基本公共教育服務(wù)均等化績(jī)效評(píng)估理論框架研究——基于平衡計(jì)分卡

羅　哲，張宇豪

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基本公共教育服務(wù)均等化績(jī)效評(píng)估理論框架研究
——基于平衡計(jì)分卡

羅哲，張宇豪

摘要：績(jī)效評(píng)估能夠?qū)φ七M(jìn)基本公共教育服務(wù)均等化的行為加以引導(dǎo)和強(qiáng)化，從而提升基本公共教育服務(wù)均等化的能力和水平，而目前我國(guó)基于目標(biāo)考核的教育均等化評(píng)估方式，在剖析的系統(tǒng)邏輯、公眾價(jià)值的體現(xiàn)、引導(dǎo)和強(qiáng)化作用方面存在缺陷。可以借鑒和改造平衡計(jì)分卡，立足于績(jī)效觀的教育均等化評(píng)估的內(nèi)涵與價(jià)值取向，構(gòu)建基本公共教育服務(wù)均等化績(jī)效評(píng)估框架，為基本公共教育服務(wù)均等化的縱深發(fā)展提供理論支撐。

關(guān)鍵詞：基本公共教育服務(wù)均等化；績(jī)效評(píng)估；平衡計(jì)分卡

自2005年十六屆五中全會(huì)明確提出公共服務(wù)均等化后，基本公共服務(wù)均等化成為我國(guó)的一個(gè)治理重點(diǎn)，貫穿于政府工作的始終。教育作為基本公共服務(wù)的首要內(nèi)容，其均等化是重中之重?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出，到2020年要形成惠及全民的公平教育，建成覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共教育服務(wù)體系，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化。十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)要求大力促進(jìn)教育公平，利用信息化手段擴(kuò)大教育資源覆蓋面，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置。在基本公共教育服務(wù)均等化的進(jìn)程中，為了衡量工作成果、改進(jìn)工作方法，需對(duì)工作的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估?！稕Q定》指出要強(qiáng)化國(guó)家教育督導(dǎo)，委托社會(huì)組織開(kāi)展教育評(píng)估監(jiān)測(cè)。開(kāi)展基本公共教育服務(wù)均等化評(píng)估對(duì)于完善我國(guó)發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制有著重大意義。由傳統(tǒng)的目標(biāo)考核向績(jī)效評(píng)估轉(zhuǎn)變，以正確的評(píng)估觀來(lái)引導(dǎo)基本公共教育服務(wù)均等化發(fā)展，是我國(guó)基本公共教育服務(wù)均等化縱深發(fā)展的必要條件。

一、基本公共教育服務(wù)均等化評(píng)估現(xiàn)狀與反思

現(xiàn)有研究中教育服務(wù)均等化績(jī)效的提法很少，主要為教育服務(wù)均等化、教育公平相關(guān)的評(píng)價(jià)研究，這些相關(guān)測(cè)度評(píng)估主要可分為四類：(1)評(píng)價(jià)指標(biāo)主要從教育經(jīng)費(fèi)、師資隊(duì)伍、教學(xué)條件三個(gè)方面入手，通過(guò)教育資源配置衡量教育均等的程度。(2)以教育投入和教育產(chǎn)出為基礎(chǔ)的評(píng)估框架，以教育經(jīng)費(fèi)或師資配置作為投入，以畢業(yè)生數(shù)、學(xué)校數(shù)、完成率、升學(xué)率、師資隊(duì)伍等作為產(chǎn)出。(3)體現(xiàn)起點(diǎn)公平、過(guò)程公平、結(jié)果公平的評(píng)估框架，從入學(xué)機(jī)會(huì)公平，資源配置公平，教育產(chǎn)出公平三方面進(jìn)行評(píng)估。(4)基本公共服務(wù)均等化績(jī)效評(píng)價(jià)研究中，用代表性指標(biāo)對(duì)教育維度進(jìn)行評(píng)價(jià)。通過(guò)教育財(cái)政指標(biāo)雖然可以直觀表現(xiàn)問(wèn)題，但是高教育投入并不一定代表著高產(chǎn)出；“輸入、輸出”類指標(biāo)較前者更為全面，但忽略了過(guò)程的均等化；“起點(diǎn)、過(guò)程、結(jié)果”類指標(biāo)構(gòu)思比前兩類更為詳細(xì)，但實(shí)質(zhì)上還是只涵蓋了對(duì)教育發(fā)展規(guī)模均等化程度的考量；基本公共服務(wù)均等化評(píng)價(jià)研究意在表現(xiàn)宏觀情況，各個(gè)領(lǐng)域指標(biāo)的選取相對(duì)有限。這些指標(biāo)都屬于教育發(fā)展規(guī)模指標(biāo)，是對(duì)教育發(fā)展水平差異的宏觀性、基礎(chǔ)性測(cè)度。

