淺談高校學(xué)生教育管理法治化

郭冉

[摘要]自1997年“依法治國”基本方針提出，迄今為止“法治”的理念已經(jīng)由黨的意志上升到了國家意志，并在各個領(lǐng)域加以貫徹實施。尤其在我國高等教育領(lǐng)域，十八大以來依法治校、依法治教的理念已經(jīng)逐漸深入人心并成為了現(xiàn)代教育體制改革的重要方向，而法治思維和法治方式也成為了現(xiàn)代大學(xué)制度的核心。當(dāng)代高校輔導(dǎo)員應(yīng)當(dāng)不僅做到“講法律、講政治、講程序、講法理”，而且要引導(dǎo)學(xué)生知法守法，將法治思維以落實為行為模式貫穿于日常學(xué)生工作之中。本文將從高等教育管理法治化的重要意義入手，在“良法之治”“依法行政”“法律風(fēng)險防范”等方面淺談高校學(xué)生教育管理法治化的建議。

[關(guān)鍵詞]法治 依法行政 風(fēng)險防范

[中圖分類號]G647 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）04-0168-02

近年來，隨著我國公民法治意識的增強(qiáng)，高校大學(xué)生、教師與學(xué)校之間的矛盾也日益明顯，學(xué)生“狀告”學(xué)校的案例也屢見不鮮，而這些現(xiàn)象背后的原因，歸根結(jié)底是由于部分高校的法治意識薄弱。一方面，對于學(xué)生的違紀(jì)處分“無章可循”或“有章但不合法、不合理”；另一方面，對于學(xué)生的管理監(jiān)督以及問題的解決做不到“依章辦事”或“程序不當(dāng)”。對于這一問題的解決，高校應(yīng)當(dāng)充分貫徹落實法治的新16字方針，依據(jù)教育部31號令構(gòu)建以大學(xué)章程為龍頭，高校聽證監(jiān)督制度為依托，法律風(fēng)險防御機(jī)制為保障的高校法治體系，以實現(xiàn)“良法善治”“依法行政”“事前防范”的高校法治新局面。

一、“生告?！币l(fā)的思考

2008年6月，許昌某高校大學(xué)生A找到他的同學(xué)B，要求其頂替自己參加全國四級考試?？荚囍蠦同學(xué)的替考行為被發(fā)現(xiàn)，為了嚴(yán)肅學(xué)?？技o(jì)，學(xué)校決定給予B同學(xué)開出學(xué)籍的處分。得知學(xué)校的處分決定后，B同學(xué)對自己違反考級的行為追悔莫及，但認(rèn)為學(xué)校因一次替考就將他開除學(xué)籍處分明顯過重。在多次向?qū)W校請求撤銷處分、恢復(fù)學(xué)籍無望的情況下，B同學(xué)選擇了向法院起訴。

對此許昌人民法院認(rèn)為，被告作為一所普通高校，有權(quán)對本校違法、違規(guī)、危機(jī)的學(xué)生做出處分，但應(yīng)嚴(yán)格依照法定程序進(jìn)行。根據(jù)有關(guān)條款，學(xué)校對學(xué)生的處分應(yīng)當(dāng)做到程序公正、證據(jù)充分、依據(jù)明確、定性準(zhǔn)確、處分適當(dāng)。學(xué)校對學(xué)生做出開除學(xué)籍處分決定，在程序上存在違法之處，B同學(xué)請求予以撤銷的理由正當(dāng)，應(yīng)予以支持。這是一個真實的“生告校“的案件，并且以校方敗訴而告終。通過這個案例，我們不禁思考高校應(yīng)當(dāng)如何正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力管理、維護(hù)師生的合法權(quán)益，如何規(guī)避“被訴”的法律風(fēng)險？那就需要高校科學(xué)地制定大學(xué)章程，嚴(yán)格遵守法律程序行政，構(gòu)建風(fēng)險防范機(jī)制。

二、良法善治——形成以學(xué)校章程為龍頭的大學(xué)治理體系

（一）大學(xué)章程的概念與意義

大學(xué)章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則。高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)以章程為依據(jù)，制定內(nèi)部管理制度及規(guī)范性文件、實施辦學(xué)和管理活動、開展社會合作。①與此同時，高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)公開章程，接受舉辦者、教育主管部門、其他有關(guān)機(jī)關(guān)以及教師、學(xué)生、社會公眾依據(jù)章程實施的監(jiān)督、評估。根據(jù)中華人民共和國教育部31號令，為完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，促進(jìn)高等學(xué)校依法治校、科學(xué)發(fā)展，各高校應(yīng)依據(jù)教育法、高等教育法及其他有關(guān)規(guī)定，制定大學(xué)章程。由此可以看出，大學(xué)章程是不同于學(xué)校內(nèi)部的，諸如學(xué)生手冊的校內(nèi)守則，而是依據(jù)憲法、法律、法規(guī)、相關(guān)政府部門規(guī)章來制定的，不與上位法相抵觸，明確大學(xué)與師生之間法律關(guān)系的辦學(xué)管理章程。大學(xué)章程的制定對于高校教育管理有著重要的意義。一方面對管理者的權(quán)力來源提供了依據(jù)，又對管理者的行為進(jìn)行制度上和程序上的約束，這有助于規(guī)范化高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系，順應(yīng)高校與學(xué)生之間法律關(guān)系從過去的行政關(guān)系為主向現(xiàn)在的大量民事法律關(guān)系為主轉(zhuǎn)變的趨勢。

