供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視閾下機(jī)關(guān)事業(yè)單位聘用人員管理的思考

摘 要：機(jī)關(guān)事業(yè)單位聘用人員數(shù)量多、隊(duì)伍規(guī)模大，已成為政府完成管理和公共服務(wù)不可或缺的一部分，但由于規(guī)范管理缺乏，出現(xiàn)了聘用人員的供需結(jié)構(gòu)性問(wèn)題、“逆選擇”問(wèn)題、管理博弈問(wèn)題。文章從供給側(cè)改革視角，以供給性因素、結(jié)構(gòu)性因素、工資因素、體制性因素四個(gè)方面探析問(wèn)題產(chǎn)生的原因，并提出了與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革思路相適應(yīng)的規(guī)范聘用人員管理的思路和具體措施。

關(guān)鍵詞：供給側(cè)；聘用人員；管理；措施

【DOI】10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.08.024

聘用人員隊(duì)伍的出現(xiàn)和發(fā)展有其時(shí)代背景和現(xiàn)實(shí)需要，目前聘用人員隊(duì)伍已成為完成管理和公共服務(wù)不可或缺的一部分。在“三駕馬車”引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路影響下，我國(guó)各級(jí)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域宏觀干預(yù)的深度和廣度遠(yuǎn)勝國(guó)外，經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域無(wú)處不打上政府宏觀干預(yù)的烙印。在此背景下，政府管理和服務(wù)事項(xiàng)隨之增加，對(duì)工作人員需求強(qiáng)烈，受到編制的約束，政府用公共財(cái)政臨時(shí)聘用大量人員，協(xié)助政府部門完成行政管理和公共服務(wù)。隨著人員數(shù)量的增加和隊(duì)伍的逐步龐大，聘用人員因缺乏規(guī)范管理，沒(méi)有激勵(lì)性、工作效率低等問(wèn)題凸顯，成為政府面臨的一個(gè)新課題。2015年11月，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上，提出著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思路，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)動(dòng)力，為經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革和各級(jí)政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控定下了總體邏輯思路，體現(xiàn)了國(guó)家改革整體思路的戰(zhàn)術(shù)調(diào)整[1]。明晰政府和市場(chǎng)邊界，減少行政審批，降低行政干預(yù)和機(jī)制體制帶來(lái)的生產(chǎn)成本過(guò)高的問(wèn)題，與“三去一降一補(bǔ)”的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思路一致，為政府行政體制改革和政策制定做出了指引?；诖怂悸?，文章從供給側(cè)視角探討規(guī)范政府聘用人員管理，以期達(dá)到既有充足的聘用人員協(xié)助完成行政管理和提供公共服務(wù)，又能解決政府聘用人員管理不規(guī)范、規(guī)模膨脹、工作積極性偏低、使用管理難度大等問(wèn)題。

一、聘用人員使用管理現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

1.政府聘用人員使用管理現(xiàn)狀

（1）聘用人員數(shù)量多，隊(duì)伍規(guī)模大。政府眾多的管理和服務(wù)事項(xiàng)，最終依賴于政府工作人員執(zhí)行完成，在編制的硬性約束下，政府旺盛的用人需求無(wú)法以正常編制的形式滿足，政府臨時(shí)性聘用人員大量進(jìn)入到政府機(jī)關(guān)事業(yè)單位中，其數(shù)量基本上與編制人員數(shù)量相當(dāng)，并有逐步增加的趨勢(shì)。一些文獻(xiàn)中的調(diào)查數(shù)據(jù)表明，聘用人員數(shù)量多，隊(duì)伍規(guī)模大，是公務(wù)員隊(duì)伍的一倍以上，是政府人員管理中的不可忽視的一部分[2] 。

（2）聘用人員名目繁多，形式多樣，呈現(xiàn)“三多三低一無(wú)”的特點(diǎn)。據(jù)調(diào)查了解，聘用人員分類復(fù)雜，名稱多樣，有為了加強(qiáng)某項(xiàng)工作，招用專門人員協(xié)助相關(guān)部門進(jìn)行管理、服務(wù)；有為安排就業(yè)困難人員提供社會(huì)協(xié)管工作形成的人員；還有經(jīng)編制部門批準(zhǔn)的，由財(cái)政出資聘用的政府編外輔助人員。聘用人員隊(duì)伍總體存在著身份名目多樣，經(jīng)費(fèi)支出形式多樣，素質(zhì)層次多樣，工資待遇低，工作積極性低，身份認(rèn)同低，無(wú)職業(yè)發(fā)展晉升路徑等特點(diǎn)。

