依法治國(guó)背景下都會(huì)城市政府法制辦公室運(yùn)行機(jī)制與改革進(jìn)路

左衛(wèi)民，唐清宇

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依法治國(guó)背景下都會(huì)城市政府法制辦公室運(yùn)行機(jī)制與改革進(jìn)路

左衛(wèi)民，唐清宇

摘要：法制辦公室作為各級(jí)政府負(fù)責(zé)法治建設(shè)的工作機(jī)構(gòu)的職能似乎是顯而易見(jiàn)的，但由于其長(zhǎng)期以來(lái)角色定位的“內(nèi)部性”，其在具體的政治-法律實(shí)踐中的運(yùn)行機(jī)制又顯得模糊不清。都會(huì)城市法制辦因其所處復(fù)雜的政治生態(tài)和交錯(cuò)的權(quán)力場(chǎng)域尤其如此。在十八屆四中全會(huì)對(duì)法制辦的工作提出新要求的宏觀背景下，應(yīng)該在準(zhǔn)確揭示都會(huì)城市法制辦運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)上，結(jié)合依法治國(guó)的新要求，提出符合都會(huì)城市特點(diǎn)的改革進(jìn)路。提高法制辦的地位，轉(zhuǎn)變職能，充分發(fā)揮基本政府決策和信息公開(kāi)等方面的作用。

關(guān)鍵詞：依法治國(guó)； 都會(huì)城市； 法制辦公室； 運(yùn)行機(jī)制； 改革進(jìn)路

一、前言

法制辦公室(以下簡(jiǎn)稱“法制辦”)是各級(jí)政府設(shè)立的負(fù)責(zé)本級(jí)政府法制工作的辦事機(jī)構(gòu)。因其在政府法治建設(shè)過(guò)程中的獨(dú)特地位與作用，可以直接反映出一級(jí)政府依法行政的水平高低?？梢哉f(shuō)，法制辦是一級(jí)政府依法行政的風(fēng)向標(biāo)，法制辦的改革力度反映了一級(jí)政府推行法治建設(shè)的決心。然而，由于多數(shù)時(shí)候的工作都居于幕后，再加上“辦公室”這樣帶有濃厚內(nèi)部機(jī)構(gòu)色彩的名稱，普通群眾很少有機(jī)會(huì)能夠接觸到法制辦，遑論對(duì)法制辦有深入的了解。事實(shí)上，法制辦的觸角遍布了政府法治工作的方方面面。十八屆四中全會(huì)《決定》在“政府立法制度建設(shè)”和“政府法律顧問(wèn)制度建設(shè)”兩項(xiàng)改革措施中，中央明確提出了法制辦將發(fā)揮主導(dǎo)作用，這無(wú)疑是對(duì)法制辦地位的一次巨大提升，意味著在中央層面也開(kāi)始重視法制辦在依法治國(guó)中的重要作用。在我國(guó)，上至國(guó)務(wù)院下至每個(gè)區(qū)、縣各級(jí)政府都設(shè)有法制辦，不同層級(jí)政府的法制辦在功能定位、職能劃分上略有差異。因此，為了提高研究結(jié)論的準(zhǔn)確性、針對(duì)性，也鑒于資料收集的有限性，本文將研究對(duì)象限定為都會(huì)城市的政府法制辦。在此，筆者擬就都會(huì)城市政府法制辦的職能和運(yùn)行機(jī)制角度入手，思考在依法治國(guó)的大背景下如何具體推進(jìn)依法治市的改革進(jìn)路。筆者通過(guò)多方面橫向查詢比對(duì)，都會(huì)城市政府法制辦的法定職能大多相同，只是因?yàn)榈貐^(qū)經(jīng)濟(jì)、法制建設(shè)水平差異而略帶地方特色，但總體上具有職能眾多而且繁雜的特點(diǎn)。按照職能目的大致劃分，可以將所有職能歸為統(tǒng)籌立法、依法行政指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督、清理編纂規(guī)章、行政復(fù)議和行政訴訟相關(guān)工作以及法制研究、宣傳和市委市政府交辦的其他事項(xiàng)。下面，筆者擬從市政府法制辦應(yīng)當(dāng)履行何種職能，而實(shí)際履行了何種職能的學(xué)術(shù)理路對(duì)其運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行實(shí)證分析。

