關于過渡搬遷及逐年補償安置在水電移民工作中的初步探討

田永生

(四川大唐國際甘孜水電開發(fā)有限公司，四川康定626001)

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關于過渡搬遷及逐年補償安置在水電移民工作中的初步探討

田永生

(四川大唐國際甘孜水電開發(fā)有限公司，四川康定626001)

水電建設移民多為因工程占地和水庫淹沒而失地的農(nóng)民，如何科學規(guī)劃、有序實施，逐步實現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”，是我們必須高度重視的問題。過渡搬遷移民及逐年補償移民分別是水電移民規(guī)劃和實施階段的產(chǎn)物，看似毫無關系但卻有著內在的聯(lián)系和共同的特點，并且也是水電移民安置方式的有益探索。為此，應對水電移民安置工作的不斷探索與創(chuàng)新，不斷健全和完善符合實際的科學的水電移民政策，爭取最大程度地減少對移民原有生活結構的深度影響，最大限度地保證移民合法利益，切實把廣大移民群眾安置好，以更好更快地推進水電建設事業(yè)的良性健康發(fā)展。

過渡搬遷；逐年補償；移民；水電工程

1 水電建設移民及移民問題的產(chǎn)生

移民是世界文明史上最為普遍的人類活動之一，是指較大數(shù)量、有組織的自愿或非自愿的人口遷移。水電建設移民則是因為水電的開發(fā)影響原住居民的生活設施或生產(chǎn)資料而不得不進行的有組織的非自愿的人口遷移。大中型水電站施工工期較長，在建設過程中電站用地時間與移民安置完成時間不協(xié)調，由此產(chǎn)生大量過渡搬遷移民。

一般而言，在電站建設的有限區(qū)域內，對移民進行生產(chǎn)安置但不能為移民配備足夠的生產(chǎn)資料，通過采取逐年領取一定的費用的措施來實現(xiàn)生產(chǎn)安置的移民，稱為逐年補償移民。

過渡搬遷移民及逐年補償移民雖然是移民的不同階段，看似毫無關系，也因各地區(qū)的實際情況不同、政策不同、指導思想不同、操作方法不同，呈現(xiàn)著不同的狀態(tài)。但歸根結底，他們都是因電站建設永久或臨時失去土地資源靠領取相關費用而維持或者保障其生活的移民，都是要改變原有生產(chǎn)生活觀念和生產(chǎn)生活方式，摒棄傳統(tǒng)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，靠精細農(nóng)業(yè)、集約化經(jīng)營或第二、三產(chǎn)業(yè)才能提高生活質量及生活水平的特殊群體。

水電移民的遷移雖然經(jīng)過科學的規(guī)劃、嚴密的設計、全面的統(tǒng)籌安排和科學有序的實施，并由政府積極引導，但這種社會活動仍然是被動的、甚至是強制的。這種遷移帶有諸多不確定不穩(wěn)定因素，尤其是當規(guī)劃的成果與項目環(huán)境的相融度不足、與移民意愿切合度不夠、補償補助費用與移民期望費用相差甚遠、規(guī)劃設計方案與安置實施實際出現(xiàn)偏差、移民對新環(huán)境的不適應等情況出現(xiàn)時，這種不穩(wěn)定的因素便被放大，對移民的管理也變得異常棘手，由此會產(chǎn)生諸多不穩(wěn)定的社會問題。

2 移民現(xiàn)狀分析與管理

過渡搬遷移民產(chǎn)生于電站建設過程中。一般而言，過渡搬遷移民基本為集中安置移民，并配備相應土地；也可能是逐年補償移民，沒有配備土地。這種差異一般因各地的實際情況不同、政策不同而存在。如云南金沙江中游西哨移民集中安置點(金安橋水電站與龍開口水電站共用，本文只探討金安橋部分)與君山驛安置點(為阿海、梨園、金安橋三級電站共用)移民，基本沒有出現(xiàn)移民長時間過渡情況，而在四川大渡河流域猴子巖、長河壩、黃金坪、瀘定等水電站建設中，則存在一定數(shù)量的過渡安置移民，而且過渡安置期都相對較長。過渡搬遷移民只是移民搬遷的一種過程，不是最終形態(tài)；但由于一般大型電站建設周期較長，大規(guī)模移民過渡時間也相應較長，故對過渡搬遷的移民管理時間也較長。生產(chǎn)安置情況也是如此，逐年補償這一生產(chǎn)安置方式，在云南省已經(jīng)普遍地貫徹執(zhí)行；在四川省，仍在小范圍內試行，仍然優(yōu)先選擇大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置方式對移民進行安置。這種形式的不同并不影響我們分析移民現(xiàn)狀，但對不同區(qū)域的管理提出了不同的要求。對于逐年補償移民的管理，時間則要長得多，任務自然更重一些；因此，對逐年補償移民管理的探討尤為重要。

