失”造成的。國家缺乏統(tǒng)一而明確的規(guī)定，尤其是缺乏對權(quán)力來源的制度性規(guī)定，缺乏對一些基礎性、共性的制度的統(tǒng)一構(gòu)建，而主要依賴地方政府進行制度探索和創(chuàng)新。從《村民委員會組織法》的諸多內(nèi)容例如選民登記、選舉程序和規(guī)則來說，都缺乏具體明確的指導細則，以至于各地政府在實踐操作中形式五花八門，扭曲甚至篡改了村民自治的本意，直接導致了“制度過密化”。這種“著力于嵌入性民主制度的建構(gòu)，忽視內(nèi)生性基礎制度的修復；或者集中于民主選舉制度的完善，忽視其他民主制度的構(gòu)建；或者因為在國家層面對一些基礎性、共性的制度缺乏統(tǒng)一的構(gòu)建，導致各地各部門無所適從、政出多門”的因素和表現(xiàn)，最終使得村民自治陷入了‘反向民主’的泥淖，導致民主因為經(jīng)濟、社會和文化等基礎性制度的缺失而難以落地生根，未能真正深人扎根，更難以在縱向與橫向上實現(xiàn)實質(zhì)性的突破與擴展，結(jié)果是造成民主的鞏固提升同治理的實際績效相互脫節(jié)、互不支持”。[2]村民自治的這種困境，其實也恰恰正是任劍濤所講的“治道民主”重要特征的表現(xiàn)，即實際上是一味在權(quán)力的如何運用方面花樣翻新，而沒有更深入地，實際上也不可能追問權(quán)力的真正來源。而朱新山的研究表明，在我國目前的供給主導型制度變遷模式中，基于制度收益成本的實際計算考慮，無論是基層政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）、村干部、村民，還是國家，都缺乏推動和參與村民自治的真正熱情和動力，[9]這也是導致村民自治進程舉步維艱的現(xiàn)實制度困境。

外部政治環(huán)境的制約限制了村民自治的發(fā)展空間，使其不能找到前進的方向和希望。不僅如此，在實際政治利益和地方政治生態(tài)以及傳統(tǒng)政治文化的影響下，各地的村民自治實踐呈現(xiàn)出各種“亂象”，甚至很多地方村民大會和村民代表會議形同虛設，越來越背離民主治理的初衷。

（二）村民自治自身的發(fā)展邏輯

村民自治是一種基層群眾自治制度，更是一種基層民主管理模式，實質(zhì)是基層民主政治建設在農(nóng)村的具體實踐，其主要通過四個民主來實行。民主選舉是村民自治的基礎，民主決策是村民自治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，民主管理作為村民自治的重點，民主監(jiān)督是村民自治的重要保障。但在現(xiàn)實的實踐過程當中，不但“四個民主”的發(fā)展很不平衡，“四個民主相互脫節(jié)”[18]，而且具體到四個民主環(huán)節(jié)過程中，也都存在著諸多問題，更多是朝著競爭性威權(quán)主義的方向發(fā)展，形成了沒有民主的選舉，沒有民主的自治。

1.民主選舉。相對其他三個環(huán)節(jié)而言，村民選舉是村民自治組織的合法性基礎，是被賦予了最多期望和注意力的一個環(huán)節(jié)，甚至在某種意義上可以說村民選舉質(zhì)量的高低直接決定了村民自治績效的好壞。作為村民自治首要環(huán)節(jié)的村委選舉，直接關(guān)系到?jīng)Q定什么樣的人會進入到鄉(xiāng)村政治體制中，也關(guān)系到村委行政管理合法性的基礎和可持續(xù)性。對于鄉(xiāng)村社會發(fā)展和政治文明而言，村民選舉權(quán)利得到真正的行使具有重要意義。但在我國村委選舉實踐過程中，由于上級縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委，以及鄉(xiāng)村精英、家族勢力等因素的影響和制約，我國村民選舉權(quán)利受到了不同程度的擠壓和侵犯，導致作為基層民主重要形式的村委選舉的效果打了折扣，造成了群眾不滿情緒，甚至出現(xiàn)了政治冷漠和不合作等問題。競爭性威權(quán)主義理論認為，在競爭性威權(quán)主義政體下，雖然選舉定期舉行，也不存在大規(guī)模舞弊，但是當政者還是會經(jīng)常濫用國家資源，壓制反對派的媒體報道，騷擾反對派候選人及其支持者，并在某些情況下操縱選舉結(jié)果。在我國村民委員會選舉的實踐中，經(jīng)常可以看到這樣的現(xiàn)象，當選舉的形式或結(jié)果突破上一級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所能容忍的底限時，如上級期望中的參選人落選，而不喜歡的參選人獲勝，這個時候上級政府就會找借口重選或者干脆不認可選舉結(jié)果，而獲勝的參選者也會陷入非常尷尬的境地。浙江省金華市吳村、白村在村委會選舉中，曾發(fā)生鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府不依照法律規(guī)定、違反村民自治原則過分干預的情況。例如，村委會選舉委員會不依法經(jīng)村民會議、村民代表會議或者各村民小組會議推選產(chǎn)生，而是由村主要干部請示鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府、經(jīng)鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府批準直接產(chǎn)生。鎮(zhèn)領導甚至威脅說，如果不按鎮(zhèn)里的方式選舉，鎮(zhèn)里將不予確認村委會選舉結(jié)果。[19]陜西省一些地方在村委會選舉中違反法律關(guān)于村委候選人“由登記參加選舉的村民直接提名候選人”的規(guī)定，擅自實行村民提名、村支部提名和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委提名3種方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)直接指定或內(nèi)定村委會候選人的現(xiàn)象相當普遍。[20]山西省榆次區(qū)在村委會選舉中實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員包片管理、分片負責的辦法，派鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到選舉大會會場主持選舉工作，依法享有村委會選舉主持權(quán)的村委會選舉委員會形同虛設。受委派介入村委會選舉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至被競選村民買通，違背選舉原則和程序干預、控制選舉。[21]地方黨委和政府對村民自治的過度介入和粗暴干預，極大削弱了村民選舉的“民主”特質(zhì)，侵害了村民依法享有的選舉權(quán)利，使得村民民主選舉變成了沒有民主的選舉。當然，在村民選舉的實踐中，還有其他種種導致選舉喪失民主特性的現(xiàn)象，諸如賄選、暴力脅迫、家族勢力影響等等。