二、法制辦實(shí)際運(yùn)行機(jī)制的分析

根據(jù)中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院發(fā)布的《中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告(2014)》，①馬懷德等：《中國(guó)法治政府研究報(bào)告》，《行政法學(xué)研究》2014年第1期。在參與評(píng)估的全國(guó)100個(gè)市級(jí)政府中，G市繼2013年在評(píng)估報(bào)告中名列第一之后，再次在2014年蟬聯(lián)第一。作為主要的調(diào)研對(duì)象，筆者自然關(guān)注C市的法治程度排名，在這兩次評(píng)估中C市均名列第五。雖然從名次上看都名列前茅，但評(píng)估報(bào)告表明，C市法治政府建設(shè)水平還有很大的提升空間。對(duì)此，筆者擬抽取C市和G市政府法制辦作為實(shí)證分析的對(duì)象。原因有二：一是兩個(gè)城市分別位于西部地區(qū)和東部地區(qū)，較有代表性；二是兩個(gè)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平雖有差異，但不至于懸殊過(guò)大，以致分析結(jié)果不具有普遍性。

為此，筆者以內(nèi)容分析為基本方法，查詢了兩個(gè)地方法制辦的官方網(wǎng)頁(yè)，收集-統(tǒng)計(jì)其工作動(dòng)態(tài)，以展示其日常工作內(nèi)容。其中，搜集到G市法制辦日常工作動(dòng)態(tài)183件，根據(jù)上述大致分類，其中包括了統(tǒng)籌立法相關(guān)工作61件，指導(dǎo)法治建設(shè)工作68件，行政復(fù)議、行政訴訟相關(guān)工作23件，清理、編纂規(guī)章1件，執(zhí)法監(jiān)督3件，以及其他工作(黨組織生活、黨務(wù)會(huì)議、植樹(shù)造林等非業(yè)務(wù)活動(dòng))27件。

而C市法制辦主頁(yè)一直處于無(wú)法訪問(wèn)的狀態(tài)(這同時(shí)也從側(cè)面表征了該市法制辦在法治信息公開(kāi)方面存在不足)，筆者只好另辟蹊徑，從市政府機(jī)構(gòu)公開(kāi)頁(yè)面上搜集到其日常動(dòng)態(tài)29件，其中統(tǒng)籌立法工作7件，指導(dǎo)法治建設(shè)9件，行政復(fù)議、行政訴訟5件，清理、編纂規(guī)章2件，執(zhí)法監(jiān)督2件，以及其他工作4件。

雖然搜集到的樣本數(shù)量有差異，但是可以發(fā)現(xiàn)，兩個(gè)法制辦的日常動(dòng)態(tài)分類比例具有共性。從表1可見(jiàn)，指導(dǎo)法治建設(shè)工作占據(jù)了G市和C市兩個(gè)法制辦日常工作的最大比例，分別達(dá)到了37.2%和31.1%，緊隨其后的是統(tǒng)籌立法工作，分別達(dá)到了33.3%和24.1%。而對(duì)于規(guī)章的清理、編纂工作和執(zhí)法監(jiān)督工作所占比例最小，兩項(xiàng)工作合在一起的比例也僅有2.1%和13.7%(考慮到C市的樣本總數(shù)較少，這兩個(gè)比例之間存在的差異較大是可以理解的，但并沒(méi)有改變比例本身所反映的總體情況)。

