論法治路徑下的長三角區(qū)域政府合作協(xié)議

王菁+張鑫

摘要：隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化的加快，地方政府及其職能部門簽訂各種區(qū)域政府合作協(xié)議來加強區(qū)域合作，長三角區(qū)域地方政府間旨在促進一體化進程需要的區(qū)域政府間合作協(xié)議伴隨著長三角區(qū)域合作大范圍、深層次開展也廣泛地存在著，并被其他地區(qū)所效仿。一方面，長三角的區(qū)域政府合作協(xié)議有著自身的特點;另一方面，長三角區(qū)域政府合作協(xié)議也存在著不足之處，而最大的障礙就是法律規(guī)制的缺失。因此需要通過選擇適合的法治化路徑來規(guī)范我國的區(qū)域政府合作協(xié)議，從而保證區(qū)域合作的穩(wěn)定與效果。

關(guān)鍵詞：區(qū)域政府合作協(xié)議;長三角區(qū)域;法治化

中圖分類號：D921????文獻標(biāo)識碼：A??????文章編號：

伴隨著以大都市帶城市群為中心的區(qū)域經(jīng)濟浪潮的興起，我國從長三角、泛珠江三角、環(huán)渤海灣到東北三省、湖北省內(nèi)的武漢城市圈方興未艾，相似的經(jīng)濟文化背景、社會環(huán)境使這些行政區(qū)域間的聯(lián)系日趨頻繁和深入。而最新的三大國家戰(zhàn)略也為區(qū)域合作提供了更大的平臺和政策支持。長江三角洲是近幾年來我國經(jīng)濟社會發(fā)展的前沿區(qū)域，長江三角洲地區(qū)便利的交通、近似的文化傳統(tǒng)和較為發(fā)達的經(jīng)濟發(fā)展水平為該區(qū)域內(nèi)的合作提供了更多的機會，在外形成了一種同求的社會連帶關(guān)系。2008年8月6日，國務(wù)院常務(wù)會議審議并通過了《進一步推進長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的指導(dǎo)意見》，該《指導(dǎo)意見》對長江三角洲地區(qū)進行了重新定位，“區(qū)域一體化”也從一個學(xué)術(shù)上的概念成為中央確定的發(fā)展目標(biāo)。隨著長三角區(qū)域規(guī)劃的正式獲批，長三角地區(qū)聯(lián)動發(fā)展和一體化發(fā)展也上升為國家戰(zhàn)略。

為了更好地消解行政壁壘對經(jīng)濟活動的影響，增加資源的互補與互利，提高行政事務(wù)的效率，一種區(qū)域政府之間進行合作的新形式——區(qū)域政府合作協(xié)議也孕育而生，而且合作協(xié)議無論從數(shù)量上還是范圍上都有著飛速的增長和擴張。長三角區(qū)域地方政府間旨在促進一體化進程需要的區(qū)域政府間合作協(xié)議伴隨著長三角區(qū)域合作大范圍、深層次開展也廣泛地存在著，并被其他地區(qū)所效仿。一方面，長三角的區(qū)域政府合作協(xié)議有著自身的特點;另一方面，長三角區(qū)域政府合作協(xié)議也存在著不足之處。對長三角區(qū)域政府合作協(xié)議的研究是以長三角區(qū)域為地區(qū)樣本來分析，以促進我國的區(qū)域政府合作協(xié)議的完善，從而為區(qū)域之間更好地開展分工合作提供法治化建議。

一、長三角區(qū)域政府合作協(xié)議的特點

長三角地區(qū)整體經(jīng)濟發(fā)展水平較高，各區(qū)域政府之間有著分工合作的傳統(tǒng)，以上海市為核心，經(jīng)濟輻射效果突出。具體而言，長三角區(qū)域合作協(xié)議表現(xiàn)為以下幾個特點：

第一，合作主體多層次。長三角區(qū)域政府合作協(xié)議既包括了省級政府之間①、地級市政府之間②、縣級市政府之間③的合作協(xié)議，也包括了政府職能部門、行政機關(guān)之間④的合作協(xié)議;既包括了同一級別政府之間的合作協(xié)議⑤，也包括了不是同一級政府之間的合作協(xié)議⑥;既包括了同一部門之間的協(xié)議⑦，也包括了不同部門之間的合作協(xié)議⑧。