（二）大學(xué)章程制定的基本原則

首先，大學(xué)章程的制定要堅持“以生為本”。學(xué)生是高校管理的主體，但更多的是作為高校的平等主體發(fā)生關(guān)系。這就需要把依法管理和民主管理相統(tǒng)一。民主管理一是側(cè)重于立章民主——在制定大學(xué)章程時需要學(xué)生代表的廣泛參與，發(fā)表意見和提出建議，充分保障學(xué)生的參與權(quán)和知情權(quán)；二是側(cè)重于民主容忍——有章可循要嚴(yán)格依章辦事，但是制度的設(shè)立都不會事無巨細(xì)，對于沒有明確規(guī)定的事宜應(yīng)當(dāng)遵從以人為本的教育原則對民主的結(jié)果有一定的容忍性。同時，章程應(yīng)當(dāng)健全教師、學(xué)生權(quán)益的救濟(jì)機(jī)制，突出師生正當(dāng)權(quán)益保護(hù)，明確利益相關(guān)人權(quán)利義務(wù)。

其次，大學(xué)章程的制定要堅持“有法可依”。根據(jù)國家教育部31號令的相關(guān)規(guī)定，“高等學(xué)校制定章程應(yīng)當(dāng)以中國特色社會主義理論體系為指導(dǎo)，以憲法、法律法規(guī)為依據(jù)”。②這就要求高校的章程制定要堅持科學(xué)立法的原則，即實現(xiàn)立章的科學(xué)性與現(xiàn)代性。章程要體現(xiàn)國家意志，符合社會主義核心價值觀的要求，同時充分考慮本校的辦學(xué)特色并結(jié)合以往辦學(xué)經(jīng)驗，以確保章程行之有效；二是堅持憲法為本，上位法優(yōu)先，特殊法優(yōu)先的原則制訂章程，為章程的順利實施提供保證。

再次，大學(xué)章程的制定要堅持“立章有序”。章程的制定需要依照合法的程序，以民主、公開為原則設(shè)立專門組織開展章程起草工作，起草組織應(yīng)包括利益相關(guān)人，比如學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)班子、工會代表、教師代表、學(xué)生代表、校友組織等并充分聽取專家、社會知名人士以及相關(guān)政府部門的意見，使章程凝聚各方共識、促進(jìn)和諧，保證章程的有效性、合法性、合理性以及可實施性。

最后，大學(xué)章程的制定過程，制定內(nèi)容應(yīng)當(dāng)接受相關(guān)部門以及社會大眾的監(jiān)督，并依法修訂。

三、依法行政——形成健全的大學(xué)聽證制度助推依法治校

（一）高校與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系

依法行政的前提是高校具有行政主體資格，即享有行政職權(quán)，以自己的名義行使行政職權(quán)并獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的組織。③

從理論上來講高校不是單純的行政主體，它不是國家的一級行政機(jī)關(guān)，并且服從于相關(guān)國家機(jī)關(guān)的管理和監(jiān)督，但是在法律授權(quán)的范圍內(nèi)高校又具有行政主體資格，受行政法調(diào)整。根據(jù)《教育法》第二十一條、二十二條以及二十八條規(guī)定，經(jīng)國家批準(zhǔn)設(shè)立或認(rèn)可的學(xué)校以及其他教育機(jī)構(gòu)按照國家有關(guān)規(guī)定，頒發(fā)學(xué)歷證書或其他學(xué)業(yè)證書，有權(quán)依法對達(dá)到一定學(xué)術(shù)水平或?qū)I(yè)水平的人員授予相應(yīng)的學(xué)位；同時，學(xué)校以及其他教育機(jī)構(gòu)有按章程自主管理的權(quán)力、對受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理和實施獎勵或處分的權(quán)力等。因此可以看出在學(xué)歷認(rèn)證、學(xué)位授予以及獎罰管理等方面高校依法享有行政權(quán)力，代表國家行使權(quán)力可以被視為行政主體，其權(quán)力義務(wù)關(guān)系受行政法調(diào)整。

（二）依法行政的必然要求

首先，高校在行使行政權(quán)力對其師生進(jìn)行管理要堅持行政法的基本原則，即合法性和合理性相結(jié)合。合法性要求行政權(quán)的來源以及行使需要有法可依，符合法律的規(guī)定，不得與上位法相抵觸。合理性原則要求行政主體應(yīng)合理使用自由裁量權(quán)，保證實體合法與程序合法相統(tǒng)一，堅持正當(dāng)程序原則、公開原則、比例原則、誠實信用原則以及信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。

第二，高校行政管理應(yīng)順應(yīng)現(xiàn)代行政管理的趨勢，從“重管理監(jiān)督”向“監(jiān)管與服務(wù)并重”轉(zhuǎn)變，即堅持行政平衡原則。