無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干涉，還是鄉(xiāng)村精英，家族勢力的影響，在村民選舉的實踐中，都可以看到偏離了民主形式和結(jié)果的行為和現(xiàn)象。暴露于村民選舉實踐過程中的各種違反民主精神和規(guī)則的行為，例如賄選、暴力脅迫、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府操作選舉、家族勢力左右選舉等現(xiàn)象，使得村民選舉逐漸失去了原先應有的民主意蘊，村民選舉變成了鄉(xiāng)村各種政治力量博弈角力的競技場。通過使用各種道德或非道德、合法或非法、民主或不民主的手段，最終獲勝的一方成為村民領導人，繼續(xù)以非民主的方式分配政治資源，進行所謂的村民自治，這樣的過程已經(jīng)喪失了村民自治的民主精神，卻處處多了威權(quán)主義的身影。事實證明，村民自治已經(jīng)越來越符合競爭性威權(quán)主義的特征——有競爭平臺，但缺乏民主；也符合競爭性威權(quán)主義的行動邏輯——雖然缺乏民主，但存在著一定程度的競爭，而且有時還相當激烈，比如為了選舉獲勝，競爭對手比賽向村民發(fā)錢。[22]

2.民主決策

與民主選舉相比，民主決策、民主管理與民主監(jiān)督相對比較滯后（黃輝祥，2006；鄒靜琴、王金紅，2009）。其中，民主決策是村民自治的“四個民主”之一，也是在選舉外的村民直接民主過程中最重要、最根本的要素，民主決策的過程民主實現(xiàn)程度的高低也直接決定著村民自治的民主水平高低。在村民自治實踐中，同樣存在著許多問題，使得民主決策流于形式，最后蛻變成了精英決策、干部決策。

為了解當前我國村民自治過程中農(nóng)民的決策參與情況，郝海波于2010年7月3日至7月13日對河北省的Q縣和C縣進行了深入調(diào)研。結(jié)果表明，無論是從決議參與，還是會議參與、決定參與，體現(xiàn)的民主精神都大大消減了，取而代之的是村兩委決策、村干部決策。例如，第一，從動議參與來看，即提議召集村民會議或村民代表會議的主體和會上提出議題、設置議程主體來看，由村民提議召開的村民會議或村民代表會議的次數(shù)僅占總次數(shù)的1%，相比之下，村“兩委”提議召集的村民會議或村民代表會議共占總次數(shù)的74%之多；村兩委提議召集村民會議或村民代表會議的次數(shù)實際上占總數(shù)的95%，比例之高，就可見村“兩委”牢牢掌握著村民會議或村民代表會議的動議權(quán)。第二，從會議參與，即村民更多地通過村民代表會議還是全體村民會議參與村莊公共事務管理、行使村民自治權(quán)利的情況看，有43%的被調(diào)查村民反映他們村近3年來沒有召開過村民會議，同時55%的被調(diào)查村民都知道近3年來該村村民代表會議開過5次以上，村民代表會議在很大程度上取代了村民會議。第三，決定參與，即村莊公共決策最終確定時，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)村民代表會議實質(zhì)上已取代村民會議成為主要的議事形式，而且村“兩委”幾乎壟斷了村民代表會議的提議、提案和議程設置，村民代表只能圍繞村“兩委”提供的方案展開討論、辯論和商議。經(jīng)過對調(diào)查結(jié)果的統(tǒng)計，有72%被調(diào)查者反映村干部的提案沒有被否決過，反映有否決過的僅有15%；同時只有10%的村民代表經(jīng)常站在反對的一邊，而80%的村民代表要么是偶爾投反對票，要么一如既往的支持村“兩委”的提案。[23]因此，村民自治的民主決策事實上是村兩委、村干部決策，這就完全喪失了民主決策這一直接民主形式的基本精神，變成了精英決策，少數(shù)人決策。無論是從實際經(jīng)驗，還是村民自治自身的邏輯來看，這樣的現(xiàn)象在全國范圍內(nèi)都絕非個案，而是普遍存在的事實。