以大渡河中游梯級水電站移民過渡搬遷情況為例，移民在過渡期間可以不用參加勞動，靠領取房租費、生活補助費、青苗補償費等過渡期費用來保障生活，這些費用足夠用于日常生活基本開支。但是，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，移民生活水平的改善以及物價水平指數(shù)的升高，過渡期費用會漸顯偏低，使得移民生活質量下降；而過渡期費用的調整又無固定期限和標準，這給維護移民群體的穩(wěn)定工作帶來隱患。也有一些電站過渡期費用偏高，導致過渡期移民滿足于拿到較高補償費用的安逸現(xiàn)狀，而不再愿意通過自己的勞動增加收入以進一步改善和提高生活水平，因此產(chǎn)生了只愿過渡，不愿永久安置的依賴想法。

過渡搬遷移民往往是在距離原有生活場所較近、有較多熟人(或親朋)的環(huán)境集中過渡，這對當?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活造成一定沖擊。比如康定縣姑咱鎮(zhèn)，過渡移民數(shù)量接近原住居民數(shù)量的一半，加上電站建設期間的外來經(jīng)商人員和務工人員，各種人流錯綜復雜，在一定程度上促進當?shù)亟?jīng)濟商業(yè)繁榮的同時，使得姑咱鎮(zhèn)交通環(huán)境、治安環(huán)境等管理壓力增大，各種矛盾和問題互相交織、錯綜復雜。另外，大量閑置無業(yè)移民在同一個地方聚集，加上當?shù)亟?jīng)濟相對較為落后，這些移民群眾的生產(chǎn)技能相對單一，長期過渡導致無所事事、安于現(xiàn)狀，也使得他們不斷要求提高過渡期費用，政府管理壓力增大，只能采取安撫措施，但這樣的措施不利于移民的管理和移民整體的穩(wěn)定。

造成大量移民過渡搬遷的原因是多樣的，最根本、最主要的原因是土地資源匱乏，導致無法就地及時安置；也與征用土地變更，缺少過渡規(guī)劃，缺乏管理條例等方面有關。但是，對于逐年補償方面的有益探索，仍然為水電移民安置工作開拓了全新的思路、提供了更好的借鑒。

(1)云南省金沙江金安橋水電站。逐年補償?shù)姆绞揭言谠颇辖鹕辰杏坞娬酒毡殚_展。本文以西哨移民集中安置點為例。西哨安置點位于云南省麗江市古城區(qū)七河鄉(xiāng)，地勢較為平坦，安置金安橋水電站移民547人，采取逐年補償與土地安置相結合的安置方式，是運行的較為成功的安置點。目前，該安置點移民“穩(wěn)得住”，正在實現(xiàn)“能發(fā)展”的目標。從該安置點成功的經(jīng)驗，可以探尋出實施逐年補償政策、管理逐年補償移民的方式、方法。西哨安置點在享受逐年補償?shù)幕A上，人均配置耕地0.033 hm2。這一復合的安置方式：首先，為移民配置土地，不改變移民對土地的依賴性，大部分保留了移民原有的生活習慣和節(jié)奏，減少了移民對新環(huán)境的抵觸。第二，雖然只有0.033 hm2耕地，但是政府卻對土地進行改良，施行土地改旱地，并配套相關扶持政策，提供技術支持，鼓勵移民開展“精細農(nóng)業(yè)”致富，保證糧食產(chǎn)量與搬遷前基本持平或下降不多。第三，依賴于云南豐富的旅游環(huán)境，旅游收入也成為其家庭收入的重要組成部分，同時大量剩余勞動力外出務工，補貼家庭收入，逐年補償費用調整較為及時，基本保證移民生活水平不下降。第四，安置點地理位置較優(yōu)，創(chuàng)造了以前沒有的工作、教育條件，移民生活生產(chǎn)大為方便。第五，在政府主導下，安置點移民重新成立了村委會等基層組織，實施自主管理，這也對移民穩(wěn)定和后續(xù)發(fā)展提供了有力支撐。

