基層衛(wèi)生監(jiān)督業(yè)務(wù)檔案管理及利用實(shí)踐思考

黃惠敏

(臨海市衛(wèi)生監(jiān)督所)

基層衛(wèi)生監(jiān)督業(yè)務(wù)檔案管理及利用實(shí)踐思考

黃惠敏

(臨海市衛(wèi)生監(jiān)督所)

衛(wèi)生監(jiān)督檔案對指導(dǎo)衛(wèi)生監(jiān)督工作的改革和發(fā)展起著重要的作用,是衛(wèi)生執(zhí)法的規(guī)范化、合法化最原始的證據(jù)。本文從基層衛(wèi)生監(jiān)督所檔案工作出發(fā),對衛(wèi)生監(jiān)督檔案以往的開發(fā)利用做一些經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和對未來的發(fā)展性思考。

衛(wèi)生監(jiān)督 檔案 利用 思考

衛(wèi)生監(jiān)督檔案是在食品安全、公共場所衛(wèi)生、飲用水衛(wèi)生、醫(yī)療執(zhí)業(yè)活動(dòng)、學(xué)校衛(wèi)生等衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法實(shí)踐中具有重要保留價(jià)值的原始工作記錄,它能夠真實(shí)、客觀地反映當(dāng)時(shí)行政執(zhí)法過程是否合法、公開公正,也是管理相對人是否違反義務(wù)性規(guī)范或者禁止性規(guī)范的有力證據(jù)。隨著監(jiān)管職能的改變,目前職業(yè)衛(wèi)生和食品衛(wèi)生檔案已移交到相關(guān)部門。

衛(wèi)生監(jiān)督檔案對指導(dǎo)衛(wèi)生監(jiān)督工作的改革和發(fā)展起著重要的作用,開發(fā)和利用好衛(wèi)生監(jiān)督的檔案,為衛(wèi)生執(zhí)法的規(guī)范化、科學(xué)化提供有力的保證,是各級政府做出決策的可信賴的資料,直接關(guān)乎民生大計(jì)。本文從本人多年從事基層衛(wèi)生監(jiān)督所檔案工作經(jīng)驗(yàn)出發(fā),對衛(wèi)生監(jiān)督檔案的開發(fā)利用做一些回顧和思考。

一、基層衛(wèi)生監(jiān)督業(yè)務(wù)檔案的管理及作用

按照《浙江省衛(wèi)生監(jiān)督檔案管理辦法》(試行)、《浙江省衛(wèi)生行政處罰案件檔案整理規(guī)則》、《浙江省衛(wèi)生監(jiān)督行政相對人檔案整理規(guī)則》的要求,衛(wèi)生監(jiān)督業(yè)務(wù)檔案包括行政審核(許可)案卷、行政處罰案卷、日常監(jiān)督情況文書、投訴舉報(bào)、各類檢測檢驗(yàn)報(bào)告等。

(一)監(jiān)管檔案實(shí)行“一戶一檔”,有利于動(dòng)態(tài)管理

對相對人的監(jiān)管檔案是衛(wèi)生監(jiān)督工作的基礎(chǔ)工作,其監(jiān)管檔案的完善程度為監(jiān)督執(zhí)法人員快速查找歷史資料提供便利。環(huán)境衛(wèi)生科、學(xué)校衛(wèi)生科、醫(yī)療監(jiān)管科室獨(dú)立開展主要以衛(wèi)生許可(審核)材料(復(fù)印件)為依托的編排、編碼、裝盒,進(jìn)行“一戶一檔”管理,把經(jīng)營項(xiàng)目、負(fù)責(zé)人身份證復(fù)印件、從業(yè)人員身體健康體檢狀況、各種衛(wèi)生安全管理制度、操作間布局圖等基本信息,再加上日常監(jiān)督的現(xiàn)場筆錄、衛(wèi)生監(jiān)督意見書、采樣記錄及樣品檢測報(bào)告等動(dòng)態(tài)資料均整理歸檔。