事實上，從關(guān)于民主決策的制度供給來看，《村組法》所規(guī)定的民主決策機制與民主管理和民主監(jiān)督機制，本身就存在著“制度框架內(nèi)的結(jié)構(gòu)性價值緊張關(guān)系”，在民主決策制度框架內(nèi)，村委會負責辦理村民會議的決議，而在民主管理規(guī)定中，村委會卻“依照法律規(guī)定，管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產(chǎn)、教育村民合理利用自然資源……”由“辦理”變成“管理”，村委會潛在地由執(zhí)行者變成決策者。[24]一字之差，民主可能就蕩然無存。

此外，民主決策過程中上級政府的干涉、“兩委”的矛盾和博弈也是實踐過程中常見的現(xiàn)象?？贫髡J為：“民主是一種社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策”[25]，在參與過程中，通過辯論、討論、對話、交流、溝通、相互妥協(xié)而獲得決策的正當性、可行性。而當這種管理或決策過程把大多數(shù)社會成員置之度外，只變成了少數(shù)人或個別人不容置疑的事務時，顯然民主也就不存在了。只有當自身的利益受到切實的損害時，他們才會奮起反抗，這個時候就可能會引發(fā)動蕩和沖突，“烏坎“事件就是這樣的典型。這種狀況也正是競爭性威權(quán)主義的內(nèi)在矛盾，即“民主規(guī)則和專制手段的共存，也許可以讓當權(quán)者維系他們的政權(quán)，但也可能成為動蕩的源泉?！盵15]

3.民主管理與民主監(jiān)督

民主管理與監(jiān)督主要涉及到村務公開、村務監(jiān)督、民主評議、村務檔案、經(jīng)濟責任審計、問責等事項。當然，民主管理和民主監(jiān)督問題是交織在一起的，民主管理的過程本身就是一個民主監(jiān)督的過程。[26]民主管理的形式主要是村務公開和財務公開，袁達毅把村務的民主管理程序表述為以下幾個方面：發(fā)現(xiàn)問題——召開兩委聯(lián)席會，形成決策方案——先交黨員會議，后交村民會議——召開村民會議形成最后決定，并監(jiān)督落實。[27]而在實踐當中，管理方式往往缺乏“民主”的因素：“命令—服從”式的傳統(tǒng)管理模式仍有較強的影響，管理方式有著很強的行政化色彩，民主管理的主體往往異化為村干部，作為主體的村民的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)受到嚴重損害。[28]這其中，既有制度短缺的原因，也有傳統(tǒng)思想文化觀念的原因，無論如何，民主管理已經(jīng)蛻變?yōu)榇甯刹抗芾怼⒕⒐芾砗汀澳苋恕罢?，而“村務管理的民主精神最主要的就是體現(xiàn)在管理權(quán)屬于全體村民”[29]，當管理權(quán)不再屬于全體村民而只屬于個別人時，管理的“民主”精神顯然也就不存在了。

民主監(jiān)督是村民自治的保障性環(huán)節(jié)，是農(nóng)民利益的重要保障，是推動村級有效治理的重要手段和遏制村干部腐敗的重要機制，但是，在我國村民自治的四大環(huán)節(jié)中，民主監(jiān)督又是最薄弱環(huán)節(jié)。如村務公開是我國村民自治中實現(xiàn)民主監(jiān)督的最重要形式，但是，現(xiàn)階段我國不少地方的村務公開存在著嚴重的半公開、假公開，甚至是不公開的問題，村務糾紛成了農(nóng)村矛盾的重點、農(nóng)民上訪的熱點、干群關(guān)系緊張的焦點。