(2)四川省黑水河毛爾蓋水電站。四川省率先在毛爾蓋水電站試行了逐年補償安置方式。該電站工程建設移民涉及阿壩州黑水縣9個鄉(xiāng)770多戶2 300多人，庫區(qū)移民大部分為藏族群眾。在工程建設過程中，遭遇了“5.12”汶川特大地震，原規(guī)劃中的移民耕地大量滅失，導致原“大農(nóng)業(yè)”生產(chǎn)生活安置方式無法就地實現(xiàn)，移民的生產(chǎn)生活受到很大影響。毛爾蓋水電站建設者積極為黨和政府分憂，為移民群眾解難，在結合四川省土地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和當?shù)卣蟮幕A上，開拓性地探索長效逐年補償機制；對移民具體問題的處理，在政策允許的范圍內確保移民的正常生產(chǎn)生活不受影響，共享資源開發(fā)的成果。按照國家有關政策，當?shù)匾泼褚淮涡酝恋匮a償為每公頃最高19 500元的16倍。根據(jù)這一政策，充分考慮地方政府的要求和移民缺少耕地的實際困難，將一次性補償變?yōu)殚L效補償，按照電站設計運行年份進行補償，解決移民長期穩(wěn)定收入；同時，又把移民從土地上解放出來，從事旅游等其他特色產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營。這有力地促進了“搬得出、穩(wěn)得住、逐年能致富”的移民政策的實施，減輕了地方政府的壓力，老百姓得到了實惠。此舉受到各方的高度評價，得到廣大移民群眾的大力支持，實現(xiàn)了和諧共贏。

(3)四川省青衣江槽漁灘水電站。槽漁灘水電站為壩后式水電站，位于青衣江干流中游，眉山市洪雅縣槽漁灘鎮(zhèn)境內，是青衣江流經(jīng)眉山市境內的第1座水電站。槽漁灘的移民安居工程在業(yè)界產(chǎn)生了強烈的反響，廣受人們稱道。槽漁灘水電站征地73.33 hm2，移民345戶1 600多人。工程建設之初，根據(jù)移民政策規(guī)定和實際情況，槽漁灘水電站移民安置沒有走“農(nóng)轉非”的舊路，而是因地制宜地按照讓移民“搬得走、穩(wěn)得住、富得起來”的原則，走“以土為本，以農(nóng)為主，農(nóng)業(yè)安置”的新路。統(tǒng)一調整土地，保證移民人均4分的基本口糧田，免征農(nóng)業(yè)稅、免除糧食定購任務。將移民的土地補償費和安置補助費投入到電站建設中，并以高于銀行同期利率付給移民本息。發(fā)電后從水電站售電收入中提取庫區(qū)開發(fā)基金，分配給移民，移民每人每年可領取到650元左右的補償款，保證一筆長期的、穩(wěn)定的收入。當?shù)卣退娊ㄔO者還幫助移民制定長計劃、短安排的致富措施，在移民房屋搬遷建設中，實行統(tǒng)一規(guī)劃設計、分戶實施的辦法，寓農(nóng)、工、商、貿(mào)、旅游開發(fā)于一體。結合工程建設，建起了平羌、竹箐、董河3條總長2 100 m、建筑面積14萬m2的移民新街。把移民和電站的利益緊密結合，不留任何隱患和后患，工程建設贏得了人民的擁護和支持，加快了工程進度。