（3）聘用人員管理效果出現(xiàn)“三方不滿意”的局面。由于聘用人員數(shù)量多、隊(duì)伍規(guī)模大，政府規(guī)范管理有其必要性，而據(jù)調(diào)查了解，聘用人員管理機(jī)制效果存在著“三方不滿意”現(xiàn)象，即具體聘用人員管理部門對(duì)管理政策執(zhí)行走形變樣不滿意，用人單位對(duì)聘用人員“入口”過(guò)窄、招人難、激勵(lì)政策不到位、聘用人員工作積極性不高不滿意；聘用人員對(duì)工資待遇低、缺乏職業(yè)發(fā)展空間和晉升路徑的現(xiàn)狀不滿意。

2.聘用人員使用管理中存在的問(wèn)題

政府聘用人員在規(guī)范性、統(tǒng)一性管理方面，還處于探索階段，同時(shí)還面臨著激勵(lì)性和約束性不足問(wèn)題，聘用人員名義上的臨時(shí)性和事實(shí)上的沉淀性特點(diǎn)，造成聘用人員的使用管理形成了三個(gè)結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題。

（1）需求旺盛和有效供給不足的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。在政府服務(wù)管理不斷精細(xì)化、中央要求機(jī)構(gòu)編制緊縮、提供公共服務(wù)方式尚在探索的大背景下，聘用人員有其需求旺盛的客觀存在基礎(chǔ)，故而，參與到輔助性服務(wù)和管理崗位的人員規(guī)模不斷擴(kuò)大。但在實(shí)際工作中，聘用人員的有效供給不足，幾乎所有政府用人部門反映：聘用人員能用、好用的人員較少，有效供給不足。在“進(jìn)入門檻”因經(jīng)費(fèi)被限較低的情況下，以新增人員解決用人不足問(wèn)題，效果不甚理想，陷入“招聘—無(wú)人可用-再招聘”的怪圈。

（2）“劣幣驅(qū)逐良幣”的“逆選擇”問(wèn)題。即好用的聘用人員進(jìn)不來(lái)、留不住，不好用的篩不走、濾不掉。據(jù)調(diào)查了解，政府用人部門普遍反映，工資待遇低，工作不穩(wěn)定，身份上“低人一等”，很難招攬到優(yōu)秀的聘用人員。即使進(jìn)入到隊(duì)伍中，自身素質(zhì)較高，機(jī)會(huì)較多；用人部門無(wú)法實(shí)現(xiàn)待遇留人，造成優(yōu)秀人員的流失。另一方面，聘用人員退出機(jī)制不健全，人力資本競(jìng)爭(zhēng)力弱的人員更易沉淀下來(lái)，擠壓、占用名額。經(jīng)過(guò)崗位的“自然選擇”，無(wú)效供給占用大量名額，使得人員流動(dòng)的整體態(tài)勢(shì)上呈現(xiàn)出“劣幣驅(qū)逐良幣”的“逆選擇”現(xiàn)象。

（3）“一抓就死，一放就亂”的管理博弈問(wèn)題。聘用人員隊(duì)伍膨脹帶來(lái)了財(cái)政和管理方面的問(wèn)題，聘用人員管理部門制定有關(guān)規(guī)范政策，收緊聘用人員“入口”，加強(qiáng)聘用人員經(jīng)費(fèi)管理。而具體用人部門因工作事項(xiàng)繁多，“上面千根線，下面一根針”，抱怨人員不夠用、流動(dòng)性大，工作難以很好完成；同時(shí)抱怨聘用人員經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定過(guò)嚴(yán)，沒(méi)有權(quán)限支配適當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)，發(fā)揮激勵(lì)作用和調(diào)動(dòng)隊(duì)伍積極性。一旦放給用人單位經(jīng)費(fèi)和用人自主權(quán)，又可能造成聘用人員“任人唯親”等亂象，帶來(lái)財(cái)政負(fù)擔(dān)和歷史遺留問(wèn)題，陷入“一抓就死，一放就亂”的怪圈。