1.便于日常監(jiān)管中的動(dòng)態(tài)管理。建立了日常監(jiān)管的電子和文本兩套資料檔案,每次監(jiān)督檢查完畢,衛(wèi)生監(jiān)督員要把日常衛(wèi)生監(jiān)管的文件和資料包括現(xiàn)場檢查筆錄、衛(wèi)生監(jiān)督意見書、人員變動(dòng)情況等隨時(shí)充實(shí)到管理相對人的檔案中,及時(shí)掌握經(jīng)營者的動(dòng)態(tài)情況,以方便備查備用。既有效地保證日常監(jiān)管的文書材料不遺失,又使原本靜態(tài)的資料成為動(dòng)態(tài)的監(jiān)管過程,充分發(fā)揮檔案在日常監(jiān)督檢查中的作用。

2.便于為處理投訴舉報(bào)案件提供有力證據(jù)。接到違規(guī)經(jīng)營或無證經(jīng)營的投訴舉報(bào)時(shí),首先由責(zé)任地段的監(jiān)督員初步判斷情況,再調(diào)取許可檔案和日常監(jiān)管資料進(jìn)行分析,隨后出動(dòng)人員實(shí)地調(diào)查。有一家嬰兒洗浴中心,因多次督查無果,我所決定依法對其進(jìn)行處罰。管理相對人在對其進(jìn)行處罰時(shí)大吵大鬧。我們拿出執(zhí)法過程中形成的檔案材料,包括多次現(xiàn)場筆錄和整改意見書及相關(guān)法律文書,均有當(dāng)事人的簽字,表明一直不服從管理的事實(shí)。在證據(jù)和完善的監(jiān)督檔案面前,對方才不得不接受了衛(wèi)生行政處罰結(jié)果。

3.便于打擊醫(yī)療機(jī)構(gòu)中非法行為。為維護(hù)良好的醫(yī)療秩序,就要對醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員進(jìn)行建檔立卷工作,對超范圍行醫(yī),非醫(yī)學(xué)需要鑒定胎兒性別,非法選擇性人工終止妊娠,違規(guī)行醫(yī),使用劣質(zhì)藥品、過期藥品,醫(yī)務(wù)人員的行醫(yī)資格造假等違法事件進(jìn)行有效控制和打擊。接到舉報(bào)后,執(zhí)法人員利用醫(yī)療機(jī)構(gòu)檔案,查找該醫(yī)院是否超范圍行醫(yī),醫(yī)務(wù)人員是否具備相應(yīng)執(zhí)業(yè)資質(zhì),隨后實(shí)地調(diào)查,出示衛(wèi)生監(jiān)督意見書,做出相應(yīng)的決定。

(二)合理利用檔案,規(guī)避衛(wèi)生執(zhí)法中的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)

衛(wèi)生監(jiān)督員作為執(zhí)法人員責(zé)任重大,也存在一定的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。相關(guān)資料的詳細(xì)文字和數(shù)據(jù)記載、現(xiàn)場檢查筆錄和監(jiān)督意見書等完備的衛(wèi)生監(jiān)督檔案作為強(qiáng)有力的衛(wèi)生執(zhí)法證據(jù),可以還原原始現(xiàn)場,提供執(zhí)法對象違法亂紀(jì)的相關(guān)數(shù)據(jù)和支撐材料,從而進(jìn)行更具針對性的執(zhí)法,做到有據(jù)可查、有法可依,提高了工作效率。