表1　G市和C市法制辦法定職能

通過(guò)上述數(shù)字比例可以直觀看出，盡管法制辦的職能呈現(xiàn)出多樣化的狀態(tài)，但其在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中不同職責(zé)是有所傾斜的，甚至達(dá)到了極不平衡的狀態(tài)。僅僅統(tǒng)籌立法和指導(dǎo)法治建設(shè)在C市法制辦的工作內(nèi)容中就占據(jù)了半壁江山，而G市法制辦更是高達(dá)70%，這樣的比例分配，讓筆者疑惑法制辦要如何設(shè)置機(jī)構(gòu)才能保證各項(xiàng)職能同時(shí)得到平穩(wěn)運(yùn)行。對(duì)此，筆者繼續(xù)查詢了兩個(gè)法制辦的機(jī)構(gòu)設(shè)置狀況。

G市法制辦下設(shè)七個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，分別是秘書人事處、法規(guī)處、規(guī)范性文件審查處、行政執(zhí)法監(jiān)督處、行政復(fù)議處、依法行政指導(dǎo)處和法律事務(wù)處。機(jī)關(guān)行政編制39 名，行政執(zhí)法專項(xiàng)編制9名，機(jī)關(guān)后勤服務(wù)人員5名。此外，G市法制辦設(shè)立法制研究中心為其直屬事業(yè)單位，該中心配事業(yè)編制14名。也就是說(shuō)，G市法制辦下屬及其直屬的工作人員達(dá)到了67人。

C市法制辦下設(shè)七個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)， 綜合秘書處、備案審核處(新增)、法規(guī)一處、法規(guī)二處、法制研究處、行政執(zhí)法監(jiān)督處、行政復(fù)議與仲裁工作處。所有編制27人，其中行政編制23人，事業(yè)編制4人。

表面看上去兩個(gè)法制辦的機(jī)構(gòu)設(shè)置與其法定職能基本可以一一對(duì)應(yīng)，但是，由上文的分析可以看出，在實(shí)際運(yùn)行中每個(gè)職能所占比例大相徑庭，相應(yīng)地，每個(gè)機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的業(yè)務(wù)數(shù)量也不是表面看起來(lái)那么公平。為了能更直觀地表現(xiàn)每個(gè)機(jī)構(gòu)所面臨的工作比例，筆者嘗試將日常工作的比例和機(jī)構(gòu)設(shè)置對(duì)應(yīng)起來(lái)，雖然在具體運(yùn)行中可能存在這個(gè)機(jī)構(gòu)做了那個(gè)機(jī)構(gòu)的工作或者兩個(gè)機(jī)構(gòu)聯(lián)合辦公等類似情況，但這種方式不應(yīng)成為常態(tài)，所以對(duì)應(yīng)分析模式對(duì)每個(gè)機(jī)構(gòu)的日常工作數(shù)量還是可以管窺一二的。其次，筆者此種比較方法只是單純根據(jù)每個(gè)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的“數(shù)量”作比較，而不能反應(yīng)每件業(yè)務(wù)在實(shí)際操作中會(huì)耗費(fèi)多少工作量，這需要更深入的實(shí)證調(diào)查研究。由于黨務(wù)工作會(huì)議和其他非業(yè)務(wù)活動(dòng)的參與不能準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，所以筆者將“其他”這一類排除在外，只計(jì)算每個(gè)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)數(shù)量。此外，秘書處主要是負(fù)責(zé)一些日常的文秘、后勤等非業(yè)務(wù)工作，比較繁雜無(wú)法量化，所以在統(tǒng)計(jì)時(shí)也將秘書處排除在外。

