村莊合并后農(nóng)村社區(qū)自治的挑戰(zhàn)與對(duì)策——基于Q市村莊合并后的G社區(qū)的調(diào)查

聶玉霞

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué)　山東　泰安　271018）

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村莊合并后農(nóng)村社區(qū)自治的挑戰(zhàn)與對(duì)策——基于Q市村莊合并后的G社區(qū)的調(diào)查

聶玉霞

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué)山東泰安271018）

【內(nèi)容摘要】農(nóng)村社區(qū)自治是現(xiàn)階段我國大規(guī)模村莊合并后出現(xiàn)的新的治理方式。它超越了地域邊界為基礎(chǔ)的村治模式，是以社區(qū)居民生活為基礎(chǔ)形成的全體社區(qū)居民共同參與的自治模式。在治理方式轉(zhuǎn)變過程中，產(chǎn)生了社區(qū)性質(zhì)職能定位、民主選舉、社區(qū)自組織發(fā)展、資產(chǎn)合并等一系列問題和挑戰(zhàn)，如何應(yīng)對(duì)村莊合并后出現(xiàn)的新情況和新變化，變“村民自治”為真正的“社區(qū)自治”，對(duì)適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)變遷、探索農(nóng)村社會(huì)自治實(shí)現(xiàn)形式、推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)治理有重要的意義。

【關(guān)鍵詞】村莊合并農(nóng)村社區(qū)自治自治組織

*本文為山東省社科規(guī)劃青年項(xiàng)目“城鎮(zhèn)化背景下的‘村莊合并’研究”（14DZZJ03）的階段性成果。

自村莊合并在各地推行以來，打破了村民身份邊界、以戶籍為基礎(chǔ)的地權(quán)關(guān)系的束縛，新的農(nóng)村社區(qū)形態(tài)的形成沖擊了傳統(tǒng)村民自治的基礎(chǔ)。適應(yīng)異質(zhì)性、流動(dòng)性的需求，中國農(nóng)村社會(huì)陸續(xù)出現(xiàn)了多樣化的自治形式。2014年中央一號(hào)文件充分肯定了地方對(duì)村民自治的探索，而且提出了“探索不同情況下村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式”的試點(diǎn)意見。2015年中央一號(hào)文件進(jìn)一步明確：“在有實(shí)際需要的地方，繼續(xù)以社區(qū)為基本單元的村民自治試點(diǎn)，探索符合各地實(shí)際的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式。”

一、文獻(xiàn)梳理及資料來源

（一）文獻(xiàn)梳理

村莊合并后的農(nóng)村社區(qū)自治契合了當(dāng)前農(nóng)村異質(zhì)性、流動(dòng)性社會(huì)的要求，容納了多元身份主體、多種組織形式及社會(huì)關(guān)系。國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于村民自治的關(guān)注始于上個(gè)世紀(jì)80年代撤社建鄉(xiāng)后以行政村為結(jié)構(gòu)單元的村民自治。近幾年，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，全國各地出現(xiàn)了一些撤村并居的新情況和新探索，學(xué)術(shù)界也及時(shí)進(jìn)行了相應(yīng)的跟蹤研究。相關(guān)研究主要有以下幾個(gè)方面：

首先是對(duì)村莊合并的探討。對(duì)此問題的看法可分三類：一是贊成類?？隙ù迩f合并會(huì)使“農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定”，“農(nóng)村變社區(qū)、農(nóng)民成市民”（高以諾，2010）[1]。二是反對(duì)類。認(rèn)為進(jìn)行村莊合并，政府目的不純，一味盲目“上樓”，農(nóng)民無法解除后顧之憂（鄭風(fēng)田，2011）。消滅村莊的行為是“偽城市化”、“偽現(xiàn)代化”，是強(qiáng)加意志到農(nóng)民身上（王建勛，2011）。三是完善類?！斑w村并居要規(guī)范，不能禁止”，“不能一刀切”[2]（黨國英，2011）。合村并組情況復(fù)雜，應(yīng)該因地制宜，不能全國“一盤棋”（項(xiàng)繼權(quán)，2008）。[3]