在受理的各類投訴舉報(bào)中,對“非法行醫(yī)”的舉報(bào)占70%左右。國家為嚴(yán)厲打擊這些無證、無德行醫(yī)貽誤患者病情,甚至致人死亡并對社會造成極大不安定的非法行醫(yī)行為,在《最高人民檢察院公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(一)》規(guī)定：第五十七條第四款“非法行醫(yī)被衛(wèi)生行政部門行政處罰兩次以后,再次非法行醫(yī)的”即構(gòu)成非法行醫(yī)罪,衛(wèi)生監(jiān)督部門要將案件移送公安部門。衛(wèi)生監(jiān)督員在移送案件到公安機(jī)關(guān)時(shí),須提供此案件兩次的行政處罰檔案目錄及內(nèi)容,確保執(zhí)法的合法性。衛(wèi)生監(jiān)督員若未按規(guī)定程序移送公安機(jī)關(guān)立案偵查,一旦出現(xiàn)問題,要被追究刑事責(zé)任。近幾年,臺州市發(fā)生兩起因非法行醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)督員被追責(zé)的事件。在打擊非法行醫(yī)工作中出現(xiàn)疏忽,因沒有注意證據(jù)(檔案)保管,無法拿出證據(jù)證明執(zhí)法程序正確性、合理合法,最后衛(wèi)生監(jiān)督員以瀆職罪被追究刑事責(zé)任。

因此,對衛(wèi)生監(jiān)督檔案的完善和利用也是衛(wèi)生監(jiān)督員正當(dāng)?shù)匾?guī)避責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的有效保障。一線的衛(wèi)生執(zhí)法人員,在日常巡查后做好工作記錄,及時(shí)歸入日常監(jiān)督檢查記錄檔案中,既是監(jiān)管應(yīng)盡之責(zé),也是自我保護(hù),防范責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

(三)深層次的編研工作,為衛(wèi)生監(jiān)督工作提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)材料

我所成立十多年來利用信息資料和檢索工具,進(jìn)行分析、篩選、加工、整理、歸納、簡化,有效加工組成資源。為充分發(fā)揮檔案在衛(wèi)生監(jiān)督事業(yè)發(fā)展中的作用,我們在開發(fā)編制的《組織沿革》《全宗介紹》《衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)測數(shù)據(jù)匯集》《衛(wèi)生監(jiān)督工作年鑒》《論文匯編》等綜合材料的基礎(chǔ)上進(jìn)行研究分析,每年編寫《大事記》及經(jīng)驗(yàn)性的業(yè)務(wù)資料《學(xué)校與愛國衛(wèi)生工作資料匯編》《衛(wèi)生監(jiān)督所環(huán)境衛(wèi)生資料匯編》《監(jiān)督應(yīng)急處置資料匯編》《職業(yè)衛(wèi)生、醫(yī)療衛(wèi)生、放射衛(wèi)生、傳染病防治管理工作資料匯編》及投訴舉報(bào)、法制稽查等方面的資料匯編。根據(jù)實(shí)際情況,有針對性地開展檔案信息的二、三次編研,更大程度地發(fā)揮衛(wèi)生監(jiān)督檔案的利用價(jià)值。臨海市作為國家衛(wèi)生城市,已經(jīng)第三次迎接國家愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會的復(fù)審,我們依照工作重點(diǎn)和民生關(guān)注的問題,編制了《創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市工作經(jīng)驗(yàn)成果匯編》,從2007年起至今,所檔案室提供了大量有關(guān)食品衛(wèi)生、公共場所衛(wèi)生、生活飲用水衛(wèi)生方面的檔案編研資料,為我市的“創(chuàng)衛(wèi)”工作積累了大量寶貴的經(jīng)驗(yàn),得到上級的好評,還被其他縣市借閱借鑒。2009年在創(chuàng)建浙江省“群眾滿意基層站所”示范單位及市級關(guān)鍵崗位效能考核等一系列工作中,所綜合檔案室通過查閱歷年檔案資料,開發(fā)編研新的《創(chuàng)建浙江省“群眾滿意基層站所”示范單位資料匯編》的檔案資料,使我所的工作業(yè)績得到上級肯定,取得了一系列榮譽(yù),獲2009年度“浙江省‘群眾滿意基層站所(辦事窗口)’示范單位”的榮譽(yù)稱號。2011—2012年間,花了一年多時(shí)間對衛(wèi)生監(jiān)督所成立十周年的執(zhí)法工作成果素材進(jìn)行全面收集、歸納、整理、篩選、補(bǔ)充及編排審稿,完成《奮進(jìn)的十年》畫冊的編撰工作,全面記錄了十年中臨海衛(wèi)生監(jiān)督發(fā)展的歷史進(jìn)程。