二、聘用人員使用管理存在問(wèn)題的原因探析

鑒于編外人員身份和臨時(shí)性的特點(diǎn)，盡管聘用人員實(shí)際上是由財(cái)政供養(yǎng)，但政府在聘用人員的招聘、管理、工資待遇等方面缺乏有效的規(guī)范管理，造成聘用人員隊(duì)伍散漫、工作積極性和工作效率低，在聘用人員的使用管理中出現(xiàn)了供需失衡的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題、人員的“逆選擇”問(wèn)題、管理博弈問(wèn)題等結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。從供給側(cè)邏輯來(lái)看，這些外在問(wèn)題，根源在于供給側(cè)、結(jié)構(gòu)性、薪資和體制性四個(gè)方面的因素[3]。

1.供給側(cè)因素，進(jìn)入門檻低，結(jié)構(gòu)性缺人。主要體現(xiàn)在聘用人員“入口”部分，反應(yīng)了新進(jìn)聘用人員質(zhì)量方面的問(wèn)題。外在表現(xiàn)是聘用人員不斷進(jìn)入，存量人員隊(duì)伍日益膨脹，但始終無(wú)法達(dá)到有效協(xié)助完成政府管理和服務(wù)事項(xiàng)的要求，用人時(shí)仍然捉襟見(jiàn)肘，總體隊(duì)伍龐大，但結(jié)構(gòu)性缺人。單純依賴聘用人員的數(shù)量，而不改善供給側(cè)聘用人員“入口”質(zhì)量，只產(chǎn)生了數(shù)量的累積（人員膨脹），難以完成聘用存量人員質(zhì)量的提升（沒(méi)人用、隊(duì)伍素質(zhì)差）；在聘用人員隊(duì)伍激勵(lì)性缺乏的情況下，存量聘用人員工作積極性不足，造成了人力資源浪費(fèi)（工作積極性低、效率低），產(chǎn)生了“沒(méi)人用—招人—沒(méi)人用”的“人員依賴癥”，間接增加了財(cái)政壓力和管理壓力。

2.結(jié)構(gòu)性因素，無(wú)效供給占用有效供給的資源，用人環(huán)境異化。主要體現(xiàn)在存量聘用人員部分，反應(yīng)了存量聘用人員質(zhì)量方面的問(wèn)題。外在表現(xiàn)為多數(shù)聘用人員素質(zhì)難以積極認(rèn)真的完成輔助工作，也不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的需要。內(nèi)在原因在于存量聘用人員的年齡、素質(zhì)結(jié)構(gòu)不合理，聘用人員隊(duì)伍中存在著大量無(wú)效供給，有效供給不足，無(wú)效供給占用著有效供給的資源情況，導(dǎo)致了用人環(huán)境異化。如，原有人員由于年齡、素質(zhì)等因素?zé)o法適應(yīng)現(xiàn)代管理和服務(wù)，新招聘人員工作任務(wù)重、工資水平低，有“相對(duì)剝奪感”而漸漸失去工作積極性。在不改善“入口”人員素質(zhì)和“出口”端的“劣幣驅(qū)逐良幣”的情況下，經(jīng)過(guò)“時(shí)間篩選”后，無(wú)效供給沉淀，隊(duì)伍結(jié)構(gòu)性問(wèn)題積累，造成了整體工作氛圍和用人環(huán)境異化，縮短了新進(jìn)人員的“工作活力期”，政府陷入“增事增人增費(fèi)效率更低”的怪圈。

3.薪資因素，工資低，工作積極性不高。工資水平低造成了四個(gè)方面的問(wèn)題：一是消極怠工，沒(méi)有工作積極性，徒增了管理難度；二是“入口”上招人難。難以改變招聘上“自選擇”問(wèn)題，即招聘不到想要的人，也不可能聚集素質(zhì)較好的存量聘用人員，達(dá)到逐步改善聘用人員的無(wú)效供給多和結(jié)構(gòu)老化的效果。三是“過(guò)程中”留人難。難以留住想要的聘用人員，解決“劣幣驅(qū)逐良幣”的問(wèn)題，同樣難以聚集優(yōu)質(zhì)存量人員，增加聘用人員的有效供給和結(jié)構(gòu)優(yōu)化；四是甚至可能出現(xiàn)聘用人員為了增加收入的“吃拿卡要”問(wèn)題，影響政府形象。目前，聘用人員隊(duì)伍工資待遇過(guò)低，直接影響了隊(duì)伍工作積極性，進(jìn)而影響工作效率，是聘用人員管理存在問(wèn)題的重要原因。但這僅僅是表象性原因，因?yàn)楣べY激勵(lì)短期有效，但是缺乏規(guī)范管理、制度缺失，無(wú)法從根本上解決聘用人員工作效率和工作積極性問(wèn)題。