第二，合作內(nèi)容廣泛。目前，長三角區(qū)域兩省一市的交通部門、旅游管理部門、工商管理部門、信用建設(shè)部門、文化教育部門、人事部門、科技管理部門以及質(zhì)量監(jiān)督部門等行政機關(guān)開始廣泛介入?yún)^(qū)域經(jīng)濟一體化的整合進程，締結(jié)了大量的協(xié)議。[1]20?也就是說長三角區(qū)域的合作協(xié)議已經(jīng)廣泛涉及到了政府職能的方方面面。

第三，合作形式多樣。就現(xiàn)狀而言，雖然我國各級行政區(qū)域首長互訪頻繁，相互間合作意向也多樣，但是正式文本的合作協(xié)議卻很少見。這是因為我國的區(qū)域合作協(xié)議在實踐中最常見的形式是首長聯(lián)席會議，所謂的合作協(xié)議一般就是聯(lián)席會議所達成的成果。在具體形式上也鮮有稱之為協(xié)議，而是表現(xiàn)為實施意見、宣言、備忘錄等各種形式。

第四，合作協(xié)議數(shù)量多。長三角區(qū)域合作協(xié)議自從2003年通過了《長江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會章程》后，成立了以經(jīng)濟協(xié)調(diào)會為基礎(chǔ)的合作平臺，幾乎每年都選擇在不同的城市召開市長聯(lián)席會議，以此作為主要的合作機制。有學(xué)者對此做了專門的調(diào)研，提出長三角區(qū)域僅在2003年就簽署了10個合作協(xié)議，2004年上半年又簽訂了4個。[2]255此后長三角區(qū)域的合作協(xié)議開始大量涌現(xiàn)，由于政府缺少對這一類合作協(xié)議的系統(tǒng)整理，所以無法給出一個確切的數(shù)字，但學(xué)者粗略的統(tǒng)計至少有一百多個合作協(xié)議。

二、長三角區(qū)域政府合作協(xié)議的不足之處

與實踐風(fēng)起云涌相反差的是制度的空白。長三角各省畢竟是獨立的行政體制，彼此不隸屬的關(guān)系下會使得原本基于協(xié)作理念和共贏目標(biāo)的合作，可能會由于本位主義的誤導(dǎo)和溝通協(xié)調(diào)機制的欠缺等原因?qū)е潞献魇　Ｌ貏e是由于法律對合作協(xié)議規(guī)制的留白，使得這一類合作協(xié)議的進一步發(fā)展完善增加了不少障礙。具體表現(xiàn)為：

（一）合作協(xié)議締結(jié)權(quán)的尷尬處境

即使區(qū)域政府間的合作協(xié)議廣泛地存在著，但是在我國目前的法律體系中，如憲法、國務(wù)院組織法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法等法律和地方性法規(guī)、規(guī)章等卻難以尋找到相關(guān)的法律依據(jù)。一來我國并沒有類似于我國臺灣地區(qū)的專門的行政程序法;二來按照目前的憲法和地方組織法，地方政府只能在本行政區(qū)域內(nèi)行使職權(quán)，并未立法直接規(guī)定地方政府的協(xié)議締結(jié)權(quán)。雖然有學(xué)者認為法律并未禁止地方政府之間簽訂合作協(xié)議的締結(jié)權(quán)就應(yīng)當(dāng)視為默許，但是這顯然是違背公法原則的理解。概括而言就是在現(xiàn)有的法律規(guī)范中無法找到締結(jié)權(quán)的合法性依據(jù)。

（二）合作協(xié)議的法律效力模糊不清

已有的區(qū)域合作協(xié)議的條文中大多也沒有提及法律效力的問題，學(xué)者們也鮮有去研究合作協(xié)議與地方性法規(guī)、地方規(guī)章以及規(guī)范性文件之間的關(guān)系與效力等級。這將大大影響著這一類合作協(xié)議的實施效果和公信力。