第三，高校行政行為要依照行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，制定相關(guān)程序法律制度，確保行政結(jié)果的合法、合理性。例如行政決策過程中的專家咨詢制度、信息公開制度、復(fù)議制度以及聽證會制度和公眾參與制度。根據(jù)某高校的相關(guān)數(shù)據(jù)表明，學(xué)生處罰的聽證會制度使80%的學(xué)生得到了權(quán)利的救濟(jì)免于處分，大大減少了侵權(quán)行為，切實保護(hù)了學(xué)生的合法利益。

四、法律風(fēng)險防范——建立法律風(fēng)險處理機(jī)制維護(hù)高校合法權(quán)益

高校在日常管理和教學(xué)中需要面對的法律風(fēng)險主要有民事法律責(zé)任風(fēng)險、行政法律責(zé)任風(fēng)險和刑事法律責(zé)任風(fēng)險，而這其中易產(chǎn)生法律風(fēng)險的情況主要有“學(xué)生意外事件”“學(xué)生權(quán)益糾紛”“網(wǎng)絡(luò)輿情控制”“校園設(shè)施安全”以及“獎勵與處分處理”等。因此建立法律風(fēng)險處理機(jī)制是維護(hù)高校合法權(quán)益的必然舉措。

（一）學(xué)生傷害等意外事件的風(fēng)險防范

在高校內(nèi)發(fā)生的學(xué)生意外傷害事件并不少見，對于這一類事件的風(fēng)險防范主要可從如下三個方面來加強(qiáng)。一是事前教育必不可少。高校可通過加強(qiáng)安全教育、完善學(xué)生生活、教學(xué)管理制度，以及日常監(jiān)督檢查來減少風(fēng)險的發(fā)生；二是事中救濟(jì)。當(dāng)高校中發(fā)生了學(xué)生傷害等意外事件應(yīng)迅速趕赴現(xiàn)場，對受傷學(xué)生進(jìn)行必要的救治并及時通知家長及相關(guān)部門，切實履行救治義務(wù)、告知義務(wù)，控制現(xiàn)場；三是事后救濟(jì)。高校應(yīng)當(dāng)咨詢相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?，依法明確責(zé)任的分擔(dān)、賠償?shù)姆秶约百r償經(jīng)費(fèi)來源，并做好安撫工作，盡快恢復(fù)正常的教學(xué)秩序。

（二）學(xué)生權(quán)益糾紛等事件的風(fēng)險防范

這一類事件主要涉及到學(xué)生的受教育權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)、與教育有關(guān)的財產(chǎn)權(quán)以及處罰不當(dāng)所造成的其他侵權(quán)問題。這就要求高校首先不斷完善大學(xué)章程以及相關(guān)教學(xué)管理制度建設(shè)，明確自身的權(quán)力義務(wù)，做到不越權(quán)，不濫用職權(quán)。第二，加強(qiáng)對高校教師以及行政人員的法制教育，構(gòu)建一支知法、懂法的教師隊伍，堅持以人為本，尊重學(xué)生人格，切實保護(hù)好學(xué)生的合法權(quán)益不受侵害。第三，嚴(yán)格依法辦事，按照法定程序進(jìn)行管理教學(xué)活動，堅持民主與法治相結(jié)合，合法與合理相統(tǒng)一。提高公眾參與水平，保證當(dāng)事人的知情權(quán)和申訴權(quán)。

五、總結(jié)

高校管理法治從本質(zhì)上來講就是理解與人治相對的法治是什么的問題，以及何為良法的問題。依法治校的含義就是用法治思維和法治方式處理學(xué)生、教師與作為民事主體和行政主體雙屬性的大學(xué)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在十八大之前，我國所強(qiáng)調(diào)的法治是“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”16字方針，而這一方針在十八大之后則有了新的提法，即“科學(xué)立法，嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法”。這在立法質(zhì)量、法律實施效果、法律公信力和權(quán)威和全民法制意識方面對“法治”提出了更為嚴(yán)格的要求。高校法治首先要清楚治理依據(jù)，即權(quán)利的來源，科學(xué)地制定大學(xué)章程，切實做到有章可循；其次，高校法治應(yīng)注重依法行政，在實體和程序兩個方面規(guī)范行政行為切實做到嚴(yán)格執(zhí)法；第三，大學(xué)治理應(yīng)強(qiáng)調(diào)學(xué)生為本的理念，把依法治理與民主管理相結(jié)合，切實做到行使權(quán)力既合章又合理。第四，高校應(yīng)以法律為武器，正當(dāng)防范法律風(fēng)險，對風(fēng)險易發(fā)領(lǐng)域有一定把握，維護(hù)自身以及師生的合法權(quán)益。

注釋：

①《高等教育法》第三條：高校章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則。高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)以章程為依據(jù)，制定內(nèi)部管理制度及規(guī)范性文件、實施辦學(xué)和管理活動、開展社會合作.

②《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》第四條.

③姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2009：35-37.

責(zé)任編輯：張麗