4.體制性因素，供給側(cè)、薪資和結(jié)構(gòu)性因素產(chǎn)生的根本原因。體制性因素是政府在管理思維和對(duì)聘用人員管理機(jī)制體制方面存在的問(wèn)題。一是政府管理事項(xiàng)多，用人需求大，管理思維勝過(guò)服務(wù)思維。由于政府和市場(chǎng)的界限模糊，在邊界界定不清和政府本身作為市場(chǎng)參與主體的情況下，政府利益傾向明顯，有與市場(chǎng)爭(zhēng)利、與企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的越位動(dòng)機(jī)或在公共產(chǎn)品提供上缺位的沖動(dòng)，造成政府大包大攬，管得多、管得嚴(yán)，過(guò)大的管理和服務(wù)事項(xiàng)持續(xù)產(chǎn)生大量的用人需求，這是聘用人員隊(duì)伍膨脹的根源 [4]。二是政府管理和服務(wù)思路上比較傳統(tǒng)。政府在構(gòu)建服務(wù)型政府思想指導(dǎo)和行為上還存在不一致，仍然持有管理思維大過(guò)服務(wù)思維，更好的為社會(huì)提供服務(wù)的方式還有待探索。政府用人海戰(zhàn)術(shù)完成行政管理和提供服務(wù)的傳統(tǒng)思路仍占據(jù)主流地位，不斷成立新部門，擴(kuò)充編制和人員，而不加以整合利用職責(zé)淘汰的部門人員，勢(shì)必造成人力、編制資源的浪費(fèi)。隨著社會(huì)分工的細(xì)化和專業(yè)化，政府親力親為面面俱到的提供專業(yè)化服務(wù)，成本高且收效低。三是政府缺乏有效的人力資源考核管理，無(wú)法解決體制“逆選擇”問(wèn)題。目前，聘用人員還游離在政府規(guī)范管理的范疇外，在管理上更多是以類似編內(nèi)人員的人事管理思路，不能有效的發(fā)揮市場(chǎng)配置和優(yōu)化人力資源的作用，面臨著類似編制內(nèi)因崗位差異難以量化和科學(xué)考核難題。加之，聘用人員嚴(yán)格管理基礎(chǔ)薄弱，用人部門領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任難以落實(shí)，造成了聘用人員管理僵化和隊(duì)伍龐大、效率低下問(wèn)題。[5]四是聘用人員政策制定方面缺少系統(tǒng)性、前瞻性的設(shè)計(jì)，由于規(guī)范管理的框架尚未構(gòu)建，導(dǎo)致前后出臺(tái)的政策目標(biāo)不一致，模糊了管理方向，增加了管理難度。

三、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視閾下規(guī)范聘用人員管理的建議

1.科學(xué)確定聘用人員規(guī)模，防止人員無(wú)序增長(zhǎng)

根據(jù)政府部門的工作事項(xiàng)、財(cái)政收入、管轄面積和服務(wù)人口數(shù)量等指標(biāo)，確定聘用人員的合理規(guī)模，控制聘用人員無(wú)序增長(zhǎng)。嚴(yán)把“進(jìn)口”關(guān)，將聘用人員的招用作為部門和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任考核指標(biāo)，對(duì)違規(guī)招用或打擦邊球的情況，嚴(yán)肅處理，防止因違規(guī)用權(quán)，導(dǎo)致聘用人員的無(wú)效供給增多和規(guī)模膨脹，帶來(lái)潛在聘用人員管理隱患。對(duì)臨時(shí)性工作或新增事項(xiàng)確實(shí)需要招用聘用人員的，首先考慮從本部門或相關(guān)部門調(diào)劑使用，如確實(shí)需要新增人員的，需要專門做出申請(qǐng)。