根據(jù)G市法制辦的機(jī)構(gòu)職能劃分，法規(guī)處、規(guī)范性文件審查處主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌立法活動(dòng)，法制研究中心因?yàn)閷儆谥睂偈聵I(yè)單位所以只是協(xié)助一些立法工作；依法行政指導(dǎo)處和法律事務(wù)處負(fù)責(zé)依法行政指導(dǎo)；其他的機(jī)構(gòu)和職能基本可以一一對(duì)應(yīng)。經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)，法規(guī)處和規(guī)范性文件審查處負(fù)責(zé)的統(tǒng)籌立法工作占據(jù)了業(yè)務(wù)數(shù)量的39.1%，而依法行政指導(dǎo)處和法律事務(wù)處負(fù)責(zé)的依法行政指導(dǎo)工作更是占據(jù)了業(yè)務(wù)數(shù)量的43.5%，也就是說(shuō)，這四個(gè)機(jī)構(gòu)的工作量加起來(lái)占到了業(yè)務(wù)數(shù)量80%以上，而其余兩個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和一個(gè)事業(yè)單位則相對(duì)“清閑”。

再把目光轉(zhuǎn)向C市法制辦，法規(guī)一處、法規(guī)二處、備案審核處負(fù)責(zé)的統(tǒng)籌立法工作占了業(yè)務(wù)數(shù)量28%，由于沒(méi)有專門的依法行政指導(dǎo)部門，則由法制研究處負(fù)責(zé)，這項(xiàng)工作占據(jù)了36%?？梢园l(fā)現(xiàn)，C市法制辦的機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)數(shù)量的分配較G市而言相對(duì)平衡。

圖1　G市法制辦機(jī)構(gòu)工作量百分比

圖2　C市法制辦機(jī)構(gòu)工作量百分比

那么在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中法制辦是否比較充分地發(fā)揮了應(yīng)有的作用呢？為此，筆者擬通過(guò)對(duì)統(tǒng)籌立法和依法行政指導(dǎo)兩項(xiàng)重點(diǎn)工作進(jìn)行查看分析。由于樣本材料缺乏，筆者只能以G市法制辦為樣本分析。

在搜集到的61次G市法制辦的立法活動(dòng)中，網(wǎng)上征集意見(jiàn)達(dá)到了56次，組織專家聽(tīng)證會(huì)11次，召開(kāi)協(xié)商座談會(huì)3次，進(jìn)行立法調(diào)研1次，召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)1次。其中不少立法活動(dòng)同時(shí)采用了多種形式?？梢园l(fā)現(xiàn)，G市較為關(guān)注普通民眾的意見(jiàn)，幾乎每一次的立法活動(dòng)都會(huì)有網(wǎng)上的意見(jiàn)征集。而在組織專家論證，實(shí)地調(diào)研方面則還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

而在占據(jù)最大比例的業(yè)務(wù)依法行政指導(dǎo)方面，通過(guò)查詢發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)工作內(nèi)容為調(diào)研，而在政府重大決策方面，法制辦發(fā)揮的作用極其有限。筆者查詢到了G市政府2014年重點(diǎn)工作統(tǒng)計(jì)，一共168項(xiàng)重點(diǎn)工作，其中與法治建設(shè)相關(guān)的15個(gè)，而這里面只有1項(xiàng)是由法制辦牽頭負(fù)責(zé)。這既表明在政府的法治建設(shè)中還未對(duì)法制辦的重要性引起足夠重視，也說(shuō)明法制辦在關(guān)系法治建設(shè)進(jìn)程中參與重大決策功能還未得到充分發(fā)揮。

