基層政府主導(dǎo)農(nóng)村法治發(fā)展面臨的困境
——基于湖南益陽(yáng)15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查與思考

宋義云

（益陽(yáng)廣播電視大學(xué)　湖南　益陽(yáng)　413000）

基層政府主導(dǎo)農(nóng)村法治發(fā)展面臨的困境
——基于湖南益陽(yáng)15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查與思考

宋義云

（益陽(yáng)廣播電視大學(xué)湖南益陽(yáng)413000）

作為國(guó)家最基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村法治發(fā)展的主導(dǎo)者，其主導(dǎo)法治之難不僅在于立法的缺陷與執(zhí)法的尷尬，更在于要在一個(gè)有著濃厚倫理文化傳統(tǒng)的特定地域植入現(xiàn)代法治化治理機(jī)制，改變沿襲了幾千年的鄉(xiāng)村治理傳統(tǒng)。基層政府主導(dǎo)農(nóng)村法治發(fā)展面臨的困境主要有：基層法治生態(tài)不健康，政府行政的法治化程度偏低；基層政府行政的法律權(quán)威面臨多重挑戰(zhàn)；基層政府行政與村民自治的沖突長(zhǎng)期存在；基層干部的行政理念尚未完成法治化轉(zhuǎn)型。

基層政府主導(dǎo)農(nóng)村法治困境

農(nóng)村法治是全面推進(jìn)依法治國(guó)大背景下推進(jìn)農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。作為國(guó)家最基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村法治氛圍的營(yíng)造著、農(nóng)村基層矛盾的協(xié)調(diào)者、農(nóng)村法治發(fā)展的主導(dǎo)者［1］，其主導(dǎo)法治之難不僅在于立法的缺陷與執(zhí)法的困惑，更在于要在一個(gè)有著濃厚倫理文化傳統(tǒng)的特定地域植入現(xiàn)代法治化治理機(jī)制，改變沿襲了幾千年的鄉(xiāng)村治理模式，改變農(nóng)民祖祖輩輩傳承的思維定勢(shì)。自2015年9月至2016年2月，我們深入湖南益陽(yáng)的15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、20個(gè)行政村，采取問(wèn)卷調(diào)查、個(gè)別走訪和與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村干部座談的形式，深入了解目前農(nóng)村法治發(fā)展現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行了綜合分析，試圖了解基層政府推進(jìn)農(nóng)村法治發(fā)展面臨的困境，以探究破解路徑。

一、基層法治生態(tài)不健康，政府行政的法治化程度偏低

自黨的十五大正式提出依法治國(guó)方略以來(lái)，國(guó)家從科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法等各個(gè)維度全面推進(jìn)法治發(fā)展，整體而言，法治建設(shè)成績(jī)斐然，但國(guó)家治理的法治化水平總體體現(xiàn)為從中央到地方逐漸降低的態(tài)勢(shì)，高層的嚴(yán)格依法與基層的“靈活”用法同時(shí)并存，政府行政的法治化程度明顯偏低。

（一）基層政府的職能轉(zhuǎn)變尚未完成

按照職權(quán)法定的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)源于《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定，從公民權(quán)利保障到執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使一級(jí)政府的所有職能。在我們走訪的22位鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部中，有16人表示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)最“頭痛”的是該條第七款“辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)”，占72.7%。他們表示，作為基層政府和基層干部，自然應(yīng)該服從上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)，但“上面千條線，下面一根針”，誰(shuí)都不知道到底有多少“其他事項(xiàng)”，各個(gè)部門都為鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分任務(wù)指標(biāo)，總感覺(jué)有“完不成的任務(wù)交不完的差”。從宏觀環(huán)境和發(fā)展趨勢(shì)而言，要建構(gòu)“小政府，大社會(huì)”的框架，而事實(shí)上，今天鄉(xiāng)村發(fā)生的所有事情、所有矛盾、所有任務(wù)，大至鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，小至村民鄰里間雞毛蒜皮的小糾紛，都?xì)w集到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，今天的鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然是一個(gè)“全能政府”而非“有限政府”，政府很難集中精力定規(guī)劃、謀發(fā)展。

（二）立法缺陷使基層行政面臨困境

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家與農(nóng)民群眾聯(lián)系的銜接樞紐，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政，是鄉(xiāng)村治理法治化的重要基礎(chǔ)。自《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》頒布以來(lái)，各級(jí)政府扎實(shí)推進(jìn)依法行政，取得了巨大的成就。但是，總體而言，市縣以上政府推進(jìn)依法行政的成效較明顯，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政卻舉步維艱。