國(guó)外對(duì)于教育均等的評(píng)估則有著顯著的不同。如歐洲的教育公平指標(biāo)體系，從教育不均等的背景、教育過(guò)程的不均等、教育自身的不均等、社會(huì)和政治對(duì)教育影響的不均等*M. Demeuse and A. Baye, et., “Equity of the European Educational Systems: A Set of Indicators,” A project supported by the European Commission Directorated General of Education and Culture Project Socrates SO2-61OBGE, 2003, p.33.幾個(gè)方面評(píng)估教育的公平性，更多關(guān)注學(xué)生及其所處的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)背景，設(shè)置了如“學(xué)生對(duì)于公平的普遍觀點(diǎn)”“學(xué)生對(duì)公平對(duì)待的感知”“收入不均等和貧窮”等指標(biāo)。美國(guó)每年出版的《教育現(xiàn)狀》通過(guò)種族差異、性別差異、社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景差異和地區(qū)差異來(lái)體現(xiàn)教育是否均等。近似的還有聯(lián)合國(guó)教科文組織開(kāi)展的世界教育指標(biāo)項(xiàng)目(World Education Indicators Project, WEI)和教育指標(biāo)區(qū)域項(xiàng)目(Education Indicators Regional Project, EIRP)建立的反映教育公平特征的指標(biāo)。*安曉敏：《教育公平指標(biāo)體系研究》，東北師范大學(xué)博士論文，2008年。由于國(guó)情以及教育發(fā)展水平的差異，國(guó)內(nèi)外對(duì)教育均等的理解和評(píng)估是不同的。發(fā)達(dá)國(guó)家的教育均等評(píng)價(jià)重點(diǎn)在人，關(guān)注的是教育在教育接受者身上的產(chǎn)出的均等，以及教育接受者的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景的均等，而較少討論政府行為，其評(píng)估更微觀、細(xì)致。而我國(guó)基本公共教育服務(wù)均等化評(píng)估相對(duì)宏觀、粗放，存在一些急待改進(jìn)的問(wèn)題。

(1)基本公共服務(wù)均等化評(píng)估的邏輯有待轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)有的教育均等化評(píng)估，主要基于教育學(xué)視角，評(píng)估不同層面教育發(fā)展水平的差異，回答的是“教育均不均等”。這種評(píng)估模式的弊端在于結(jié)果導(dǎo)向成分過(guò)重，如入學(xué)率、升學(xué)率等指標(biāo)可以體現(xiàn)教育在某些方面是否均等，但在相關(guān)因素的分析、給予政策更為明確的引導(dǎo)上的管理屬性明顯不足。這實(shí)質(zhì)是一種教育評(píng)估的“唯GDP論”，還可能導(dǎo)致地方政府的短視行為。不是所有評(píng)估有必要苛求這份管理屬性，而是基本公共教育服務(wù)均等化的特性所決定的?；竟步逃?wù)均等化作為一個(gè)龐大的公共項(xiàng)目，受多種因素綜合影響，并且目前問(wèn)題已不再是提高入學(xué)率、消除文盲那么簡(jiǎn)單，教育過(guò)程、教育成果的均等化已被廣泛討論，因此需要一個(gè)更加系統(tǒng)的問(wèn)題分析邏輯。所以，以政府為對(duì)象，系統(tǒng)地回答“教育均等化工作做得好不好”更具現(xiàn)實(shí)意義。