其次是村民自治實(shí)現(xiàn)形式的探討。村民自治單元的改變意味著實(shí)現(xiàn)形式的改變。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為可建構(gòu)多層次多類型的實(shí)現(xiàn)形式（徐勇、鄧大才、張小勁等，2014）。有學(xué)者認(rèn)為村民自治已進(jìn)入“第三波段”，自治單元下沉到自然村有助于激活村民自治[4]（徐勇，2014），但也力求在建制村層次保持村民自治體制（曹國英，2014），村民自治單元下沉具有一定的限度（肖立輝，2014），從長(zhǎng)遠(yuǎn)看會(huì)限制和參與領(lǐng)域的擴(kuò)展（徐勇，2014），在全國推廣還不成熟，農(nóng)村的鄉(xiāng)政村治的大框架不能變（湯晉蘇，2014）。

最后是村莊合并對(duì)農(nóng)村社區(qū)治理的影響。一是村莊合并后的社區(qū)模式研究。有學(xué)者將其分為村社分離、村社一體、交叉任職三種類型（項(xiàng)繼權(quán)，2009）。有學(xué)者將其分為可集中居住型和不搬遷單純行政兼并型（黨國英，2009）。二是村莊合并后農(nóng)村社區(qū)組織定位的研究。有學(xué)者認(rèn)為社區(qū)制是繼“社隊(duì)制”和“村組制”之后農(nóng)村社會(huì)的一個(gè)重要的制度創(chuàng)制[5]（項(xiàng)繼權(quán)，2008）；有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)集生產(chǎn)和生活于一體，需要發(fā)展多樣化的社會(huì)組織（王智軍、項(xiàng)生華，2000）。

綜上所述，前人的相關(guān)研究多集中于自然村、行政村結(jié)構(gòu)單元的自治及社區(qū)治理體制的探討，指出村民自治在現(xiàn)實(shí)中遇到了發(fā)展瓶頸，并提出了對(duì)策，但對(duì)于村莊合并后以農(nóng)村社區(qū)為結(jié)構(gòu)單元的自治卻關(guān)注較少。在中國知網(wǎng)等資源上搜索以農(nóng)村社區(qū)自治為關(guān)鍵詞的文章篇數(shù)較少，學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村社區(qū)自治的研究尚處于起步階段，現(xiàn)有的研究成果以村委會(huì)為結(jié)構(gòu)單元的村民自治研究居多，因此從村莊合并對(duì)村民自治提出的新要求及出現(xiàn)的新特征角度考慮，“如何應(yīng)對(duì)村莊合并的挑戰(zhàn)”、“農(nóng)村社區(qū)自治如何實(shí)現(xiàn)”等問題并沒有從根本上解決。

（二）資料來源

課題組主要運(yùn)用個(gè)案訪談法在選取的樣本村進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，目的是探討新型農(nóng)村社區(qū)自治的實(shí)施情況。運(yùn)用判斷抽樣法，對(duì)Q市已經(jīng)合并完成的農(nóng)村社區(qū)中選取了合并的較早的G社區(qū)。個(gè)案訪談選舉的對(duì)象是居住在社區(qū)的兩委委員與村民，著重了解村莊合并前后變化及其現(xiàn)在社區(qū)自治的運(yùn)行情況。

二、Q市村莊合并后的G社區(qū)基本概況

Q市位于山東省中部，轄13個(gè)鎮(zhèn)、街道（開發(fā)區(qū)），999個(gè)行政村。2005年根據(jù)上級(jí)農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃建設(shè)調(diào)度會(huì)議要求，Q市及時(shí)成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，抽調(diào)了人員，全面落實(shí)農(nóng)村社區(qū)修訂工作。到2020年計(jì)劃共建成85個(gè)農(nóng)村社區(qū)。Q市為了社區(qū)規(guī)劃建設(shè)，專門成立了臨時(shí)的市社區(qū)建設(shè)辦公室（正科級(jí)事業(yè)單位），其中包括一個(gè)以組織部門為中心、民政部門為協(xié)辦的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)辦公室。該部門都是由相關(guān)政府部門工作人員為了進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)臨時(shí)組織起來的。Q市傳統(tǒng)上全市80%的村書記和主任是一肩挑。新型農(nóng)村社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子成員一般由5-10人組成，大多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派。該市的新型農(nóng)村社區(qū)主要包括三類：第一類是在城鄉(xiāng)結(jié)合部依托周圍企業(yè)進(jìn)行遷村并點(diǎn)的農(nóng)村社區(qū)。第二類是在純農(nóng)村地區(qū)以中心村為基礎(chǔ)，周圍村莊撤村并點(diǎn)形成的純農(nóng)村社區(qū)。第三類是以1個(gè)中心村為基礎(chǔ)，不進(jìn)行搬遷，以周圍1.5公里為輻射半徑進(jìn)行改造的農(nóng)村社區(qū)。