法治化治理的前提是有良好的法律。要求基層行政主體按照法定的權(quán)限和程序行政，做到既不越位，也不缺位，嚴(yán)格依法履行法定職責(zé)，就必須對(duì)其職權(quán)、職責(zé)和行為程序作出明確的法律規(guī)定。目前我國(guó)正處于全面深化改革時(shí)期，法律的“立、改、廢”略顯滯后，在客觀上造成了個(gè)別領(lǐng)域的法律空白或法律沖突。另外，分散在各個(gè)法律法規(guī)中的行政程序性規(guī)范，使得執(zhí)法者不容易掌握?qǐng)?zhí)法程序，更使得老百姓無(wú)所適從。在我們的調(diào)查中，63.6%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員表示，盡管法律規(guī)定了某些執(zhí)法程序，但程序過(guò)于繁瑣，很少完整地按程序執(zhí)法，基層行政程序的法治化程度普遍較低。事實(shí)上，在個(gè)別領(lǐng)域，法律程序的規(guī)定并未關(guān)注農(nóng)村實(shí)際情況，農(nóng)村的很多矛盾有別于城市，糾紛處理方式也有較大差別，基于城市考量的立法可能在農(nóng)村會(huì)“水土不服”。農(nóng)村執(zhí)法在時(shí)間、空間上不同于城市，加之執(zhí)法力量較弱，依傳統(tǒng)方式執(zhí)法仍然較多。個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定了一些內(nèi)部程序，但由于缺乏正確的理念指導(dǎo)，這種內(nèi)部行政程序中片面強(qiáng)調(diào)執(zhí)法中的證據(jù)收集，相對(duì)忽視行政相對(duì)人權(quán)利，容易導(dǎo)致權(quán)力濫用。

傳統(tǒng)立法對(duì)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)不夠，法律缺乏親和力。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村原有的封閉性被打破，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，但農(nóng)村立法卻相對(duì)滯后。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村法律法規(guī)主要功能是實(shí)現(xiàn)國(guó)家、政府的意圖，注重規(guī)定農(nóng)民對(duì)政府必須承擔(dān)的義務(wù)，農(nóng)民的利益和權(quán)利在這些法律法規(guī)中往往被忽視甚至排斥。正因?yàn)檗r(nóng)民在這些法律法規(guī)中感受不到利益，對(duì)其缺乏親近感，沒(méi)有用法的積極性和主動(dòng)性，基層政府主導(dǎo)鄉(xiāng)村法治建設(shè)缺乏共鳴，往往事與愿違。

個(gè)別現(xiàn)代農(nóng)業(yè)法律法規(guī)則以超前意識(shí)引領(lǐng)農(nóng)村城市化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，卻也帶來(lái)了認(rèn)同危機(jī)。在我們的調(diào)查中，95%的鄉(xiāng)村干部和92%的群眾對(duì)《土地承包法》中三十年不變的期限，即“增人不增地，減人不減地”的規(guī)定作出了否定性的評(píng)價(jià)。鄉(xiāng)村干部認(rèn)為，承包土地的長(zhǎng)期不變盡管對(duì)賦予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利給予了法律上的保障，但引發(fā)了太多的矛盾糾紛，依法調(diào)處很難讓當(dāng)事人滿意。村民認(rèn)為，以前集體承包田地調(diào)整頻繁，盡管麻煩，但是很公平，而現(xiàn)在，一部分家庭“人多地少”，另外一部分家庭“人少地多”，對(duì)新出生人口和新遷入人口實(shí)質(zhì)是一種人為的排斥，這部分人的集體觀念明顯淡化。

二、基層政府行政的法律權(quán)威面臨多重挑戰(zhàn)

宗法傳統(tǒng)和宗族文化阻礙鄉(xiāng)村治理法治化。今天的農(nóng)村在很大程度上仍然是傳統(tǒng)中國(guó)的縮影，在半開(kāi)放性的農(nóng)村社會(huì)，農(nóng)民習(xí)慣性地運(yùn)用沿襲的倫理規(guī)則調(diào)處矛盾，法律被視為執(zhí)政者的“專利”，在農(nóng)民的視野中，法律的觀念與現(xiàn)代法律原則完全不同，更多的是諸如權(quán)力本位、義務(wù)本位的觀念、宗法倫理觀念、等級(jí)觀念等。正如鄧小平曾指出的:“舊中國(guó)留給我們的封建專制傳統(tǒng)較多，民主法制的傳統(tǒng)較少?！保?］改革開(kāi)放以后，隨著經(jīng)濟(jì)改革在農(nóng)村的展開(kāi)，農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了重大變化，以家庭為單位的個(gè)體自主經(jīng)營(yíng)代替高度集權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)形式，使原來(lái)農(nóng)村社會(huì)的組織功能減弱，此時(shí)，在農(nóng)村曾一度減弱的宗法家族文化又迅速膨脹起來(lái)，并向社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域滲透?；谘壌嬖诘淖诜▊鹘y(tǒng)和宗族文化使今天的農(nóng)村社會(huì)仍然是一個(gè)熟人或者“辦熟人”社會(huì)，濃厚的宗親文化對(duì)基層政府推進(jìn)現(xiàn)代法治構(gòu)成嚴(yán)重威脅。對(duì)此，費(fèi)孝通先生曾指出:“在這種社會(huì)中，一切普通的標(biāo)準(zhǔn)并不發(fā)生作用，一定要問(wèn)清了對(duì)象是誰(shuí)，與自己什么關(guān)系之后，才能決定拿出什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)。”［3］