(2)教育均等化評(píng)估中缺少人本主義。服務(wù)型政府重視公眾價(jià)值，創(chuàng)造公眾價(jià)值是公共服務(wù)的根本目的，公共服務(wù)的價(jià)值需要從社會(huì)公眾的角度來(lái)衡量。公共服務(wù)績(jī)效不僅僅只是效率、能力、服務(wù)水平，還包括公眾滿意度。*蔡立輝：《西方國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估的理念及其啟示》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2003年第1期。國(guó)外教育均等評(píng)估就十分關(guān)注教育服務(wù)對(duì)象的狀況。公眾作為基本公共教育服務(wù)利益相關(guān)者中最重要的主體，應(yīng)該成為評(píng)估的重要內(nèi)容。目前大多采用依靠統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的專業(yè)評(píng)價(jià)模式，沒(méi)有體現(xiàn)公民的主觀感知，不能衡量公共教育服務(wù)在多大程度上滿足了公眾的需求。

(3)對(duì)基本公共教育服務(wù)均等化的分析缺乏一個(gè)系統(tǒng)的、可操作的框架邏輯。目前一些評(píng)價(jià)研究所采用指標(biāo)缺少理論分析，像是“憑空”設(shè)置出來(lái)的；還有一些研究雖然進(jìn)行了理論框架的搭建，但為了保障可操作性，選取過(guò)于單一和基礎(chǔ)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。這些指標(biāo)不能衡量政府提供基本公共教育服務(wù)過(guò)程中的行為，不能有效展現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化發(fā)展的全貌，只測(cè)度而不引導(dǎo)，缺失了政策導(dǎo)向作用和管理作用。

綜上可見(jiàn)，我國(guó)基本公共教育服務(wù)均等化評(píng)估需要構(gòu)建一個(gè)既能全面剖析教育均等化工作，為工作改善指明路徑，又具備高度可操作性的分析評(píng)估框架。

二、基本公共教育服務(wù)均等化績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵及其價(jià)值取向

(一)基本公共教育服務(wù)均等化及績(jī)效內(nèi)涵

基本公共教育服務(wù)均等化是為了保障全體公民基本的受教育權(quán)利，滿足全體公民發(fā)展的基本需要，以公平正義為價(jià)值取向，為公眾提供最基本且大致相等的基本公共教育服務(wù)。第一，基本公共教育服務(wù)均等化現(xiàn)階段強(qiáng)調(diào)的是義務(wù)教育的均等化?！盎尽倍忠馕吨獙?shí)現(xiàn)均等化的教育應(yīng)具有基礎(chǔ)性、普適性、必要性，所以并不是所有類型的公共教育服務(wù)都應(yīng)該實(shí)現(xiàn)均等化。就目前國(guó)情來(lái)說(shuō)，“基本”即義務(wù)教育。政府在基本和非基本公共教育服務(wù)上所扮演的角色不同，有必要在評(píng)估前理清。非基本的教育均等問(wèn)題常常以社會(huì)問(wèn)題的形式呈現(xiàn)，納入績(jī)效考核范圍欠妥。第二，教育均等化并不意味著教育平均化。教育均等化并不代表每一位教育接受者的產(chǎn)出都是平均的，而是在于均等滿足每個(gè)學(xué)生對(duì)基本公共教育服務(wù)的需求。個(gè)體間存在偏好的差異，教育成果的平均并不是真正意義上的公平正義。另外，教育均等化也不是削峰填谷，而是通過(guò)給予劣勢(shì)群體更多幫助，從而實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均等。所以教育均等化是在承認(rèn)差距的基礎(chǔ)上，將不均等控制在一個(gè)合理、可以接受的范圍內(nèi)，逐漸縮小差距。第三，基本公共教育服務(wù)均等化問(wèn)題是多層次的，存在于城鄉(xiāng)間、地域間和人群間。地域間的不均等，很大程度上是由區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r決定的，而各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r在短期內(nèi)是無(wú)法改變的，并且目前中央轉(zhuǎn)移支付與教育經(jīng)費(fèi)狀況的關(guān)系尚未明確，地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的效果具有不可預(yù)知性;同時(shí)，我國(guó)中考、高考選拔方式各省自定，選拔名額在本省范圍內(nèi)也相對(duì)固定，并不存在省際競(jìng)爭(zhēng)，難以比較地域間的教育產(chǎn)出，所以地域間的評(píng)估價(jià)值不明顯。國(guó)外對(duì)于不同性別、人種、民族、收入間人群的教育均等問(wèn)題研究較為廣泛，主要是基于教育發(fā)展水平較高的階段更高層面的探討，并不是基本的教育均等問(wèn)題。就我國(guó)教育發(fā)展實(shí)際情況來(lái)看，在以縣為主的教育行政體制下，從城鄉(xiāng)層面研究教育均等化問(wèn)題更具現(xiàn)實(shí)意義。

