黃河大柳樹水利樞紐工程移民長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制研究

郭小瀛　金泰植　鄭永清　蘇亮志

黃河大柳樹水利樞紐工程移民長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制研究

郭小瀛金泰植鄭永清蘇亮志

黃河黑山峽河段位于甘肅省與寧夏回族自治區(qū)交界處，峽谷長(zhǎng)達(dá)71 km，是黃河上游最后一個(gè)可以修建峽谷高壩大庫的河段，在黃河治理開發(fā)中具有承上啟下的戰(zhàn)略地位。在該河段的開發(fā)方案上，多年來一直存在一級(jí)、二級(jí)和多級(jí)開發(fā)方案的爭(zhēng)論，其根本原因在于該工程建設(shè)征地面積大、移民安置人口多。在多模式安置移民的前提下，研究了大柳樹建庫后利用上游梯級(jí)新增發(fā)電收益以及淹沒土地入股分紅對(duì)移民進(jìn)行長(zhǎng)效補(bǔ)償?shù)陌仓么胧?，以緩解工程所在區(qū)域人多地少，移民安置容量嚴(yán)重不足的矛盾，為工程早日開工建設(shè)創(chuàng)造有利條件。

工程移民移民安置長(zhǎng)效補(bǔ)償研究探討

1　工程概況

黃河黑山峽河段位于甘肅省與寧夏回族自治區(qū)交界處，峽谷長(zhǎng)達(dá)71 km，是黃河上游最后一個(gè)可以修建峽谷高壩大庫的河段，在黃河治理開發(fā)中具有承上啟下的戰(zhàn)略地位。黑山峽河段一級(jí)開發(fā)方案開發(fā)任務(wù)是以反調(diào)節(jié)、防凌、防洪為主，兼顧供水、生態(tài)灌溉和發(fā)電、全河水資源合理配置等綜合利用。同時(shí)通過對(duì)上游梯級(jí)電站發(fā)電水量進(jìn)行反調(diào)節(jié)，提高上游水電梯級(jí)發(fā)電效益，為西北電網(wǎng)和西電東送提供優(yōu)質(zhì)電力電量。

一級(jí)開發(fā)方案規(guī)劃壩址位于黑山峽峽谷出口上游2 km的寧夏中衛(wèi)市大柳樹村。一級(jí)開發(fā)方案大柳樹水利樞紐水庫正常蓄水位1 380 m，相應(yīng)原始庫容114.77億m3。經(jīng)調(diào)查，工程水庫庫尾防護(hù)方案直接淹沒人口5.67萬人，淹沒耕 （園）地0.70萬hm2（10.43萬畝）。

大柳樹水利樞紐生產(chǎn)安置人口計(jì)算以調(diào)查年2008年作為現(xiàn)狀水平年，初步考慮以20年后的2028年作為規(guī)劃設(shè)計(jì)水平年。根據(jù)工程建設(shè)征收耕 （園）地面積，以及涉及地區(qū)統(tǒng)計(jì)資料，并考慮搬遷安置人口平衡后，計(jì)算現(xiàn)狀生產(chǎn)安置人口為5.56萬人。規(guī)劃設(shè)計(jì)水平年，按建設(shè)征地區(qū)域人口自然增長(zhǎng)率按8‰ （暫未考慮國家二孩政策）計(jì)算，需生產(chǎn)安置6.52萬人。

2　原規(guī)劃移民主要生產(chǎn)安置方式

2014年以前，中水北方勘測(cè)設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司、中水黃河勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司、中國電建集團(tuán)西北勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司等單位均對(duì)大柳樹水利樞紐移民工作做過專題研究。在各單位專題研究報(bào)告中，移民生產(chǎn)安置都以傳統(tǒng)的大農(nóng)業(yè)安置方式為主，主要包括利用征地補(bǔ)償投資就近后靠調(diào)劑改良土地生產(chǎn)安置、配套完善黃河灌區(qū)后近遷生產(chǎn)安置、甘肅移民遠(yuǎn)遷寧夏黃河灌區(qū)和國有農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)安置等；另外，還可利用工程建成后形成的水庫水面進(jìn)行漁業(yè)、旅游業(yè)安置；同時(shí)輔以發(fā)展商業(yè)、運(yùn)輸業(yè)和加工業(yè)等安置措施。