（三）民眾與其他團體的參與度不夠

區(qū)域合作協(xié)議雖然仍屬于協(xié)議的范疇，但是該協(xié)議會突破合同相對性的原則，會對協(xié)議第三方的權(quán)利義務(wù)造成影響，這種雙方訂立協(xié)議但內(nèi)容上影響到第三方權(quán)利義務(wù)甚至是公共利益的行為是否具有正當(dāng)性也需要進行論證。但對此幾乎沒有向社會征求相關(guān)的意見、召開聽證會等。除此之外，這一類協(xié)議更加強調(diào)政府的作用，既少有成立專門的組織來運行監(jiān)督協(xié)議，也沒有其他社會組織可以參與其中。這是因為政府限于編制、資金、人員等原因很難再設(shè)立專門的組織來維系、運行和監(jiān)督合作協(xié)議的具體內(nèi)容，只是在其工作職能之中來安排，甚至很多協(xié)議最后都流于形式，沒有實際效果。而讓社會組織、民間團體來參與其中，則涉及到權(quán)力的移轉(zhuǎn)問題，行政權(quán)力由法律賦予，除了法定的和委托的情形，并沒有其他組織參與其中的法律空間。

（四）合作協(xié)議監(jiān)督與救濟的缺失

協(xié)議并非一經(jīng)制定簽署就結(jié)束了，這僅僅是合作的開始，大量的工作是對協(xié)議的履行，而現(xiàn)今協(xié)議的執(zhí)行情況一般都是依據(jù)協(xié)議制定主體的自覺自律，并沒有一個外力機關(guān)或者部門專門來負責(zé)監(jiān)督，所以我們很難了解到這些協(xié)議具體的履行情況，是否需要完善或者修改等。此外，我國大陸地區(qū)目前的合作協(xié)議即使是在法治相對發(fā)達的長三角地區(qū)，在已經(jīng)締結(jié)的區(qū)域政府合作協(xié)議中，幾乎無法找到有關(guān)的糾紛解決機制。在實踐中即使協(xié)議規(guī)定得再詳細完善，糾紛也似乎不可避免，由于這種跨區(qū)域的合作協(xié)議的制定者往往是互不隸屬的關(guān)系，因此糾紛的解決就更加困難，僅僅依靠協(xié)議雙方互讓互諒、協(xié)商一致[2]7是不夠的。因此如果制定相對完備的合作協(xié)議，既可以明細雙方權(quán)利義務(wù)，也可以為糾紛的解決提供依據(jù)。

三、區(qū)域合作協(xié)議的完善——法治化路徑

通過對長三角區(qū)域政府合作協(xié)議不足之處的分析，可以看到我國區(qū)域政府合作最大的障礙就是法律規(guī)制的缺失，這使得政府之間的合作協(xié)議更像游走在法律邊緣，大大減少了這種合作的穩(wěn)定性、規(guī)范性和影響力。無論學(xué)者對此問題的解答是傾向于政府主導(dǎo)下的公法模式還是崇尚自由自治的私法模式，都不約而同地認同法治是其必然的選擇。但是如何選擇法治化的路徑，需要先回答以下幾個問題。

（一）公法模式還是私法模式

其他國家和地區(qū)的區(qū)域合作很多是由政府委托給相關(guān)的私主體或者公私合力的方式來完成，而我國的區(qū)域合作中政府的參與度很高，是以政府為主導(dǎo)完成的。私法模式的優(yōu)點是將這些地緣上相互比鄰的地區(qū)基于彼此的依賴而自然形成一塊經(jīng)濟區(qū)，這些合作很多是以經(jīng)濟合作的需要為起點的，私法的平等性、意思自治性、合同自由等原則在這些合作中可以很好地發(fā)揮出來，雖然很多合作是隱形的，但是合同法與侵權(quán)法中的條款可以為這些合作提供法律支持。公法模式則更強調(diào)政府的主導(dǎo)作用，以及對規(guī)則的人為設(shè)計，政府作為設(shè)計者有意識的推進合作的開展和深入，行政權(quán)的先天優(yōu)勢與高效性可以使這些合作更加全面和穩(wěn)定。