對(duì)績(jī)效的定義有很多，常見(jiàn)的有投入、產(chǎn)出、效率、產(chǎn)出、影響、公平、創(chuàng)新、可持續(xù)性等。我們回到組織的層面來(lái)定義績(jī)效。按照Ellen Taylor-Powell項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的觀點(diǎn)，一個(gè)項(xiàng)目的開(kāi)展，是組織在特定情勢(shì)下，依照制度優(yōu)先目標(biāo)、進(jìn)行投入、完成既定活動(dòng)、產(chǎn)生結(jié)果和影響的線性邏輯關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)運(yùn)作的過(guò)程，這個(gè)項(xiàng)目系統(tǒng)運(yùn)作的過(guò)程稱為邏輯模型(Logic Model)。*Ellen Taylor-Powell, “Logic Models: A Framework for Program Planning and Evaluation,”March 31, 2005, http:∥www.uwex.edu/ces/pdande/evaluation/pdf/nutritionconf05.pdf, October 9, 2015.組織價(jià)值就是這些要素按照一定邏輯運(yùn)作的過(guò)程中產(chǎn)生的。要謀求績(jī)效的改進(jìn)，就需要改善和提升每一個(gè)要素，邏輯模型可以成為績(jī)效評(píng)估和改進(jìn)的邏輯框架。另外，由于系統(tǒng)性績(jī)效受外界要素影響過(guò)大，在實(shí)際績(jī)效評(píng)估時(shí)應(yīng)排除組織行為與外界系統(tǒng)共同作用衍生的系統(tǒng)性績(jī)效，劃分組織績(jī)效的邊界，防止績(jī)效邊界的過(guò)度延伸。我們將績(jī)效定義為：組織在特定環(huán)境下，圍繞某種目標(biāo)所展現(xiàn)出來(lái)的具有一定線性邏輯的行為和結(jié)果。基本公共教育服務(wù)均等化績(jī)效就是教育均等化制度安排的有效性以及基本公共教育服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)程度。教育均等化績(jī)效評(píng)估與過(guò)去教育均等化目標(biāo)考核的最大區(qū)別就在于評(píng)價(jià)脈絡(luò)的系統(tǒng)性。為了分析政府在基本公共教育服務(wù)均等化上的行為和結(jié)果要素及其邏輯關(guān)系，我們將借助平衡計(jì)分卡，搭建基本公共教育服務(wù)均等化的邏輯框架。

(二)基本公共教育服務(wù)均等化績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向

1．重視管理而非考核?；竟步逃?wù)均等化評(píng)估不僅僅是考核，應(yīng)該具備更強(qiáng)的管理屬性。教育均等化評(píng)估，若僅呈現(xiàn)教育發(fā)展水平在某些方面的差異，本質(zhì)上就只是一種測(cè)度工具，而不具備強(qiáng)烈的引導(dǎo)作用，例如可以測(cè)出城鄉(xiāng)升學(xué)率的差異，但卻無(wú)法回答是由什么因素驅(qū)動(dòng)，或與什么因素相關(guān)。基本公共教育服務(wù)均等化評(píng)估體系應(yīng)當(dāng)既是考評(píng)工具，也是管理工具，才能與改善績(jī)效緊密結(jié)合。

2.評(píng)估框架系統(tǒng)多元?；竟步逃然u(píng)估框架的搭建要依托目標(biāo)導(dǎo)向，有清晰的分析脈絡(luò)、科學(xué)的維度劃分。從公共服務(wù)角度看教育均等，它是一種系統(tǒng)工程，受政治、經(jīng)濟(jì)、文化、價(jià)值觀念等多種因素影響，需要多維系統(tǒng)的治理。從多方面加以考量，它又不是簡(jiǎn)單的廣覆蓋，而是囊括基本公共教育服務(wù)均等化相對(duì)應(yīng)的全面內(nèi)容，對(duì)癥的前提下盡量做到全面。