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，工程周邊規(guī)劃安置移民的眾多灌區(qū)配套幾近完善，已無需外來投資，土地也大都改良分配完畢；原規(guī)劃安置甘肅移民的寧夏黃河灌區(qū)和國有農(nóng)場(chǎng)土地資源并未完全落實(shí)。此外，隨著各類設(shè)施、項(xiàng)目和企業(yè)的發(fā)展建設(shè)，庫周人多地少的矛盾愈加突出，已無就近后靠調(diào)劑、改良土地安置移民的環(huán)境容量；因此，除漁業(yè)、旅游業(yè)以及少量二三產(chǎn)業(yè)措施外，依托土地的農(nóng)業(yè)安置環(huán)境容量基本已不存在，原規(guī)劃依靠土地大農(nóng)業(yè)安置的移民需另辟安置途徑。

3　移民長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制的探討研究

由于大柳樹水利樞紐工程移民人口眾多，生產(chǎn)安置任務(wù)巨大，而農(nóng)業(yè)安置環(huán)境容量嚴(yán)重不足，因此需另辟途徑安置移民。

近年來一些水利水電工程對(duì)農(nóng)村移民嘗試了土地補(bǔ)償費(fèi)入股分紅、利用發(fā)電效益長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)纫泼癜仓媚Ｊ?，其中不乏成功案例。本文從上游梯?jí)新增發(fā)電收益補(bǔ)償、移民土地入股分紅兩方面，研究分析了大柳樹水利樞紐移民非農(nóng)業(yè)安置方式——移民長(zhǎng)效補(bǔ)償安置，以期開拓本工程移民生產(chǎn)安置的新思路，為工程早日開工建設(shè)創(chuàng)造有利條件。

3.1移民長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制的政策依據(jù)

近年來，國家相繼頒布的有關(guān)政策法規(guī)，為農(nóng)村移民以長(zhǎng)效補(bǔ)償方式進(jìn)行生產(chǎn)安置的研究提供了一定的政策依據(jù)和支撐。

2004年國務(wù)院發(fā)布了 《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，其中第三條第13款明確規(guī)定 “妥善安置被征地農(nóng)民?？h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)制定具體辦法，使被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。對(duì)有穩(wěn)定收益的項(xiàng)目，農(nóng)民可以經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)入股”。為貫徹落實(shí)文件要求，同年國土資源部發(fā)布了 《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》，其中第二條 “關(guān)于被征地農(nóng)民安置途徑”第7款明確提出了 “入股分紅安置”，該款規(guī)定 “對(duì)有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益的項(xiàng)目用地，在農(nóng)戶自愿的前提下，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)與用地單位協(xié)商，可以以征地補(bǔ)償安置費(fèi)用入股，或以經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)作價(jià)入股。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶通過合同約定以優(yōu)先股的方式獲取收益”。

對(duì)于移民安置人口規(guī)模大、安置環(huán)境容量不足的水利水電工程開發(fā)地區(qū)，農(nóng)村移民長(zhǎng)效補(bǔ)償安置方式有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。通過建立農(nóng)村移民長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制，一方面有利于減少項(xiàng)目前期投資，降低項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，能夠在保證移民無需通過勞作即可按年獲得被征耕地凈收益的前提下，為農(nóng)村移民的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和地方的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了便利條件；同時(shí)，在移民安置環(huán)境容量嚴(yán)重不足的情況下，長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制還有效地解決了 “淹地不淹人”的 “擴(kuò)遷”難題。

目前我國對(duì)農(nóng)村移民長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制內(nèi)涵比較一致的認(rèn)識(shí)是：長(zhǎng)期補(bǔ)償是相對(duì)于傳統(tǒng)的 “一次性”補(bǔ)償方式而言的，是一種以農(nóng)村移民被征收土地的地類、面積和核定年產(chǎn)值作為核算基礎(chǔ)，在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)土地所有權(quán)人進(jìn)行逐年補(bǔ)償?shù)纳a(chǎn)安置方式。該方式的補(bǔ)償時(shí)限從土地被征收之年起算，到項(xiàng)目報(bào)廢為止，項(xiàng)目存在一年則補(bǔ)償一年，是對(duì) “建設(shè)一座水庫，造福一方百姓”的具體實(shí)踐。

具體到大柳樹水利樞紐工程上，其農(nóng)村移民長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建需要將 “上游梯級(jí)新增發(fā)電收益補(bǔ)償機(jī)制和移民土地入股分紅機(jī)制”納入其中，以確保該工程農(nóng)村移民長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制的全面性、完整性和系統(tǒng)性。

3.2上游梯級(jí)新增發(fā)電收益補(bǔ)償機(jī)制

大柳樹水利樞紐工程建成后，其所承擔(dān)的調(diào)節(jié)和防凌、防洪任務(wù)將使上游水電工程的發(fā)電能力得到進(jìn)一步落實(shí)和改善，同時(shí)通過對(duì)上游梯級(jí)電站發(fā)電水量進(jìn)行反調(diào)節(jié)，提高上游水電梯級(jí)發(fā)電效益，以及整個(gè)黃河中上游流域的開發(fā)深度。