G社區(qū)屬于第二類，是Q市村莊合并的1個(gè)大型農(nóng)村社區(qū)，地處T鎮(zhèn)，位于Q市與L市、C市的交界處，屬于T鎮(zhèn)比較偏僻的農(nóng)村社區(qū)，即邊緣社區(qū)，其地理位置距離鎮(zhèn)和市的路程都較遠(yuǎn)，由7個(gè)村遷村并居而成，黨員76人，原村莊占地607.5畝，常住632戶、2230人。7個(gè)村在1982年以前都是自然村（生產(chǎn)大隊(duì)），1982年以后成為7個(gè)行政村，2010年T鎮(zhèn)政府根據(jù)土地增減掛鉤政策實(shí)行“遷村并居”，按照生態(tài)建設(shè)理念、小城鎮(zhèn)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃建設(shè)四層居民樓21幢，占地178畝，節(jié)約土地429.5畝，復(fù)耕土地800余畝。以最大的村“D村”為基礎(chǔ)，將周圍六個(gè)村并入。2010年經(jīng)過了半年多的村民意見征求后，開始遷村并點(diǎn)，歷經(jīng)兩年多時(shí)間建設(shè)的規(guī)模較大的G社區(qū)，后由于資金短缺，停工一段時(shí)間后又重新啟動(dòng)，目前小區(qū)最后的兩棟居民樓和1棟老年公寓正在建設(shè)中，將于2015年年底正式交工。合并之前，各村集體經(jīng)濟(jì)收入為零。長(zhǎng)期以來，這些村莊受自然地理?xiàng)l件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、思想統(tǒng)一程度等因素的制約，街巷道路狹窄、坑洼難行、房屋參差不齊、排水不暢等問題較為突出?，F(xiàn)在該社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配套逐步完備，社區(qū)有衛(wèi)生服務(wù)中心、幼兒園、小學(xué)、老年公寓、商業(yè)服務(wù)設(shè)施、行政服務(wù)中心、社區(qū)廣場(chǎng)和花園、農(nóng)機(jī)大院等，小區(qū)完全建成后將成立物業(yè)統(tǒng)一管理垃圾存放、污水處理等。

三、Q市G社區(qū)實(shí)行社區(qū)自治的挑戰(zhàn)

村莊合并改變了村民的生活環(huán)境，打破了原有的村級(jí)治理體系，同時(shí)也帶來了一系列的社會(huì)管理問題：農(nóng)民需要多長(zhǎng)時(shí)間來適應(yīng)？社區(qū)處于什么地位？自治組織如何重構(gòu)？農(nóng)民如何參與自治管理等等。因此，村莊合并后為新型農(nóng)村社區(qū)自治提出了新的挑戰(zhàn)。