3．評(píng)價(jià)指標(biāo)性質(zhì)全面?？?jī)效評(píng)估工具應(yīng)綜合考慮多方面的指標(biāo)，要包含長(zhǎng)期指標(biāo)和短期指標(biāo)，防止短期行為的出現(xiàn)，注重可持續(xù)發(fā)展；包含靜態(tài)指標(biāo)和動(dòng)態(tài)指標(biāo)，既要對(duì)教育經(jīng)費(fèi)、入學(xué)率、升學(xué)率等靜態(tài)指標(biāo)考核，還要對(duì)學(xué)生滿意度、教學(xué)效果等動(dòng)態(tài)指標(biāo)考核；考慮軟件指標(biāo)和硬件指標(biāo)，基本公共教育服務(wù)均等化并不是僅僅依靠硬件就能解決，軟件功能的發(fā)揮也至關(guān)重要；還要將過(guò)程指標(biāo)與結(jié)果指標(biāo)并重，實(shí)施有效的績(jī)效管理。

4．評(píng)估層次符合實(shí)際。基本公共教育服務(wù)均等化的主要矛盾在不斷變化，其評(píng)估層次也應(yīng)適時(shí)調(diào)整。教育均等化也是一個(gè)從基本保障到高級(jí)保障的過(guò)程。教育發(fā)展水平較低時(shí)，實(shí)現(xiàn)受教育機(jī)會(huì)，讓每個(gè)適齡兒童能享有平等的受教育權(quán)利是教育均等化的主要目標(biāo)，例如我國(guó)義務(wù)教育“兩基”時(shí)期的主要任務(wù)是普及義務(wù)教育，這時(shí)評(píng)估的重點(diǎn)就在于教育機(jī)會(huì)。當(dāng)教育發(fā)展到一定水平時(shí)，對(duì)教育機(jī)會(huì)均等的追求應(yīng)轉(zhuǎn)向?qū)逃龡l件、教育質(zhì)量均等的追求，例如如何取得均等的教學(xué)結(jié)果，如何讓學(xué)生都能得到個(gè)性的發(fā)展等。*翟博：《教育均衡發(fā)展:理論、指標(biāo)及測(cè)算方法》，《教育研究》2006年第3期。

5．適度引入公眾參與。目前公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)可以概括為兩種模式：一是按照既定標(biāo)準(zhǔn)，以各類統(tǒng)計(jì)年鑒作為數(shù)據(jù)來(lái)源的專業(yè)評(píng)價(jià)模式，二是以公眾評(píng)價(jià)作為質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的公眾評(píng)價(jià)模式。隨著公眾權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)和政府服務(wù)理念的進(jìn)步，將公共服務(wù)評(píng)價(jià)過(guò)程納入公眾評(píng)價(jià)是國(guó)內(nèi)外政府評(píng)價(jià)發(fā)展的必然趨勢(shì)。而公眾評(píng)價(jià)模式也存在如評(píng)價(jià)主體經(jīng)驗(yàn)缺乏、主觀認(rèn)識(shí)偏差、參與范圍有限等弊端，所以可以使用專業(yè)評(píng)價(jià)與公眾評(píng)價(jià)結(jié)合的綜合評(píng)價(jià)模式。