2.聯(lián)動(dòng)政府行政管理事項(xiàng)改革，減少用人需求

以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革思路規(guī)范政府聘用人員管理，需要與政府行政管理體制改革有機(jī)結(jié)合，在機(jī)關(guān)事業(yè)單位梳理政府現(xiàn)有審批和服務(wù)事項(xiàng)，界定政府和市場(chǎng)邊界后，將部分事權(quán)分離，相應(yīng)的人員進(jìn)行設(shè)條件分類安置，對(duì)專業(yè)化強(qiáng)或保潔、后勤類的可定量考核的政府事項(xiàng)進(jìn)行徹底的社會(huì)化購(gòu)買，進(jìn)一步減少聘用人員，做到“養(yǎng)事不養(yǎng)人”；另外對(duì)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)職能進(jìn)行梳理，轉(zhuǎn)變部分落后機(jī)構(gòu)職能，適應(yīng)社會(huì)形勢(shì)發(fā)展變化和服務(wù)需求，減少無(wú)效機(jī)構(gòu)和人員。

3.統(tǒng)一身份管理，減少身份矛盾

統(tǒng)一聘用人員身份管理，減少不同身份矛盾，逐步消除身份差別。由于各種原因，聘用人員名目身份多樣，工資待遇差異較大，改革容易引起不同身份間的比較和矛盾，增添了改革的阻力。為此，要統(tǒng)一聘用人員身份管理，以一套同樣的管理和工資晉升體系激勵(lì)約束各種名目的聘用人員，減少身份矛盾，最終逐步消除聘用人員的身份差別。鑒于部分聘用人員技能老化、效率低下的問(wèn)題，除以培訓(xùn)和考核激活現(xiàn)有存量人員的作用外，可采用渠道規(guī)范、統(tǒng)一的單位聘用或勞務(wù)派遣形式，吸納新鮮力量。

4.建立工資待遇增長(zhǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)職業(yè)晉升

經(jīng)過(guò)前面的步驟，政府機(jī)構(gòu)和事項(xiàng)基本確定，聘用人員進(jìn)行了分流、整合，規(guī)模得到了控制，在此基礎(chǔ)上，考慮以工資增長(zhǎng)形式實(shí)現(xiàn)職業(yè)發(fā)展晉升，提高聘用人員的工資水平，并通過(guò)綜合考核的形式激勵(lì)約束聘用人員。具體可以預(yù)算管理的形式每年根據(jù)工齡、學(xué)歷、物價(jià)水平確定聘用人員經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)比例，并賦予用人單位部分經(jīng)費(fèi)用于工作能力、業(yè)務(wù)考核、思想素質(zhì)考核、領(lǐng)導(dǎo)考評(píng)等指標(biāo)考核，發(fā)揮激勵(lì)性。

5.規(guī)范考核管理，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)管理責(zé)任

工資福利待遇制度性增長(zhǎng)并不一定能激發(fā)聘用人員工作積極性，短期在工作態(tài)度上可能有所改善，但如果沒(méi)有規(guī)范考核管理，長(zhǎng)期來(lái)看，聘用人員隊(duì)伍的使用管理可能會(huì)再次面臨結(jié)構(gòu)性、逆選擇、管理博弈等問(wèn)題，要求更高的工資待遇。規(guī)范管理的關(guān)鍵在于強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)的管理責(zé)任，將管理政策執(zhí)行到位。因此，在要將市場(chǎng)、企業(yè)的一些做法引入政府人力資源管理，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的管理責(zé)任和考核管理，激發(fā)聘用人員的工作積極性。如有可能，可以整合原有機(jī)構(gòu)和人員，成立聘用人員人力資源配置中心，對(duì)聘用人員進(jìn)行統(tǒng)籌管理，負(fù)責(zé)招聘、預(yù)算、考核、工資晉升、培訓(xùn)、評(píng)比、配置調(diào)動(dòng)、解聘等事宜。

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作者簡(jiǎn)介：

殷倩（1986-）女，漢，山東濟(jì)寧人，中共中央黨校博士，助理研究員，現(xiàn)就職于深圳市羅湖區(qū)公共就業(yè)促進(jìn)中心。