（一）社區(qū)、村之間的職責(zé)界限難以劃分，村社關(guān)系、鄉(xiāng)社關(guān)系、社區(qū)與村民關(guān)系難以處理

首先，社區(qū)、村之間的職責(zé)界限劃分問題。村莊合并的目的并不是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)——行政村的兩極管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)——社區(qū)——行政村三級(jí)管理模式，但事實(shí)上卻造成了管理模式層級(jí)增多，使得一些政策法規(guī)在上傳下達(dá)時(shí)效率降低?，F(xiàn)實(shí)中群眾普遍認(rèn)為社區(qū)高于行政村又低于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這種認(rèn)識(shí)缺少行政及法律的支持，因此首要的任務(wù)是將社區(qū)的性質(zhì)與功能準(zhǔn)確定位，劃分社區(qū)與村之間的職責(zé)界限。其次，村社關(guān)系、鄉(xiāng)社關(guān)系、社區(qū)與村民關(guān)系問題。主要包括鄉(xiāng)社關(guān)系重構(gòu)中，社區(qū)行使哪些權(quán)力？鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)社區(qū)是控制與被控制關(guān)系嗎？社區(qū)與村是何關(guān)系？社區(qū)如何保障群眾自治權(quán)的行使，群眾參與社區(qū)事務(wù)的積極性來自哪里？如何調(diào)動(dòng)群眾積極性？社區(qū)擴(kuò)權(quán)與村民參與之間是什么關(guān)系？在G社區(qū)，村委會(huì)和社區(qū)實(shí)行兩塊牌子一套人馬，交叉任職。合并前各村村支書和主任一肩挑，合并后由最大一個(gè)村的村委書記任社區(qū)書記，在職責(zé)權(quán)限劃分上，凡是涉及到原來各村村民事務(wù)的，由原來村村委進(jìn)行管理，社區(qū)與村之間的職責(zé)劃分相當(dāng)模糊，社區(qū)定位不明確，各種關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。

（二）社區(qū)居委會(huì)很難通過直接選舉產(chǎn)生

村莊合并的過程實(shí)際上是村級(jí)治理體系重構(gòu)的過程。原有的村級(jí)治理的權(quán)力關(guān)系不理順，新的社區(qū)自治體系就難以建立。在中國熟人或半熟人社會(huì)中，外來人員是很難介入到本村村務(wù)當(dāng)中的，農(nóng)民對(duì)本社區(qū)其它村的領(lǐng)導(dǎo)人員有著相當(dāng)強(qiáng)的抵制心理。在維持農(nóng)村社會(huì)秩序和社會(huì)管理方面，本村的農(nóng)村精英更能有效地發(fā)揮作用。宗族的凝聚性使村政長(zhǎng)期擺脫不了宗族組織的影響。[6]同一社區(qū)內(nèi)部不同村的自治主體互相認(rèn)同度低，形成了無形壁壘，這也是大多數(shù)經(jīng)歷合并的農(nóng)村社區(qū)層面民主選舉無法真正開展的原因之一，“村政精英均衡”很難被打破[7]，各村村務(wù)還是由各村兩委管理，在社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子的重構(gòu)上，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子人員仍然是各村兩委的領(lǐng)導(dǎo)人員，不是通過社區(qū)內(nèi)的全體居民大會(huì)產(chǎn)生，而是按照原來的各村規(guī)模和人數(shù)比例進(jìn)行分配，農(nóng)村“?；拇寮?jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)”[8]一旦改變，會(huì)引發(fā)農(nóng)民騷動(dòng)，從而引起社會(huì)不穩(wěn)定。因此，在社區(qū)居委會(huì)的民主選舉這個(gè)層次上，自治性質(zhì)還很難體現(xiàn)出來。G社區(qū)兩委共7人，基本上根據(jù)原來7個(gè)村的人數(shù)比例來配備的，保證每村至少有一個(gè)黨委委員或者村民委員。據(jù)了解，Q市絕大多數(shù)合并的農(nóng)村社區(qū)也大抵如此。

（三）社區(qū)自組織活躍性不高，社區(qū)自我治理能力不足

社區(qū)的自我組織能力是自我管理和自我服務(wù)的重要前提。成熟的公民社區(qū)更需要有完善的社會(huì)自組織體系。從當(dāng)前來看，農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)育并不完善。行業(yè)組織、協(xié)會(huì)組織中基本上是受到上級(jí)歸口部門的嚴(yán)格管理，大多數(shù)社區(qū)群團(tuán)組織仍然把政府職能部分作為主管單位，接受來自政府主管部門的行政管理。[9(P102)]有些組織面臨經(jīng)費(fèi)不足的困境，參與社會(huì)治理的活躍度不夠。在G社區(qū)中，雖然本社區(qū)農(nóng)民絕大多數(shù)仍然以種農(nóng)業(yè)大棚為主，但由于農(nóng)民自組織性不高，缺少農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作社組織，使得農(nóng)業(yè)大棚規(guī)模集聚效應(yīng)難以體現(xiàn)。文體組織雖然活躍性相對(duì)較高，但也僅僅限于廣場(chǎng)舞方面。處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民長(zhǎng)期以來缺乏參與意識(shí)，主動(dòng)性較差，社區(qū)居民參政議政的被動(dòng)性在短期內(nèi)難以改變。這些都限制了社區(qū)自治的發(fā)展。