三、法制辦的改革建言

(一)改革總體思路

筆者認(rèn)為，法制辦改革的總體思路在于其身份角色的定位轉(zhuǎn)變。由于政府和政府部門工作的方式長(zhǎng)期帶有濃厚的行政命令色彩，與法制手段的程序復(fù)雜繁瑣、耗時(shí)費(fèi)力相比，行政手段更加快捷方便。一個(gè)決策要經(jīng)歷聽(tīng)證會(huì)，專家咨詢會(huì)等程序，遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上領(lǐng)導(dǎo)一句話就能拍板決定的雷厲風(fēng)行。所以，在這種背景下，法制辦的角色便略顯“雞肋”，更多的時(shí)候是應(yīng)該有這個(gè)機(jī)構(gòu)存在而不是需要這個(gè)機(jī)構(gòu)才存在。在近年來(lái)法治建設(shè)過(guò)程中，法制辦的地位有所提升，在有重大決策的時(shí)候都會(huì)有法制辦在場(chǎng)，但據(jù)法制辦的工作人員介紹，實(shí)際上多數(shù)情況下有關(guān)部門的首長(zhǎng)已經(jīng)做出了決定，只是象征性走一下咨詢(法制辦)的程序，從而為行政決策提供更加充分的合法性和正當(dāng)性，或者是為了規(guī)避自身可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)而讓法制辦替自己把好法律關(guān)口。雖然比起可有可無(wú)的狀態(tài)已經(jīng)有了明顯進(jìn)步，但是法制辦可以發(fā)揮的作用遠(yuǎn)不止“法律消防員”這么簡(jiǎn)單。在實(shí)踐中，在重大決策之前，政府部門置法制辦的專業(yè)意見(jiàn)于不顧，而在出現(xiàn)決策失誤或者紕漏而引起行政訴訟、行政賠償?shù)臅r(shí)候，卻又急于讓法制辦來(lái)“滅火”的情況屢見(jiàn)不鮮。*夏自釗：《法制辦：“老”機(jī)構(gòu)的“新”職能》，《決策》2014年第12期。為何不能將法制辦實(shí)質(zhì)上參與的時(shí)間提前到?jīng)Q策之前？建立決策前依法審查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，防范于未然，不比“先污染后治理”的路子更經(jīng)濟(jì)實(shí)惠嗎？筆者認(rèn)為，法制辦的角色定位應(yīng)該從一個(gè)被動(dòng)參與的法律參謀轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌政府法律事務(wù)的管家。其在政府法律事務(wù)中統(tǒng)籌作用的發(fā)揮可體現(xiàn)在以下方面：由法制辦牽頭制定政府年度法律工作計(jì)劃，并定期監(jiān)督完成進(jìn)度和實(shí)施效果；整合相關(guān)職能部門進(jìn)一步細(xì)化政府權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單，嚴(yán)守行政權(quán)力邊界；健全依法決策機(jī)制，完善決策法定程序；推進(jìn)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，強(qiáng)化其履行職能過(guò)程中的法治思維。建設(shè)法治政府是一件紛繁復(fù)雜，規(guī)模宏大卻又及其專業(yè)化的系統(tǒng)工程，僅僅依靠幾句口號(hào)式的宏大語(yǔ)詞，是無(wú)法有效推進(jìn)下去的。在政府中，有這個(gè)專業(yè)能力把這項(xiàng)工程推進(jìn)下去的非法制辦莫屬，依托法制辦這個(gè)法律核心才可更好書寫依法治市的新篇章。