法律授權(quán)不夠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)小責(zé)大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為依法行政的主體承擔(dān)著較多的責(zé)任與義務(wù)，而法律授予的權(quán)力明顯偏少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可能真正實(shí)現(xiàn)完整意義上的“依法”行政。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作主要有如下幾項(xiàng)：招商引資；辦理上級(jí)人民政府及各部門交辦的事項(xiàng)；組織社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)；組織或協(xié)助行政村跑項(xiàng)目；處理上訪事件和突發(fā)事件，保證農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。事實(shí)上，國(guó)家法律的賦權(quán)一般只涉及縣級(jí)以上人民政府及其部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并非法律上的執(zhí)法主體，更多的是委托執(zhí)法，很不規(guī)范。實(shí)踐中，70%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作都圍繞上級(jí)黨委政府或各部門的要求開(kāi)展，行政依據(jù)主要是上級(jí)政府的文件。當(dāng)文件與法律相沖突時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)既不敢違背法律，更不能抵制文件，很多情況下不得不選擇規(guī)避法律。

三、基層政府行政與村民自治的沖突長(zhǎng)期存在

《村民委員會(huì)組織法》第2條和第4條規(guī)定:“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”；“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)?！保?］可見(jiàn)，《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與村民委員會(huì)關(guān)系是一種非強(qiáng)制性的指導(dǎo)和被指導(dǎo)關(guān)系，而非行政上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

村民自治的實(shí)踐與制度設(shè)計(jì)存在差距，更多的僅僅是停留在法律文本的層面，鄉(xiāng)村關(guān)系陷入兩重困境：一方面，村民特別是以村干部為代表的村內(nèi)精英要求落實(shí)法律規(guī)定的村民自治權(quán)；另一方面，基層政府為完成上級(jí)交辦的工作任務(wù)和維護(hù)地方穩(wěn)定而不得不對(duì)村委會(huì)加以控制?；鶎诱偸橇D通過(guò)各種途徑實(shí)現(xiàn)對(duì)村民委員會(huì)的行政領(lǐng)導(dǎo)，把村民委員會(huì)變成基層人民政府的下級(jí)行政組織。我們的調(diào)查顯示，就認(rèn)識(shí)而言，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部都知曉“鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能干涉依法屬于村民自治的事項(xiàng)”，90.9%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間是指導(dǎo)關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”；58.3%的村干部不認(rèn)為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能干涉依法屬于村民自治的事項(xiàng)”，63.3%的村干部認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系?？梢?jiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部基于村民自治的政策、法律水平明顯高于村干部，村干部對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系的認(rèn)識(shí)較多地沿襲了傳統(tǒng)觀念，服從意愿明顯。但是，在村民自治的實(shí)際運(yùn)行中，出現(xiàn)了與觀念認(rèn)識(shí)上的明顯背離，100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)表示，政府必須想方設(shè)法控制和領(lǐng)導(dǎo)村級(jí)組織，否則工作很難推進(jìn)，諸多考核都無(wú)法完成，甚至公共設(shè)施建設(shè)都將無(wú)法推進(jìn)，這些控制措施包括資金、項(xiàng)目、補(bǔ)貼名額等。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)與村干部的“私人”關(guān)系成為了當(dāng)前農(nóng)村治理中極為重要的因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多工作都需要村委會(huì)支持、配合，而事實(shí)上鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏強(qiáng)制措施，這些工作的推進(jìn)在很大程度上與鄉(xiāng)村干部間的關(guān)系融洽與否相聯(lián)系。

在現(xiàn)行政治體制框架下，作為基礎(chǔ)性的國(guó)家政權(quán)力量，基層政府除了“上傳下達(dá)”，還不得不完成來(lái)自上級(jí)政府的各種任務(wù)。與此同時(shí)，隨著農(nóng)村開(kāi)放性擴(kuò)大，利益日趨多元化，農(nóng)民的民主意識(shí)不斷強(qiáng)化，他們強(qiáng)烈要求重新界定國(guó)家利益與私人利益的合理邊界，要求政府行為的規(guī)范化、理性化、透明化。這就使得基層政府行為很有可能要受到來(lái)自上級(jí)政府和農(nóng)村社會(huì)兩方面的非難，這除了其自身存在的問(wèn)題之外，更重要的是由于鄉(xiāng)政府處于“鄉(xiāng)村自治”與“壓力型體制”①兩個(gè)不同的治理背景下。民主化的村民自治實(shí)踐與集權(quán)化的“壓力型體制”最終都指向基層，各種責(zé)難和矛盾匯聚于基層政府，政治權(quán)威時(shí)常面臨威脅。