（四）農(nóng)村社區(qū)的公共認(rèn)同下滑對(duì)社區(qū)自治提出了挑戰(zhàn)

村莊合并瓦解了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村共同體，型構(gòu)出了現(xiàn)代農(nóng)村新社區(qū)。越來越多的農(nóng)民離開村莊，進(jìn)入新型農(nóng)村社區(qū)居住、生活。新型農(nóng)村社區(qū)已經(jīng)呈現(xiàn)出了與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村不同的特征：流動(dòng)性、異質(zhì)性較強(qiáng)，生活面向城市化、人際關(guān)系理性化、社會(huì)關(guān)聯(lián)“非共同體化”。[10]在農(nóng)村的熟人社會(huì)中，既有的鄉(xiāng)規(guī)民約、文化、規(guī)則、鄉(xiāng)緣、地緣關(guān)系制約著人們的行為。但村莊合并突破了村民傳統(tǒng)習(xí)慣的活動(dòng)范圍，村莊公共權(quán)威弱化，構(gòu)成鄉(xiāng)村認(rèn)同的傳統(tǒng)要素正逐步消失，鄉(xiāng)村凝聚力下降，對(duì)社區(qū)的心理認(rèn)同和社會(huì)認(rèn)同感較低，社區(qū)成員之間的聯(lián)系機(jī)制日益瓦解，村民的公共精神受到了沖擊，使得部分農(nóng)村社區(qū)居民理性機(jī)制出現(xiàn)迷亂，增加了新型農(nóng)村社區(qū)治理的難度。居民的價(jià)值判斷受農(nóng)村公共精神的影響，進(jìn)而嚴(yán)重影響社區(qū)居民的生活秩序。因此，有學(xué)者指出：農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的首要任務(wù)不是建房、修路，而應(yīng)該是恢復(fù)公共精神。[11]在G社區(qū)中調(diào)查中，有社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)表示從近幾年的村民大會(huì)的召集效果來看，村莊合并后村民對(duì)社區(qū)事務(wù)的關(guān)心明顯不如以前。

（五）資產(chǎn)處理難題及自治成本提高問題為農(nóng)村社區(qū)自治提出了挑戰(zhàn)

在村莊合并過程中，隨著農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整，社區(qū)的公共事務(wù)內(nèi)容發(fā)生了很大變化，如何做好集體資產(chǎn)及債務(wù)重組是面臨的一大難題。鄉(xiāng)村共同體的瓦解使得村民們對(duì)村這個(gè)法人實(shí)體的認(rèn)可度大大降低，但還沒有樹立起對(duì)新社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，造成認(rèn)可真空，這會(huì)從長(zhǎng)遠(yuǎn)影響社區(qū)自治的發(fā)展。另外，由于村莊合并，社區(qū)的規(guī)模與村相比大大增加，所涉及范圍和影響更廣，同一自治事項(xiàng)可能需要花費(fèi)更多的人力、物力、財(cái)力。由于重大事項(xiàng)會(huì)議召集耗時(shí)長(zhǎng)、程序復(fù)雜、過程繁瑣、組織成本高，形成決議不易，即便形成，如何調(diào)動(dòng)村民積極性，保障決議的執(zhí)行對(duì)于社區(qū)來說也是一個(gè)難題。G社區(qū)雖然在合并之前各村沒有集體資產(chǎn)，但在合并之后，新騰出來的土地的分配及各村原有債務(wù)如何處理問題就凸顯了出來。村莊合并的目標(biāo)之一是希望通過精簡(jiǎn)干部來達(dá)到降低成本的目的，但事實(shí)上村級(jí)治理的成本非但沒有減少，反而提高了。“包括村干部的工資支出等在內(nèi)的顯性成本并沒有實(shí)質(zhì)性減少，而由于新的社區(qū)治理體系還不完善，有些村組公共事務(wù)和有關(guān)公益事業(yè)沒人真正負(fù)責(zé)和及時(shí)有效處理，村級(jí)治理存在大量真空等村級(jí)治理隱?！盵12]