(二)改革具體思路

1.提高地位，轉(zhuǎn)變職能。在目前政府法制辦的職能定位和機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀下，其統(tǒng)籌作用的發(fā)揮面臨諸多限制與障礙。因此，提升政府法制辦地位勢(shì)在必行，將其作為單列的政府職能機(jī)構(gòu)，調(diào)整其內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，才能有效發(fā)揮其統(tǒng)籌作用。地位的提高，隨之而來(lái)的應(yīng)是職能的精簡(jiǎn)。筆者經(jīng)過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，幾乎每個(gè)市政府法制辦都承擔(dān)著十項(xiàng)以上的職能，然而，通過(guò)前文的實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，其中有些職能在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中只占很小的比重，如法制宣傳、法治理論研究等，空有其職能、機(jī)構(gòu)，卻不能物盡其用，而且法制宣傳等職能還與司法行政部門職能有重合之嫌，這樣的機(jī)構(gòu)職能設(shè)置，不僅浪費(fèi)了人力物力資源，還可能導(dǎo)致機(jī)構(gòu)運(yùn)行當(dāng)中的職能沖突。而有的職能，如統(tǒng)籌立法、指導(dǎo)法制建設(shè)等，在實(shí)際運(yùn)行中占了絕大部分，同時(shí)也是耗費(fèi)人力物力的，卻由于資源得不到優(yōu)化配置而不能優(yōu)質(zhì)地完成工作。筆者查閱了C市法制辦的資料發(fā)現(xiàn)，一共27個(gè)人員編制卻有7個(gè)部門，平均每個(gè)部門不到4個(gè)人，再除去部門領(lǐng)導(dǎo)專職的工作人員能有多少呢？巧婦也難為無(wú)米之炊，在不增加編制的前提下，筆者假設(shè)了三種解決方案：第一，去掉“閑置”的職能，將人員分流到最緊缺的部門中去，實(shí)現(xiàn)人員的合理配置，這是目前最有效且最省事的方案；第二，既然法制辦的某些職能與其他行政部門存在職能上的重合，如在法制宣傳、行政審批事項(xiàng)上與司法行政部門的職能沖突，那是否可以做一個(gè)整合，將法制辦的那部分職能劃歸到司法行政部門，亦或是通過(guò)協(xié)商，按照部門性質(zhì)和業(yè)務(wù)所長(zhǎng)精細(xì)劃分各自具體負(fù)責(zé)的部分，從而減少業(yè)務(wù)量。在法制宣傳的職能上，法制辦可重點(diǎn)負(fù)責(zé)政府部門依法行政的宣傳，司法行政部門著重于司法方面的法制宣傳；第三，加強(qiáng)法律顧問(wèn)的組織協(xié)調(diào)。既然法制辦是組建政府法律顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)的主導(dǎo)力量，法律顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)在某種程度上可以算是政府法制部門的助手，讓法律專家參與法律起草和法治理論研究，既可以減輕法制辦獨(dú)自大包大攬的壓力，又可以做到人盡其才，達(dá)到雙贏的效果。以上三種假設(shè)是否在實(shí)踐中具有可操作性，還需要進(jìn)一步的實(shí)證研究。

2.重視新媒體平臺(tái)法制信息公開(kāi)。得益于互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)設(shè)備的快速發(fā)展，新媒體的信息傳播速度、信息傳播覆蓋面是電視、報(bào)刊等傳統(tǒng)媒體所無(wú)法比擬的。法治建設(shè)也可以借助新媒體發(fā)展的東風(fēng)加快自身的步伐。筆者發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的市政府法制辦都有自己的官方主頁(yè)，但是每個(gè)法制辦網(wǎng)站的維護(hù)水平卻參差不齊。筆者在查詢過(guò)程中就發(fā)現(xiàn)C市法制辦的官方主頁(yè)一直處于無(wú)法訪問(wèn)的狀態(tài)，而在其信息公開(kāi)頁(yè)面的機(jī)構(gòu)職能里，列出的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)仍然為6個(gè)，事實(shí)上在2011年便已新增了備案審查處，從而使內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)達(dá)到了7個(gè)。除了網(wǎng)頁(yè)，微博也是近年來(lái)新興的信息傳播工具，從山東省高院微博直播審判薄熙來(lái)以后，各大政府機(jī)關(guān)興起了開(kāi)通微博熱潮，全國(guó)也有多個(gè)市政府法制辦開(kāi)通了官方微博，但是其微博的更新管理卻有待加強(qiáng)。G市法制辦官方微博“G市政府法制”擁有粉絲484990人，發(fā)微博數(shù)量3580篇，相比之下，“C市政府法制”僅有粉絲2852人，微博數(shù)量17篇。此外，筆者還查詢了全國(guó)其他一些都會(huì)城市法制辦官方微博，盡管個(gè)別發(fā)達(dá)地區(qū)和城市有較為突出的表現(xiàn)，但法制信息公開(kāi)的頻率較低、影響力范圍有限是普遍的問(wèn)題。可見(jiàn)，各地的法制辦對(duì)于利用新媒體進(jìn)行信息公開(kāi)認(rèn)識(shí)不一，但從總體水平看，都還有很大的提升空間。政府法治建設(shè)還應(yīng)更加重視信息公開(kāi)特別是依托于新媒體的政務(wù)公開(kāi)建設(shè)。由專人負(fù)責(zé)定期進(jìn)行新媒體信息公開(kāi)和維護(hù)，并逐漸形成常態(tài)化機(jī)制；同時(shí)公開(kāi)的內(nèi)容還應(yīng)當(dāng)全面且重點(diǎn)突出；拓展公開(kāi)方式，加強(qiáng)對(duì)新興網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的運(yùn)用，為建設(shè)透明政府、陽(yáng)光政府提供助力。