根據(jù)初步估算，大柳樹水利樞紐建成以后，其承擔(dān)的反調(diào)節(jié)和防凌、防洪任務(wù)將大大減輕其上游21個(gè)水電工程的調(diào)節(jié)和防洪壓力，僅從發(fā)電角度來看，這些從防洪和調(diào)水、調(diào)沙任務(wù)中 “解放出來”的水電工程，每年發(fā)電量將增加35億kW·h，每年由此帶來的直接經(jīng)濟(jì)效益將增加10.85億元 （按0.31元/（kW·h）計(jì)算），僅此一項(xiàng)就極大提高了黃河中上游地區(qū)水利水電工程的利用率和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。若將該增加效益的30%用于補(bǔ)償移民，平均每個(gè)移民每年將得到近5 000元，這將極大提高本工程移民的經(jīng)濟(jì)收入。

3.3建立移民土地入股分紅機(jī)制

2004年發(fā)布的 《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的規(guī)定》、《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》中都有對(duì)土地入股分紅的相關(guān)規(guī)定，目前浙江、廣東、廣西、四川等地，均有部分水利水電工程試行了這一安置模式，實(shí)踐證明效果明顯。

在對(duì)我國某流域水電開發(fā)規(guī)劃移民安置方式研究中，也有學(xué)者提出了：“移民以征地費(fèi)入股水電站，移民所占股份比例為征地補(bǔ)償費(fèi)占水電站工程總資本金 （靜態(tài)）的比例，移民補(bǔ)償總投資 （靜態(tài)）中的安置補(bǔ)助費(fèi)和其它有關(guān)賠償費(fèi)直接支付給移民或用于解決近期的安置和生活問題以及必要的移民工程建設(shè)；在電站運(yùn)行初期，按照移民入股比例，國家將電站繳納的所得稅返還移民，地方政府將電站繳納的城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加返還移民；水庫移民入股分紅免交所得稅”的安置思路。

根據(jù)有關(guān)研究，如果移民以大柳樹水利樞紐建設(shè)征收土地 （耕、園地）費(fèi)用中的土地補(bǔ)償費(fèi)入股，分別測(cè)算了不同分紅方案移民收入：

（1）大柳樹水利樞紐電站運(yùn)行后，如果每年按發(fā)電效益的8%分紅，則分紅資金為1.96億元，移民人均年收入為3 006元。

（2）大柳樹水利樞紐電站運(yùn)行后，如果每年按發(fā)電效益的10%分紅，則分紅資金為2.45億元，移民人均年收入為3 758元。

（3）大柳樹水利樞紐電站運(yùn)行后，每個(gè)移民每年分得10 000 kW·h電，則移民人均年收入為3 100元。

上述3種土地入股分紅方案，均比甘肅省大柳樹庫區(qū)移民現(xiàn)狀年農(nóng)業(yè)收入高。

4　結(jié)語

上述大柳樹水利樞紐農(nóng)村移民長(zhǎng)效補(bǔ)償收入測(cè)算，均是在 《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，2015年中央發(fā)布了 《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》（2015年中央一號(hào)文件），文件提出了 “節(jié)水供水重大水利工程建設(shè)的征地補(bǔ)償、耕地占補(bǔ)平衡實(shí)行與鐵路等國家重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目同等政策”，隨著這一要求的提出，工程建設(shè)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)將進(jìn)一步提高，可利用增加資金建立移民社會(huì)保障、養(yǎng)老保障制度，同時(shí)加大移民就業(yè)教育、培訓(xùn)以及移民子女職業(yè)教育力度。

總之，大柳樹水利樞紐農(nóng)村移民長(zhǎng)效補(bǔ)償安置通過構(gòu)建 “上游梯級(jí)新增發(fā)電收益補(bǔ)償機(jī)制”“移民土地入股分紅機(jī)制”輔以 “移民社會(huì)保障機(jī)制”、“移民養(yǎng)老保障機(jī)制”等措施，能夠有效地保障移民的經(jīng)濟(jì)收入，改善移民的生存條件，并較好地兼顧國家、地方、企業(yè)和移民的利益，有利于建立和諧社會(huì)，有利于水電開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)多贏。

郭小瀛男高級(jí)工程師中水北方勘測(cè)設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司天津300222

金泰植男高級(jí)工程師中水北方勘測(cè)設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司天津300222

鄭永清男高級(jí)工程師中水北方勘測(cè)設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司天津300222

蘇亮志男高級(jí)工程師中水北方勘測(cè)設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司天津300222

F407.9

B

1007-6980（2016）03-0057-03

2016-03-17）