四、完善新型農(nóng)村社區(qū)自治的對(duì)策

（一）明確農(nóng)村社區(qū)的性質(zhì)和職能，理順鄉(xiāng)社關(guān)系、村社關(guān)系及社區(qū)與村民的關(guān)系是新型農(nóng)村社區(qū)自治實(shí)現(xiàn)的前提

1.農(nóng)村社區(qū)性質(zhì)和職能的定位。盡管在法律制度上沒有明確規(guī)定社區(qū)的性質(zhì)，但是現(xiàn)行憲法中出現(xiàn)的“城市和農(nóng)村按居住地區(qū)設(shè)立”實(shí)際上就是現(xiàn)在的社區(qū)或行政村。因此社區(qū)實(shí)際上就是基層自治組織牽頭管理的基層自治體，它是基層社會(huì)服務(wù)管理的平臺(tái)、政府與社會(huì)共同治理的載體。明確社區(qū)的自治性，將其作為由地方居民基于共同社會(huì)需要實(shí)行自我管理、自我教育及自我服務(wù)的自治組織，使其發(fā)展成為有歸屬感和認(rèn)同感及凝聚力的農(nóng)村社會(huì)生活共同體。2.正確處理社區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系以及村的關(guān)系是社區(qū)建設(shè)的難點(diǎn)問題，也是社區(qū)建設(shè)有效推進(jìn)的關(guān)鍵所在。首先是社區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系。實(shí)現(xiàn)“社區(qū)授權(quán)”。這意味著將公共組織對(duì)決策、資源和任務(wù)等實(shí)質(zhì)性控制權(quán)轉(zhuǎn)移給社區(qū)。[13](P161)社區(qū)授權(quán)不是“自私自利的理性化”，是“權(quán)力下移”。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，社區(qū)對(duì)于解決自己的問題缺乏知識(shí)、專業(yè)技能或關(guān)切心，“社區(qū)授權(quán)通常比其他權(quán)利轉(zhuǎn)移途徑遇到的阻力更多。因?yàn)樗鼜母旧蠐p壞了民選官員和公共管理者的權(quán)力?！盵13](P162)權(quán)力下移意味著社區(qū)對(duì)自身事務(wù)擁有決定權(quán)。從當(dāng)前Q市的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)來看，有相當(dāng)一部分政府的指派性較強(qiáng)。作為一種群眾性自治組織，非國家的行政組織或派出機(jī)構(gòu)，政府與社區(qū)之間的關(guān)系不能定位為行政隸屬關(guān)系，必須將其回歸為法律指導(dǎo)與監(jiān)督關(guān)系。其次是社區(qū)與行政村關(guān)系。社區(qū)自治組織在厘清政務(wù)與村務(wù)基礎(chǔ)上，充分合理利用自治權(quán)利，通過居民參與等方式對(duì)社區(qū)加以管理。其職能重點(diǎn)放在社區(qū)服務(wù)上，將村委會(huì)的管理與服務(wù)職能上提，在社區(qū)建設(shè)中逐步弱化村委會(huì)職能，推動(dòng)“村級(jí)管理”向“社區(qū)管理”轉(zhuǎn)型。最后是社區(qū)與村民關(guān)系。成立社區(qū)服務(wù)中心，建立便民服務(wù)點(diǎn)，積極調(diào)動(dòng)群眾自治積極性，建立形式多樣的經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織，關(guān)心農(nóng)村發(fā)展，尊重農(nóng)民利益，真正為農(nóng)民謀福利。