(4)四川省大渡河黃金坪、長河壩水電站。逐年貨幣補償安置方式是黃金坪、長河壩水電站在移民安置實施階段，結合兩級電站移民安置環(huán)境容量極其有限的情況下，新引入的一種生產(chǎn)安置方式，考慮其引入可能對可研審定的生產(chǎn)安置標準體系產(chǎn)生一定沖擊。為避免逐年貨幣補償生產(chǎn)安置方式與其他生產(chǎn)安置方式的標準、投入、效益產(chǎn)生嚴重不均衡，對已試點實施和即將采用此安置方式的工程造成較大負面影響，仍需要遵循恢復或補償?shù)荣|等量、對可研標準沖擊小，以及不同安置方式利益均衡相當?shù)脑瓌t。為此，明確了邊界條件進行約束：①逐年貨幣補償安置應以集體經(jīng)濟組織為基礎，并結合農(nóng)業(yè)等其他安置方式，以被征收耕地數(shù)量進行總量控制；②以戶為單位進行選擇；③由集體經(jīng)濟組織出具逐年貨幣補償方案并經(jīng)縣人民政府批準；④對部分農(nóng)戶選擇逐年貨幣補償生產(chǎn)安置方式的，逐年貨幣補償費領取標準為A按淹沒涉及的集體經(jīng)濟組織人均耕(園)地計；B若按選擇戶實際被征收耕地領取，應按集體經(jīng)濟組織剩余耕地數(shù)量為基礎重新計算該組織剩余生產(chǎn)安置人口的安置標準。在逐年貨幣補償安置方式邊界條件的指引下，為避免引起后期實施困難風險，宜對逐年貨幣補償安置方式的相關標準進行分析，而不宜因引入該安置方式而調整包括農(nóng)業(yè)安置在內的其他安置方式的可研審定標準。根據(jù)與地方政府協(xié)商結果，對涉及逐年補償人口按規(guī)劃配置土地面積逐年領取貨幣補償。補償標準隨省政府批準公布的統(tǒng)一年產(chǎn)值標準動態(tài)調整執(zhí)行，逐年貨幣補償金發(fā)放年限為長期。根據(jù)縣政府經(jīng)過安置對接取得的成果，經(jīng)與可研階段實物指標調查的原始耕(園)地調查成果對照分析，經(jīng)過認真復核，滿足逐年補償安置邊界條件的移民，黃金坪水電站14戶48人、長河壩水電站31戶91人，兩級電站共計44戶139人。目前，該兩級電站逐年補償安置方式仍在規(guī)劃設計階段，安置效果如何，還有待進一步科學規(guī)劃和實施后進行評估。

從以上幾個項目實施逐年補償安置方式的對比可以看出：各省和各水電項目在逐年補償政策上總的思路基本上是一致的，但是幾個項目具體實施辦法上各有千秋、略有差異。逐年補償安置方式的優(yōu)點：首先是通過創(chuàng)新增加這樣一種新的安置方式供移民選擇；其二是能夠有效地保障失地農(nóng)民或者僅配置極少量土地移民的基本生活有較為明顯的提高(如住房條件普遍得到明顯的改善，原有土地收入通過逐年補償方式予以保證)；其三是在保障移民的合法權益的基礎上，可以讓移民群眾從原有土地上解放出來，通過再就業(yè)技能培訓(這一點需要地方政府特別關注并切實持續(xù)做好)加入到其他產(chǎn)業(yè)大軍中來，實現(xiàn)家庭收入的再提高和生活水平的再改善。不足之處在于，其一各省、各項目政策還不統(tǒng)一、不完善，這樣容易引起不同項目、不同庫區(qū)移民之間的攀比與不平衡；其二，需要積極總結實施過程中的經(jīng)驗與教訓，深入研究，科學規(guī)范，讓這一補償方式更加科學、合理、穩(wěn)定、連續(xù)。

3 移民問題解決思路

移民問題是水電行業(yè)發(fā)展最復雜的問題，并呈現(xiàn)出多元化的趨勢。移民問題的多元化給水電建設和地方政府管理帶來了巨大的壓力，如何解決這些移民問題也成了參與水電建設者們迫在眉睫的任務和面臨的巨大挑戰(zhàn)。隨著水電建設事業(yè)的發(fā)展，水電相關的法律法規(guī)、規(guī)程規(guī)范也在逐步健全，從中華人民共和國國務院令第471號《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》到國家發(fā)展和改革委員會《國家發(fā)展改革委關于做好水電工程先移民后建設有關工作的通知》(發(fā)改能源【2012】293號)等一系列法規(guī)條例政策的提出，為我們解決移民問題提供了新的指導方向。從工程的實施經(jīng)驗教訓中，我們也可以不斷探尋出很多有效的管理方法和措施，以便于今后更好地開展移民工作。

本文分析的內容，只涉及移民問題中很小的部分，有存在的問題，也有成功的經(jīng)驗，從這些問題和經(jīng)驗中可以總結出以下幾點，需要我們進一步思考并借鑒：

(1)要切實把高度重視水電移民工作落到具體的工作中來，不能只停留在紙面或者文件上。要從移民規(guī)劃設計到移民安置實施，從實物指標調查、移民意愿征求、移民政策宣傳、實物指標補償、移民安置實施等各個環(huán)節(jié)都要求細、實、真、嚴，來不得半點馬虎，既要切實保護好移民群眾的合法權益，也要為當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定謀好篇、布好局，不留隱患、不出問題。