四、基層干部的行政理念尚未完成法治化轉(zhuǎn)型

（一）基層干部的法治思維尚未形成

由“人治”向“法治”轉(zhuǎn)型、由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變是政府革命的一個(gè)重要載體。長(zhǎng)期以來(lái)，基層干部觀念中積淀的控制、管理理念片面強(qiáng)調(diào)維護(hù)鄉(xiāng)村秩序和苛求農(nóng)民承擔(dān)義務(wù)，行政的恣意和任性彰顯無(wú)遺，相對(duì)忽視了農(nóng)民權(quán)利，弱化了政府服務(wù)職能，造成政府行政的越位、錯(cuò)位、缺位。農(nóng)村法治發(fā)展最基本的要求是基層干部能運(yùn)用法治思維看待和處理農(nóng)村社會(huì)發(fā)生的各種矛盾和糾紛。

基層政府工作人員的觀念和能力尚未完成法治轉(zhuǎn)型。在實(shí)施行政管理過(guò)程中，一些人沒(méi)有搞清楚依法行政與維護(hù)群眾利益的關(guān)系，把依法行政與依法治民等同起來(lái)，認(rèn)為法律法規(guī)就是管“民”的，依法行政就是單純對(duì)“民”進(jìn)行管理。［5］基層干部在農(nóng)村治理過(guò)程中，面臨外部和內(nèi)部雙重壓力，以“不出事”并能完成各種任務(wù)為邏輯起點(diǎn)，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層穩(wěn)定，往往采用各種“可能”的方式解決矛盾糾紛，即使處置方式缺乏的合法性，只要未“出事”，也無(wú)可厚非。在筆者對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的走訪中，68.2%的人表示，農(nóng)村治理過(guò)程中，依法處理矛盾糾紛應(yīng)該是首先要考慮并堅(jiān)持的原則性問(wèn)題，但是工作實(shí)踐中，他們往往不得不放棄法治方式，因?yàn)閭鹘y(tǒng)處置方式可能更適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)生的某些情況。

（二）基層政府運(yùn)用法治方式處理糾紛尚未常態(tài)化

自服務(wù)型政府建設(shè)提出以來(lái)，益陽(yáng)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)堅(jiān)持執(zhí)政為民，著力轉(zhuǎn)變觀念，市縣一級(jí)的依法執(zhí)政、依法行政穩(wěn)步推進(jìn)，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，根深蒂固的傳統(tǒng)行政理念很難在短時(shí)間內(nèi)消除，行政的手段、“靈活”的執(zhí)法時(shí)常顯現(xiàn)，基層干部運(yùn)用法治手段和法治方式推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾的能力仍有待提高。政府要樹(shù)立自身的威信，就必須重新審視其與社會(huì)、與市場(chǎng)、與企業(yè)、與農(nóng)民的關(guān)系，必須用公共服務(wù)的理念重塑政府，實(shí)現(xiàn)治理理念、方式、方法的革新。而在今天農(nóng)村法治化治理的過(guò)程中，最基礎(chǔ)的是要通過(guò)轉(zhuǎn)變理念更多地將傳統(tǒng)行政管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄖ卫矸绞?，其目?biāo)是讓法治應(yīng)成為農(nóng)村治理最基本的方式。

注釋：

①壓力型體制是指在中國(guó)政治體系中，地方政府為了加快本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)命令任務(wù)而構(gòu)建的一套把行政命令與物質(zhì)刺激結(jié)合起來(lái)的機(jī)制組合。

［1］宋義云.基層政府在農(nóng)村法治發(fā)展中的定位［J］.管理觀察，2016.01.

［2］鄧小平.鄧小平文選（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1994.

［3］費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國(guó)［M］.上海：上海人民出版社，2013.

［4］中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法［Z］.北京：中國(guó)法制出版社，2011.

［5］魏繼華.農(nóng)村基層政府依法行政問(wèn)題探析［J］.甘肅政法成人教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2007（06）.

D920.0

A

1007-9106（2016）07-0055-04

*本文為湖南廣播電視大學(xué)重點(diǎn)課題“基層政府主導(dǎo)農(nóng)村法治發(fā)展的困境與對(duì)策”研究成果，課題編號(hào)：XDK2014—A—7。
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宋義云（1975—），女，益陽(yáng)廣播電視大學(xué)講師，碩士，研究方向?yàn)檗r(nóng)村法治。