三、基本公共教育服務(wù)均等化績(jī)效評(píng)估框架——基于平衡計(jì)分卡

(一)平衡計(jì)分卡引入公共部門的適應(yīng)性

基本公共教育服務(wù)均等化績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向所要求的系統(tǒng)性、回應(yīng)性、參與性、戰(zhàn)略導(dǎo)向和服務(wù)導(dǎo)向，都是傳統(tǒng)的評(píng)估方法所不能承載的。在眾多的績(jī)效評(píng)估工具中，我們推崇平衡計(jì)分卡。首先，平衡計(jì)分卡不僅是一種測(cè)評(píng)工具，更是一種戰(zhàn)略管理工具。平衡計(jì)分卡可以將實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化的總體戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為分階段的、具體可操作的運(yùn)作目標(biāo)，*張定安：《平衡計(jì)分卡與公共部門績(jī)效管理》，《中國(guó)行政管理》2004年第6期。使戰(zhàn)略管理與績(jī)效評(píng)估良好對(duì)接。其次，平衡計(jì)分卡是一個(gè)多維評(píng)估模型，其核心價(jià)值在于其“平衡”。它包含財(cái)務(wù)、顧客、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)維度的指標(biāo)，囊括了驅(qū)動(dòng)指標(biāo)和最終指標(biāo)、短期目標(biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)、主觀評(píng)價(jià)和客觀評(píng)價(jià)，做到了行為與結(jié)果并重。對(duì)于基本公共服務(wù)均等化績(jī)效評(píng)估來(lái)說(shuō)，它具備獨(dú)特的優(yōu)越性。第一，教育作為一種公共產(chǎn)品，其收益更多體現(xiàn)在非財(cái)務(wù)領(lǐng)域，平衡計(jì)分卡平衡了財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)，對(duì)多種因素進(jìn)行考量，可避免評(píng)估的局限性。第二，平衡計(jì)分卡將專業(yè)性評(píng)價(jià)和公眾評(píng)價(jià)相結(jié)合，便于引入公眾參與，體現(xiàn)評(píng)估中的“人本主義”。第三，內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)兩個(gè)維度，有著巧妙的構(gòu)思，對(duì)于衡量政府行為以及實(shí)踐能力發(fā)揮著重要作用。

“雖然平衡計(jì)分卡最初的焦點(diǎn)和運(yùn)用是改善營(yíng)利企業(yè)的管理，但是平衡計(jì)分卡在改善政府機(jī)構(gòu)和非營(yíng)利組織的管理上，效果更好”。*羅伯特·卡普蘭、大衛(wèi)·諾頓：《平衡計(jì)分卡——化戰(zhàn)略為行動(dòng)》，廣州：廣東經(jīng)濟(jì)出版社，2013年，第143頁(yè)。隨著平衡計(jì)分卡實(shí)踐的進(jìn)一步深化和新公共服務(wù)思潮的興起，平衡計(jì)分卡在公共部門中的運(yùn)用越來(lái)越廣泛。美國(guó)的國(guó)防部、交通部、聯(lián)邦航空署、國(guó)防后勤總署，以及我國(guó)的黑龍江省海林市、北京市延慶縣及四川省樂(lè)山市五通橋區(qū)等地方都在政府層面對(duì)平衡計(jì)分卡進(jìn)行了借鑒和運(yùn)用。

(二)基于平衡計(jì)分卡的基本公共教育服務(wù)績(jī)效評(píng)估框架

根據(jù)公共服務(wù)的性質(zhì)，我們對(duì)原來(lái)的平衡計(jì)分卡模型進(jìn)行了改造，構(gòu)建了由“社會(huì)”“財(cái)務(wù)”“內(nèi)部流程”“學(xué)習(xí)與發(fā)展”四個(gè)維度的評(píng)估框架。

1．社會(huì)維度。社會(huì)維度源于對(duì)客戶維度的改造。與盈利企業(yè)不同，政府服務(wù)的最終目的在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的利益，“客戶”是其最終維度，而不是財(cái)務(wù)維度。它由財(cái)務(wù)、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與發(fā)展三個(gè)維度所驅(qū)動(dòng)。社會(huì)維度衡量基本公共服務(wù)均等化工作在社會(huì)公眾領(lǐng)域的業(yè)績(jī)，它包含兩方面的內(nèi)容：一是基本公共教育服務(wù)均等化對(duì)社會(huì)公眾產(chǎn)出的客觀水平；二是社會(huì)公眾的滿意程度。

2．財(cái)務(wù)維度?；竟步逃?wù)均等化的關(guān)鍵在于教育資源配置，而教育資源配置的核心就在于教育經(jīng)費(fèi)，所以財(cái)務(wù)維度既是成本，也是根本。原平衡計(jì)分卡中，財(cái)務(wù)維度反應(yīng)的是企業(yè)在增加收入、控制成本和提高效率方面的效果，由結(jié)果性財(cái)務(wù)指標(biāo)構(gòu)成，衡量了財(cái)務(wù)的投入與產(chǎn)出。而教育作為一項(xiàng)公共服務(wù)，其產(chǎn)出具有非貨幣性，所以其財(cái)務(wù)維度只包含經(jīng)費(fèi)投入指標(biāo)，體現(xiàn)財(cái)政努力程度。