以我國區(qū)域政府合作的現(xiàn)狀而言，可以采用公法模式為主導(dǎo)，私法模式為先驅(qū)和補充的方式。這是因為一方面我國目前存在著大量的區(qū)域政府合作協(xié)議，已經(jīng)有了很多的行政機關(guān)參與其中，輻射的地區(qū)也很多，政府的這種推動無論是現(xiàn)在較為發(fā)達的長三角區(qū)域還是將來擴大到全國的區(qū)域都可以取得更好的效果。同時，有一些合作中的問題并非私法能夠解決，特別是合作中的地方政府基于地方保護而設(shè)置的行政壁壘更是私法難以突破的。另一方面，在公法所無法涉及的領(lǐng)域或者公法失靈的領(lǐng)域則依賴私法的作用。市場的變化與需求往往并非政府能夠預(yù)期的，這個時候的規(guī)制則可以采用私法的方式，在發(fā)揮私法的“自發(fā)秩序”作用的同時，為公法的完善提供思路。

（二）需不需要單獨立法

對于如何將區(qū)域政府合作協(xié)議納入法治范疇，學(xué)者們莫衷一是。這里涉及的一個重要問題就是需不需要就這種合作協(xié)議單獨立法呢？有學(xué)者認為區(qū)域經(jīng)濟一體化需要一部單獨的《行政協(xié)議法》，主要理由是如果借用私法中的合同法的美國經(jīng)驗我國不能直接借鑒，而缺少法律規(guī)制的合作協(xié)議又往往容易引發(fā)各種麻煩和困境。[1]166認為只有完善的行政協(xié)議法，才能進一步促進行政協(xié)議這個合作機制的發(fā)展，才能實現(xiàn)政府對各主管部門、中央對地方、國家權(quán)力機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)控，才能保障公眾的參與和明確政府與市場的界限。[1]170

筆者認為首先目前就立法而言，相對于具有一定特殊性的行政協(xié)議法，更迫切的是行政程序法等法律法規(guī)的制定。我國的立法需要一系列復(fù)雜的程序設(shè)計，如果從廣泛調(diào)研到列入立法計劃到最終出臺需要一個相對較長的時間。其次就是否有必要單獨立法而言，筆者也持否定態(tài)度，如果這一類協(xié)議需要單獨立法，那么很多行政行為如行政規(guī)劃、行政合同等都可以單獨立法，一方面架空了整個行政法原有體系，另一方面也大大增大了立法成本。再者，單獨立法就容易涉及到本法與其他法律法規(guī)之間的銜接問題，這必然會大大增加立法難度。所以，在我國目前的法治環(huán)境背景下，制定單行的行政協(xié)議并非最好的選擇。

（三）實體法還是程序法

對于這類區(qū)域政府合作協(xié)議的法律制度選擇是實體法還是程序法呢？實體法與程序法是以法所規(guī)定的內(nèi)容不同為標(biāo)準而做的分類，實體法主要是一規(guī)定主體的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系或職權(quán)、職責(zé)關(guān)系為主要內(nèi)容的法，而程序法是以保證主體的權(quán)利和義務(wù)得以實現(xiàn)或保證主體的職權(quán)和職責(zé)得以履行所需程序或手續(xù)為主要內(nèi)容的法。[3]81筆者認為宜采用程序法的立法模式，因為就合作協(xié)議而言，權(quán)利義務(wù)問題因合作協(xié)議的多樣性和復(fù)雜性原本就很難統(tǒng)一規(guī)范，而政府的職權(quán)職責(zé)關(guān)系也有了其他法律法規(guī)的規(guī)范不需要重復(fù)規(guī)定，所以更需要規(guī)范的應(yīng)當(dāng)是區(qū)域政府合作協(xié)議的締結(jié)中的要約與承諾、協(xié)議的批準與備案、公眾參與程序、協(xié)議信息公開程序、協(xié)議的爭端解決、協(xié)議的生效、修改與廢止等程序問題。特別是在行政程序法缺失的情況下，各種深層次的矛盾和危機，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、自然資源與生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金投入與收益分配、公眾參與與公共利益的保護等問題開始出現(xiàn)，所以程序的設(shè)定顯得更加突出和重要。