四、余論

依法治市進(jìn)程任重而道遠(yuǎn)，特別是都會(huì)城市往往可能因復(fù)雜的政治生態(tài)和交錯(cuò)的權(quán)力結(jié)構(gòu)而讓政府法制辦的改革舉措舉步維艱。因此，在強(qiáng)化政府法制辦職能的同時(shí)，更加需要市政府宏觀協(xié)調(diào)，依靠政府各部門相互配合、共同推進(jìn)。例如，在自身建設(shè)中，市政府要加快轉(zhuǎn)變政府職能，簡(jiǎn)政放權(quán)，放管結(jié)合，進(jìn)一步取消、下放和調(diào)整行政審批事項(xiàng)，在深化行政管理體制改革，促進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化，在建設(shè)法治政府方面邁出堅(jiān)實(shí)步伐；同時(shí)，在增強(qiáng)全民法治觀念方面，政府還應(yīng)發(fā)揮積極作用，使法治社會(huì)建設(shè)不僅是停留在政府及各部門層面，而是自上而下擴(kuò)展到全社會(huì)，成為人民群眾共同參與的任務(wù)。市政府應(yīng)指導(dǎo)各政府部門特別是宣傳、文化和教育部門共同深入開(kāi)展法治宣傳教育，推動(dòng)全社會(huì)樹(shù)立法治意識(shí)，建設(shè)完備的法律服務(wù)體系，推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)。總而言之，推進(jìn)都會(huì)城市的法治建設(shè)是一盤“大棋”，要下好這盤“大棋”，就政府層面而言，不僅要激活法制辦這個(gè)“棋眼”，如何在宏觀層面掌控全局，如何加強(qiáng)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織的聯(lián)動(dòng)與協(xié)調(diào)仍然需要更加深入的思考。

(責(zé)任編輯:魏萍)

The Operating Mechanism of Legal Affairs Office in Capital Cities and Reform Directions in the Rule-by-Law Context

Zuo Weimin, Tang Qingyu

Abstract:The Office of Legal Affairs at all levels of governments being responsible for the construction of the rule-by-law institutions seems obvious. But because of its “internal” role for a long time, its political-legal practice in the specific operation mechanism appears blurred and indistinct. The Office of Legal Affairs in capital cities is particularly in such a situation because of the complex political environment with crisscross fields of power. With new requirements for the work of legal affairs office put forward at the 4thplenary session of the 11thCentral Committee of CPC, reform should be carried out based on a scientific study of the operation mechanism of legal affairs office. We should take into account the characteristics of capital cities, and, by raising the status of legal affairs office and changing its functions, we can make full use of the role of legal affairs office in basic decision making and information publication.

Key words:rule by law, capital cities, Office of Legal Affairs, operating mechanism, reform directions

中圖分類號(hào)：C936

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1006-0766(2016)02-0139-05

作者簡(jiǎn)介：左衛(wèi)民，四川大學(xué)法學(xué)院教授(成都610225)；唐清宇，四川大學(xué)法學(xué)院糾紛解決與司法改革研究中心助理研究員(成都610225)。四川大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)訴訟法碩士研究生莫皓同學(xué)對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)，謹(jǐn)致謝意。

§公共管理研究§