3．內(nèi)部流程維度。內(nèi)部流程維度體現(xiàn)的是對(duì)最終維度直接產(chǎn)生直接影響的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?；竟步逃?wù)對(duì)社會(huì)的產(chǎn)出，是服務(wù)對(duì)象接受和使用教育資源的結(jié)果。通常人們把教育資源分為人、財(cái)、物三類，但是教育的服務(wù)對(duì)象直接接受的是人與物，財(cái)是人與物的驅(qū)動(dòng)因素。人即師資隊(duì)伍，物即基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。另外，基本公共教育服務(wù)均等化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)還包含教育資源的分配邏輯和機(jī)制，即教育服務(wù)在提供過(guò)程中是否公平，特殊群體的受教育機(jī)會(huì)和權(quán)力是否得到保障。

4．學(xué)習(xí)與發(fā)展維度。學(xué)習(xí)與發(fā)展維度衡量可持續(xù)實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化的能力。過(guò)去的研究對(duì)于均等化過(guò)程中的管理問(wèn)題并未較多探討。要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，對(duì)管理問(wèn)題的評(píng)價(jià)是不可或缺的。組織績(jī)效的提高有三個(gè)來(lái)源：人、系統(tǒng)和程序，*羅伯特·卡普蘭：《平衡計(jì)分卡——化戰(zhàn)略為行動(dòng)》，第22頁(yè)。對(duì)于教育均等化來(lái)說(shuō)，人的動(dòng)力來(lái)源于教師隊(duì)伍建設(shè)，從而改善教師隊(duì)伍狀況；系統(tǒng)的動(dòng)力來(lái)源于均等化轉(zhuǎn)向政策安排，給予系統(tǒng)的支持；程序的動(dòng)力則來(lái)源于對(duì)人員的激勵(lì)和組織內(nèi)部的協(xié)作，提升組織效率。

圖1　基本公共教育服務(wù)均等化的戰(zhàn)略地圖

在績(jī)效評(píng)估維度及其要素的分析基礎(chǔ)上，形成了基本公共教育服務(wù)均等化的戰(zhàn)略地圖(圖1)。其中，“財(cái)務(wù)”是基石，“學(xué)習(xí)與發(fā)展”是保障，“內(nèi)部流程”是手段，“社會(huì)”是目標(biāo)。戰(zhàn)略地圖清晰地描繪了基本公共教育服務(wù)均等化的運(yùn)行脈絡(luò)，我們按照這種框架進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，并可以依據(jù)具體的評(píng)估結(jié)果進(jìn)行有針對(duì)性的績(jī)效改善。

(三)基本公共教育服務(wù)均等化績(jī)效的指標(biāo)體系

1.設(shè)計(jì)方法和主要內(nèi)容。我們首先在相關(guān)部門進(jìn)行了指標(biāo)的預(yù)調(diào)研，對(duì)比、借鑒現(xiàn)有教育均等評(píng)估研究的思路與細(xì)節(jié)，構(gòu)建了初步指標(biāo)體系，然后進(jìn)行了第一輪專家咨詢，并充分整合專家咨詢結(jié)果，對(duì)指標(biāo)進(jìn)行第一次篩選，再經(jīng)過(guò)一輪專家咨詢，檢驗(yàn)確認(rèn)最終指標(biāo)體系。指標(biāo)體系一共包含了4個(gè)一級(jí)指標(biāo)，9個(gè)二級(jí)指標(biāo)，23個(gè)三級(jí)指標(biāo)(表1)。其中，指標(biāo)M1、M2、M3、M4、M5、M7表現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化工作的客觀成效，通過(guò)它們可以獲知各個(gè)時(shí)期基本公共教育服務(wù)均等化的水平；指標(biāo)M6、M8、M9則從政策層面展現(xiàn)政府在基本公共教育服務(wù)均等化中發(fā)揮主觀能動(dòng)性的程度。

表1　基本公共教育服務(wù)均等化績(jī)效指標(biāo)體系

續(xù)表1

注：(1)考慮數(shù)據(jù)可獲得性，該指標(biāo)體系針對(duì)省域范圍內(nèi)設(shè)計(jì)

(2)“+”代表指正向指標(biāo)。正向指標(biāo)值越大，績(jī)效越好；“-”代表負(fù)向指標(biāo)。負(fù)向指標(biāo)值越大，績(jī)效越差。