（二）直選產(chǎn)生社區(qū)兩委

當(dāng)前社區(qū)兩委一般是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道或上級(jí)部門下派干部或指派社區(qū)中某個(gè)大村的村兩委來擔(dān)任，指派性特征明顯，社區(qū)兩委的活動(dòng)變成了主要是對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，完成上級(jí)政府的各種任務(wù)，不利于領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)自治事務(wù)的發(fā)展，這與社區(qū)的自治性質(zhì)不符。因此，對(duì)于社區(qū)黨組織來講，應(yīng)該由該地域范圍內(nèi)的全體黨員直接選舉產(chǎn)生，社區(qū)居委會(huì)應(yīng)該由社區(qū)居民大會(huì)選舉產(chǎn)生，也可采用候選人進(jìn)行競(jìng)職演講和現(xiàn)場(chǎng)答疑解惑等環(huán)節(jié)，使所有候選人真正直面社區(qū)黨員、居民群眾。然后由全體選民投票來表決。要防止農(nóng)村宗族勢(shì)力、流氓黑惡勢(shì)力操縱，防止黑箱、暗箱操作，干擾社區(qū)民主政治運(yùn)作，真正確立支撐社區(qū)化管理運(yùn)作的政治保障。通過直選，形成社區(qū)范圍內(nèi)的體現(xiàn)民意的黨組織架構(gòu)及領(lǐng)導(dǎo)體系。

（三）完善農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系，培育各種社會(huì)組織、形成多元利益主體參與的自治

村莊合并后，設(shè)立項(xiàng)目齊全、功能完備的社區(qū)公共服務(wù)平臺(tái)。讓政府的公共服務(wù)延伸、下沉，協(xié)調(diào)解決矛盾糾紛，真正解決農(nóng)民“辦事難”的問題。與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的審批實(shí)現(xiàn)集中辦理，以滿足居民需求。整合農(nóng)業(yè)綜合、民政優(yōu)撫、養(yǎng)老保險(xiǎn)、計(jì)劃生育、流動(dòng)人口、醫(yī)療保險(xiǎn)管理等社會(huì)管理和公共服務(wù)資源，以社區(qū)服務(wù)中心為載體，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)，把社區(qū)建成管理有序、服務(wù)完善、文明和諧的社會(huì)生活共同體。

大力培育社會(huì)組織的發(fā)展，扶持農(nóng)民自組織的生成發(fā)育。社會(huì)組織發(fā)育程度反映一個(gè)社會(huì)自我治理能力的高低。西方發(fā)達(dá)國家的自治傳統(tǒng)使得社會(huì)中介組織非常發(fā)達(dá)，它不僅整合分散的個(gè)體，更為重要的是，它可以推動(dòng)社會(huì)服務(wù)功能的拓展與建設(shè)，彌補(bǔ)政府管理與服務(wù)的不足。而我國由于起步晚，各種社會(huì)組織還很不完善。探索成立基層和地方農(nóng)民協(xié)會(huì)組織，大力發(fā)展各種專業(yè)化合作經(jīng)濟(jì)組織，鼓勵(lì)和支持農(nóng)民打破地域界限，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨行業(yè)的聯(lián)合，將農(nóng)民的利益代表職能分離出來交給農(nóng)民自組織。[14]

形成多元利益主體協(xié)同治理的格局?，F(xiàn)代治理體系的特點(diǎn)是從傳統(tǒng)的政府管理走向社會(huì)力量廣泛參與的多元化治理。[15]建立健全社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心、群眾自治組織為主體，社會(huì)各方廣泛參與的城鄉(xiāng)社區(qū)組織體系和管理格局，引導(dǎo)多元建設(shè)主體在城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮積極作用。真正使社區(qū)成為社會(huì)管理和服務(wù)的基礎(chǔ)性平臺(tái)。[16]