二、基層衛(wèi)生監(jiān)督檔案的問題和思考

(一)提高檔案的管理機(jī)制,改變重執(zhí)法輕檔案現(xiàn)象

檔案管理工作作為后臺性、基礎(chǔ)性的業(yè)務(wù),因此往往處于較為次要的地位,基層衛(wèi)生監(jiān)督所成立10多年,普遍存在重執(zhí)法輕檔案現(xiàn)象。日常監(jiān)管檔案按照“誰監(jiān)管誰歸檔”的原則,分科室實(shí)行“一戶一檔”,雖有利于檔案的動(dòng)態(tài)監(jiān)管,但各科室、分所未按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)歸檔,沒有專人負(fù)責(zé)檔案,自行制定標(biāo)準(zhǔn)排序裝盒,隨意性強(qiáng),整體缺乏規(guī)劃性,存在明顯的管理漏洞。針對這一問題,首先要爭取領(lǐng)導(dǎo)重視,提高全員的檔案業(yè)務(wù)知識和學(xué)習(xí)相關(guān)的檔案法律法規(guī),各科室專設(shè)幾名兼職檔案員,專門負(fù)責(zé)本科室檔案的收集、整理、歸檔、保管工作,做到及時(shí)歸檔、規(guī)范歸檔。其次,由綜合檔案室統(tǒng)一建立制度,明確立卷制度、移交制度和保管制度,日常監(jiān)管檔案數(shù)據(jù)納入綜合檔案室,由檔案室建立完整的數(shù)據(jù),便于查閱和管理,確保檔案資料保管的長期性和完整性。

(二)加快信息化進(jìn)程,實(shí)現(xiàn)資源共享的最大化

大部分基層監(jiān)督所檔案管理仍停留在收集實(shí)物檔案階段,未建立電子檔案和實(shí)物檔案“雙軌制”集中管理機(jī)制,存多用少,影響了檔案信息的利用。同時(shí),衛(wèi)生監(jiān)督檔案中行政處罰案卷、行政審核(許可)案卷、投訴舉報(bào)涉及個(gè)人信息或舉報(bào)人隱私,屬于保密信息,很多信息不能實(shí)現(xiàn)共享。因此,在安全保護(hù)的同時(shí),又要適應(yīng)時(shí)代,加快信息化進(jìn)程。一是將許可檔案、執(zhí)法檔案查閱目錄加入計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò),使借閱者不用到檔案室就能翻閱目錄,減少查閱時(shí)間,帶來利用率的提高。二是建立醫(yī)療機(jī)構(gòu)衛(wèi)生監(jiān)督電子檔案。衛(wèi)生監(jiān)督所建立醫(yī)療機(jī)構(gòu)衛(wèi)生監(jiān)督電子檔案還不普遍,建立醫(yī)療機(jī)構(gòu)信息電子化檔案對相對復(fù)雜的醫(yī)療執(zhí)法尤其重要。衛(wèi)生監(jiān)督員在現(xiàn)場檢查醫(yī)師、護(hù)士資質(zhì)時(shí),可以利用執(zhí)法終端在該信息系統(tǒng)上進(jìn)行核實(shí),既實(shí)現(xiàn)了和醫(yī)療機(jī)構(gòu)資源共享的雙贏,也大大提高了衛(wèi)生監(jiān)督管理水平。因此,衛(wèi)生監(jiān)督電子檔案不僅是衛(wèi)生監(jiān)督工作的電子儲存,其實(shí)質(zhì)是衛(wèi)生監(jiān)督過程的全面信息化。除此之外,衛(wèi)生監(jiān)督電子檔案涉及面廣,實(shí)施比較復(fù)雜,加之衛(wèi)生監(jiān)督相對單位的信息屬于保密信息,因此,衛(wèi)生監(jiān)督電子檔案還需有加密和安全保護(hù)功能。