(2)參與水電開發(fā)建設的各方，都要致力于培養(yǎng)和打造一支專業(yè)的水電移民工作干部隊伍。毛主席說過，“正確路線確定之后，干部就是決定因素”。水電移民工作涉及面廣、政策性強、影響因素多，是一項復雜的系統(tǒng)工程。如果沒有一支熟知政策、熟悉社情民情、熟悉項目環(huán)境、善于鉆研業(yè)務、敢于奉獻拼搏的優(yōu)秀隊伍，那這項工作是根本無法很好地完成的。所以說，不管是政府，還是開發(fā)業(yè)主與參建并參與水電移民工作的各方，都要有這樣一支相對固定的高素質團隊。這是保證水電移民工作能夠順利推進并圓滿完成的重要保證。

(3)對于過渡搬遷移民，要從根本上認識其產(chǎn)生的原因。在項目設計階段一定要實事求是、科學謀劃，并嚴格貫徹執(zhí)行“先移民后建設”政策，盡量減少移民大規(guī)模、長時間的過渡搬遷，進而減少移民穩(wěn)定的壓力，消除次生問題產(chǎn)生的根源。對于不得不進行的移民過渡搬遷，建議根據(jù)實際情況，進行科學的論證和規(guī)劃，并嚴格按照規(guī)劃實施，并盡量避免集中過渡搬遷。

(4)逐年補償安置方式可以說是水電移民安置工作的有益探索，云南與四川部分水電項目的成功或探索經(jīng)驗就是最好的例證。因此，對于一切有利于水電移民安置的探索與創(chuàng)新，我們都應該給予最尊敬的支持與贊賞，只有不斷的創(chuàng)新與發(fā)展，我們的工作才會充滿勃勃生機，才能讓更多的移民群眾滿意，得到他們的理解與支持，我們的事業(yè)才能可持續(xù)健康有序向前推進。

(5)對于過渡期的移民，政府務必要發(fā)揮作用，積極引導過渡搬遷移民進行再就業(yè)，配套相關政策促使移民努力提高生活水平而不是滿足于現(xiàn)狀。對于過渡期移民的管理，也應發(fā)揮積極強勢的作用，嚴格按照法律法規(guī)、規(guī)程規(guī)范來實施管理。

(6)對于采取逐年補償?shù)囊泼?，要從實際出發(fā)，讓規(guī)劃設計方案更科學、更符合實際；同時，更要充分發(fā)揮政府的引導、督促、管理作用，從根本上解決移民的生活生產(chǎn)問題。

(7)目前，我國水電行業(yè)的法律法規(guī)仍不完善。為此，應從規(guī)范移民行為、保證移民利益的角度切入，抓緊研究盡快完善符合實際的相關政策，尤其是后期扶持政策，在完善逐年補償費用的機制上，要豐富后期扶持政策的多樣性，或制定與后期扶持政策相配套的實施政策。

總之，無論是對過渡搬遷移民還是逐年補償移民的管理，地方政府都是實施主體，建設單位必須牢牢依靠這個主體，并加大力度協(xié)調其發(fā)揮最大的作用；同時，建設單位也應讓建設工程的移民規(guī)劃大綱和規(guī)劃報告更加科學、符合實際，并盡可能地按其嚴格實施，才會更好地減少移民問題，更好更快地推進水電建設事業(yè)的良性健康可持續(xù)發(fā)展。

(責任編輯 陳 萍)

Discussion on Transition Relocation and Year-by-Year Compensation in Hydropower Resettlement

TIAN Yongsheng

(Sichuan Datang International Ganzi Hydropower Development Co., Ltd., Kangding 626001, Sichuan, China)

Most of immigrants in the construction of hydropower project are peasants who lose their lands as project land occupation and reservoir inundation, so we must pay close attention to the issues of how to plan scientifically, implement in order and realize progressively the stability and affluence of immigrants after relocation. The transition relocation and year-by-year compensation are the results of the stages of hydropower resettlement planning and plan implementation respectively. The transition relocation and year-by-year compensation seem to have no relationship between them, but there are intrinsically linked and have common characteristic, and at the same time, they are also beneficial exploration on resettlement way. Through constant exploring and innovating in resettlement, improving and perfecting resettlement policies, the impacts on immigrants are reduced in a greatest extent, the legitimate interests of immigrants can be guaranteed in a maximum extent. Good resettlement will promote the positive and healthy development of hydropower in a better and faster way．

transition relocation; year-by-year compensation; resettlement; hydropower project

2016- 07- 21

田永生(1972—)，男，山西神池人，高級工程師，從事水電開發(fā)建設、移民管理工作．

D632.4；TV741

B

0559- 9342(2016)10- 0020- 04