從江浙地區(qū)的經(jīng)驗來看，農(nóng)村地區(qū)的主要矛盾集中于村莊財務、土地征用、房屋拆遷、資源配置等方面，若這些方面處理不好，就會加劇村民與村干部之間的矛盾沖突，尤其在一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，各方的利益更加難以協(xié)調(diào)。為解決這一問題，在一些地區(qū)如浙江省開展了村級民主監(jiān)督的探索與實踐，出現(xiàn)了武義以及天臺等地的“村務監(jiān)督委員會制度”、航埠鎮(zhèn)的“兩監(jiān)督一賠償制度”、寧波的“民主聽證制和重大村務公決制”、臺州溫嶺的“民主懇談制”等等多種創(chuàng)新及做法。2009年，浙江省更是實現(xiàn)了村務監(jiān)督委員會制度的全省覆蓋。但在實踐當中，受多種因素的影響，如宗族、派系因素影響仍然比較大，操作程序不規(guī)范等，使得村監(jiān)會在村民中的公信力大大降低，村務監(jiān)督機制“虛化”、“弱化”，甚至部分地方村監(jiān)會與村兩委“同體化”，從根本上失去了監(jiān)督的動力和意義。[30]缺乏監(jiān)督的權(quán)力一定會被濫用，尤其當面臨巨大的利益誘惑時，近年來一些地區(qū)農(nóng)村因為村干部私自出售集體土地謀取私利而引發(fā)的極端案例頻頻發(fā)生，即是很好的例證。民主監(jiān)督是遏制村干部腐敗的重要機制和提高村民自治效率的重要手段，也是農(nóng)民參與民主政治的重要途徑。如果不能得到有效的改善，民主監(jiān)督就有可能會成為村民自治制度的致命短板?！盀蹩病笔录徒陙硪驗榇甯刹繛E用權(quán)力損害村民利益所引發(fā)的大量上訪案例說明，至少在目前，民主監(jiān)督依然是村民自治進程中非常虛弱甚至是缺失的環(huán)節(jié)，而無論是監(jiān)督不到位還是監(jiān)督缺失，村民民主自治都既不能稱得上真正的“民主”，也談不上所謂的“自治”。

四、村民自治發(fā)展的指向

上述分析表明，我國村民自治的發(fā)展雖然取得了一些成績，具有一定的積極意義，但與當初的民主期待還有相當?shù)木嚯x。在實際的發(fā)展演變中，無論是外部的政治空間、理念指引、制度供給和社會歷史環(huán)境變遷等因素的制約，還是從其自身的發(fā)展邏輯來看，村民自治都嚴重缺乏朝向民主前進的動力。相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一竿子插到底”、精英管理、能人政治和富人治村等現(xiàn)象的普遍存在，則說明威權(quán)主義治理已經(jīng)成為了很多地方鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實，而《村組法》所規(guī)定的四個“民主”環(huán)節(jié)，只不過是給這些威權(quán)主義治理提供了平臺，僅僅是在決定管理權(quán)力授予和行使方式上增加了一些競爭因素或更多可能。但事實表明，這種競爭依然與“民主”的關(guān)系不大，稱為競爭性威權(quán)主義或許更為貼切。雖然如此，按照相關(guān)的法律規(guī)定，村民自治還是存在著一定的競爭平臺，并且也有基本的法定民主游戲規(guī)則，盡管有時競爭的手段和形式可能超出或違背了民主的原則，但畢竟存在著一定的民主競爭，“在民主競爭加劇的時期，競爭性威權(quán)主義的內(nèi)在矛盾就會暴露出來，迫使專制的當政者進行選擇：要么徹底違背民主規(guī)則……要么聽之任之，從而面臨喪失政權(quán)的危險。”[15]具體到村民自治，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級領導人來說，導致矛盾激化的后果是嚴重的，這是他們不愿意看到的結(jié)果，每一次矛盾激化的結(jié)果，都伴隨著競爭雙方的兩敗俱傷。而最好的可能，是使局面朝著“民主治理”的方向前進，隨著對民主認識的不斷加深，人們可能會逐漸認識到，民主是迄今為止人類社會最不壞的一種制度安排。

究竟如何看待村民自治的這種競爭性威權(quán)主義傾向？其實不應過于悲觀，雖然“權(quán)力的交接并不意味著民主化”，但維護專制體制的成本也在不斷提高，隨著村民民主意識、權(quán)利意識的逐漸覺醒，以及自身利益受到損害的教訓，他們會越來越意識到民主治理的價值和意義，進而會以越來越理性的行動去爭取自己的民主權(quán)利。此外，隨著經(jīng)濟生活水平的提高、新媒體的不斷推廣和普及，以及國家層面推動民主改革的努力，也會不斷拓展村民自治發(fā)展的空間，提供農(nóng)村民主治理的動力。因此，村民自治的民主化可能同樣存在，當然，這可能需要一個漫長的過程。

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*作者簡介：郜會遠（1978—），男，華南師范大學政治與行政學院博士生，廣州民航職業(yè)技術(shù)學院人文學院講師，研究方向為政治學理論。

中圖分類號：D422.6

文獻標識碼：A

文章編號：1007-9106（2016）03-0037-09