（四）拓展農(nóng)村社區(qū)公共空間，增強(qiáng)群眾公共精神

村莊合并，社區(qū)規(guī)模增大，農(nóng)村社會(huì)公共空間的變化、轉(zhuǎn)移成為一種趨勢(shì),再加上一部分外出務(wù)工農(nóng)民，受客觀條件限制，長(zhǎng)期缺乏對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的關(guān)注，即使像村委會(huì)選舉這類涉及廣大村民切身利益的活動(dòng),相當(dāng)一部分村民也沒有參與興趣。隨著公共空間的轉(zhuǎn)移和減少，社區(qū)村民之間熟悉程度不深，關(guān)系生疏，鄰里關(guān)心少，互相缺乏最基本的信任，人們對(duì)社區(qū)的心理認(rèn)同度不高。鑒于此，農(nóng)村社區(qū)可以通過建設(shè)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心、提供上門代辦服務(wù)等方式增強(qiáng)村民之間的交流，拓展農(nóng)村社會(huì)公共交往空間，以減緩由于公共空間縮小對(duì)村民生產(chǎn)生活造成的沖擊。社區(qū)公共精神也是激發(fā)社區(qū)成員參與社區(qū)公共生活、實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的重要基礎(chǔ)。[17]為此，創(chuàng)新社會(huì)管理體制，暢通利益表達(dá)渠道，以各類組織為載體，將分散個(gè)體集聚起來，培育社群意識(shí)、團(tuán)結(jié)協(xié)作精神、公正公平精神和集體歸屬感,加強(qiáng)公共文化服務(wù)建設(shè)，在公共或集體生活中塑造社會(huì)認(rèn)同意識(shí)、公共責(zé)任、公共輿論，形成公益精神和理性意識(shí)。正如新公共服務(wù)理論所提出的“公共利益不是由個(gè)人的自我利益聚集而成的，而是產(chǎn)生于一種基于共同價(jià)值觀的對(duì)話?！盵18]公民之間的信任和合作在共同價(jià)值觀的塑造中尤為重要，而信任與合作的基礎(chǔ)是互動(dòng)和交流，只有廣泛交流，增進(jìn)了解才能形成集體意識(shí)，才能形成“包容共享、活力有序的現(xiàn)代社會(huì)管理”。[19]

（五）實(shí)行集體資產(chǎn)量化改制，克服自治成本提高難題，實(shí)現(xiàn)“政經(jīng)分離、戶產(chǎn)分開、資地分開”

村莊合并使村莊集體資產(chǎn)及債務(wù)處理難題凸顯，目前村莊合并的社區(qū)基本上仍然實(shí)行各村經(jīng)濟(jì)獨(dú)立、資產(chǎn)債務(wù)各村分開管理，傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)元素難以流動(dòng)，加劇了農(nóng)村的排他性，使得社區(qū)社會(huì)難以融合。因此要使各村真正融合在一起，就要進(jìn)行集體資產(chǎn)量化改制，財(cái)產(chǎn)逐項(xiàng)登記造冊(cè)，列出債務(wù)債券清單，核實(shí)每筆賬目，但目前量化改制困難重重。訪談中，據(jù)Q市社區(qū)建設(shè)辦的一位領(lǐng)導(dǎo)介紹，Q市某一社區(qū)內(nèi)部?jī)H僅一個(gè)自然村在資產(chǎn)處理上就有280多種情況，因此社區(qū)集體資產(chǎn)量化改制計(jì)劃不得不擱置。資產(chǎn)債務(wù)重組問題不是一個(gè)一蹴而就的問題，需要很長(zhǎng)的過渡期。另外，要實(shí)現(xiàn)社區(qū)層面的真正自治，關(guān)鍵是要將經(jīng)濟(jì)元素從村社合一的體制中剝離出來以還原社區(qū)生活單位的性質(zhì)。只有這樣，農(nóng)村社區(qū)的自治才不是原來意義上的“村民自治”，而是有利于要素流動(dòng)的“農(nóng)村社區(qū)自治”。這也有利于從制度上解決自治成本問題。實(shí)行“政經(jīng)分離、戶產(chǎn)分開、資地分開”，使經(jīng)濟(jì)組織按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)以股份制形式從“村社合一”的體制中剝離出來，加快發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，實(shí)行正確的農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，增強(qiáng)農(nóng)民自組織能力，增加農(nóng)民收入，按照現(xiàn)代管理制度來規(guī)范社區(qū)，降低組織成本。

總之，在當(dāng)前過渡時(shí)期，使農(nóng)村社區(qū)居民自治逐步成為主導(dǎo)，原有的村民自治制度可以繼續(xù)存在，但可以淡化其固有的政治、經(jīng)濟(jì)職能，讓村民自治制度發(fā)展成為社區(qū)居民自治組織制度，通過各種民主選舉的方式，發(fā)展農(nóng)民自治組織。使村民自治逐步過渡到完全的社區(qū)居民自治。

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*作者簡(jiǎn)介：聶玉霞（1980—），女，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院講師，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)榛鶎诱?quán)與鄉(xiāng)村治理。

中圖分類號(hào)：D422.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1007-9106（2016）03-0046-06