2.評(píng)估的總體思路。綜合評(píng)估的總體思路如下：(1)運(yùn)用克朗巴哈α(Cronbach's alpha)系數(shù)對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行信度檢驗(yàn)，用內(nèi)容效度比(CRV)進(jìn)行效度檢驗(yàn)。(2)最終指標(biāo)確定后，使用層次分析法(AHP)，由專家對(duì)各個(gè)指標(biāo)進(jìn)行重要性評(píng)判，根據(jù)專家判定結(jié)果構(gòu)造的判定矩陣，進(jìn)行歸一化處理后，計(jì)算各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重，并對(duì)結(jié)果進(jìn)行一致性檢驗(yàn)。(3)對(duì)于指標(biāo)體系中的客觀指標(biāo)，我們采用變異系數(shù)來(lái)計(jì)算城鄉(xiāng)差異。義務(wù)教育階段的城鄉(xiāng)指標(biāo)均由小學(xué)階段和初中階段的城鄉(xiāng)差異數(shù)據(jù)以2∶1的權(quán)重進(jìn)行加權(quán)平均計(jì)算。(4)主觀指標(biāo)方面，由于個(gè)體研究力量有限，我們?cè)趯?shí)證研究中采用較為簡(jiǎn)易可操作的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，即對(duì)指標(biāo)N10、N14、N15、N16、N20、N21、N22、N13采取是或否的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)政府作為前后的績(jī)效差異。例如在某年進(jìn)行城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)均等化的中長(zhǎng)期規(guī)劃，那在城鄉(xiāng)教育布局規(guī)劃這一項(xiàng)指標(biāo)的績(jī)效上，規(guī)劃后的績(jī)效肯定是高于規(guī)劃前的績(jī)效。(5)將負(fù)向指標(biāo)正向化，采用線性綜合評(píng)價(jià)模型計(jì)算綜合指數(shù)。

通過(guò)實(shí)證運(yùn)用，對(duì)于該評(píng)估指標(biāo)的使用和完善，我們還有一些建議。首先，由政府或者政府委托第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展績(jī)效評(píng)估，更能體現(xiàn)績(jī)效評(píng)估工具價(jià)值。有了政府層面的支持，使數(shù)據(jù)獲取不再困難，還可以為主觀指標(biāo)制定更為詳細(xì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)并開(kāi)展相關(guān)的評(píng)估活動(dòng)，可以為政府提供參考。其次，在“縣管校用”的教育行政體制下，在縣域范圍內(nèi)推行基本公共教育服務(wù)均等化績(jī)效評(píng)估更具實(shí)際意義。最后，隨著“大數(shù)據(jù)”時(shí)代到來(lái)，公共服務(wù)領(lǐng)域也越來(lái)越重視收集和挖掘公眾信息，可以更充分利用“大數(shù)據(jù)”技術(shù)手段，對(duì)社會(huì)公眾相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行開(kāi)發(fā)。

(責(zé)任編輯:曹玉華)

Performance Evaluation of Equalization for Basic Public Education Services：The Theoretical Framework ——Based on the Balanced Score Card

Luo Zhe，Zhang Yuhao

Abstract:With the speed-up of the transformation of government function and intensive development of educational reform, equalization for basic public education services has become the current direction of important governance of China. The performance evaluation is a great help in guiding and reinforcing the state action of equalization for basic public education services and thus promotes the ability and level of it. We review the researches of the evaluations of basic public education services equalization and think that there are some deficiencies in the systematic logic of analysis, the embodiment of the value of public and the function of guidance and reinforcement in the objective assessment of basic public education services equalization. Based on this, we explain the connotation and the value orientation of evaluations of basic public education services equalization in the view of performance, set up the framework of performance evaluation of the equalization for basic public education services with creative use of the Balanced Score card, and introduce methods on how we employ this framework to support that the equalization for basic public education services could develop in depth and breadth.

Key words:equalization of basic public education services, performance evaluation, Balanced Score Card

中圖分類號(hào)：G40-052

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1006-0766(2016)02-0132-07

基金項(xiàng)目：四川大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)研究項(xiàng)目“基本公共教育服務(wù)均等化績(jī)效指標(biāo)體系研究——基于平衡計(jì)分卡模型”(skqy201517)

作者簡(jiǎn)介：羅哲，四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授(成都610064)；張宇豪，四川大學(xué)人力資本開(kāi)發(fā)研究所研究助理(成都610064)

§公共管理研究§