（四）統(tǒng)一立法還是地方立法

地方立法模式可以最大程度地調(diào)動地方政府的積極性，具有更好的地方適配性，而且較為成功的地方立法可以推廣到其他地區(qū)。但是也存在一些問題，如有的城市沒有地方立法權(quán)，如南通市;有的合作層級不一致，如蘇州與上海簽訂合作協(xié)議;地方性法規(guī)的方式不利于糾紛的解決，因為地區(qū)立法有地域限制無法約束其他地區(qū)，而合作往往是幾個地區(qū)共同完成的，每個地方基于地方保護往往也會選擇對自己有利的規(guī)定。相對于地方立法，統(tǒng)一立法的方式可以節(jié)約社會資源，在全國范圍都有普遍的適用性，既可以避免不公平協(xié)議的出現(xiàn)，也可以有效地解決爭議。在統(tǒng)一立法過程中，可以將合作較為成功和具有典型示范性的區(qū)域合作方式納入其中，各地也可以結(jié)合本地區(qū)的實際情況出臺具體的實施細則作為補充。

由于對區(qū)域政府合作協(xié)議的理論研究還處于起步階段，雖然已經(jīng)有學(xué)者開始了系統(tǒng)性的研究，但無論從研究成果的數(shù)量還是從研究的深度來講還是遠遠不夠的，與國外較為成熟的橫向地方政府間的合作關(guān)系理論研究還有不少差距。這在理論上可以在新一輪梳理行政法中的傳統(tǒng)概念的同時，結(jié)合現(xiàn)今行政法中的公私協(xié)力、服務(wù)型政府等熱點課題，在實踐中可以更好地配合國家政策、促進經(jīng)濟發(fā)展、規(guī)范政府行為、保障公民權(quán)利。如果立法存在著滯后性等問題的時候，可以暫時采用一種區(qū)域政府合作的示范性文本的方式作為各區(qū)域之間合作協(xié)議簽署的參考，同時為下一步完善立法做好準備。

注釋：

①如江蘇省政府、上海市政府、浙江省政府和安徽省政府簽訂的《蘇滬浙皖旅游

一體化合作框架》。

②如長三角22個地級市之間簽訂的《長三角城市合作（鎮(zhèn)江）協(xié)議》。

③如南通如皋與蘇州昆山、無錫江陰分別簽訂了《共同促進區(qū)域合作協(xié)議書》。

④如上海海關(guān)與南京海關(guān)簽訂的《上海海關(guān)、南京海關(guān)關(guān)于建立滬寧關(guān)際聯(lián)動合

作機制備忘錄》。

⑤如南通市政府與上海寶山區(qū)政府之間簽訂的《南通寶山合作交流協(xié)議》。

⑥如南通市與上海市簽訂的《滬通兩地農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》、《滬通產(chǎn)業(yè)發(fā)展

合作協(xié)議》。

⑦如淮安和南京兩市糧食部門簽訂的《南京市淮安市稻米基地建設(shè)總體協(xié)議》。

⑧如江蘇省工商局與淮安市政府簽訂《加快淮安蘇北重要中心城市建設(shè)戰(zhàn)略合作

協(xié)議》。

參考文獻：

[1]何淵.區(qū)域性行政協(xié)議研究[M].北京：法律出版社，2009.

[2]葉必豐.行政協(xié)議——區(qū)域政府見合作機制研究[M].北京：法律出版社，2010.

[3]張文顯.法理學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2004.

作者簡介：王菁（1980-），女，法學(xué)博士，南通大學(xué)管理學(xué)院講師，研究方向為憲法學(xué)與行政法學(xué)。

張鑫（1983-），男，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院博士研究生，南通市崇川區(qū)人民檢察院檢察官。

（責(zé)任編輯：李直）

基金項目：南通大學(xué)杏林學(xué)院科研基金項目“長三角區(qū)域政府合作協(xié)議研究”（2014k215）;南通市法學(xué)會課題“一帶一路背景下的區(qū)域政府合作協(xié)議實體問題研究”（課題編號：TFH2015E11）。