居家養(yǎng)老服務(wù)的雙重困境及其突破

馬光川

(濰坊學(xué)院 歷史文化與旅游學(xué)院，山東 濰坊　261061)

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居家養(yǎng)老服務(wù)的雙重困境及其突破

馬光川

(濰坊學(xué)院 歷史文化與旅游學(xué)院，山東 濰坊261061)

[摘要]居家養(yǎng)老服務(wù)被視作傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的補(bǔ)充與更新，成為當(dāng)下中國(guó)應(yīng)對(duì)老齡化的一個(gè)關(guān)鍵議題。居家養(yǎng)老服務(wù)政策切合新常態(tài)下中國(guó)老齡化需求，符合中國(guó)家是“善源”的傳統(tǒng)理念，暗合了西方福利國(guó)家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的潮流。然而，順勢(shì)而為的居家養(yǎng)老政策正遭遇社會(huì)情境阻斷與自身運(yùn)作機(jī)制不健全的雙重困境。運(yùn)作機(jī)制決定著居家養(yǎng)老模式的服務(wù)效率；而社會(huì)情境阻斷困境與突破，則事關(guān)居家養(yǎng)老模式的活力與生存。文章指出，增進(jìn)社會(huì)參與、加強(qiáng)社區(qū)培育，完善政府、市場(chǎng)、社區(qū)、志愿者組織各司其職、各精其業(yè)的運(yùn)作管理機(jī)制是居家養(yǎng)老政策的關(guān)鍵和未來(lái)。

[關(guān)鍵詞]居家養(yǎng)老;社會(huì)情境阻斷;運(yùn)作機(jī)制;模式更新

居家養(yǎng)老服務(wù)是家庭養(yǎng)老模式遭遇困境與養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化趨勢(shì)雙重驅(qū)力下的新探索，既符合現(xiàn)代社會(huì)化養(yǎng)老的需求，又暗合了中國(guó)傳承千年的家哲學(xué)、孝文化。專(zhuān)家學(xué)者傾力證之、媒體著力宣之、政府戮力推之，以之為中國(guó)“傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的補(bǔ)充與更新”。然而，就居家養(yǎng)老服務(wù)的制度建構(gòu)、政策實(shí)踐及其家庭養(yǎng)老服務(wù)功能的替代而言，該模式目前仍處于起步、摸索階段，意義也僅限于對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的一種十分必要和有益的補(bǔ)充。倘不能有效破解居家養(yǎng)老模式目前面臨的社會(huì)情境阻斷、資源提供主體單一以及運(yùn)作過(guò)程中的非制度、非市場(chǎng)化困境，恐難以達(dá)成對(duì)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式更新的政策目標(biāo)。

一、居家養(yǎng)老服務(wù)政策的路徑依賴(lài)

與西方居家養(yǎng)老服務(wù)作為福利機(jī)構(gòu)去機(jī)構(gòu)化的政策后果不同，我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)是在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老尚未充分發(fā)育背景下一種自主的養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)型替代。從國(guó)內(nèi)外養(yǎng)老實(shí)踐來(lái)看，養(yǎng)老服務(wù)依其主要資源提供主體、供給方式大致可劃分為三種主要模式：家庭養(yǎng)老模式，即老年人居住在家里，養(yǎng)老服務(wù)及養(yǎng)老資源皆由家庭成員提供的模式與制度。家庭養(yǎng)老是農(nóng)業(yè)社會(huì)主流的養(yǎng)老模式，在人類(lèi)歷史長(zhǎng)河中長(zhǎng)時(shí)間占據(jù)養(yǎng)老模式的主導(dǎo)。這就不難理解養(yǎng)兒防老的觀念何以在中國(guó)根深蒂固；機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式是指老年人集中居住，養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)人集中提供，養(yǎng)老資源主要來(lái)源于政府、集體或社會(huì)力量的一種養(yǎng)老制度。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老作為支撐養(yǎng)老事業(yè)的一種重要模式則是較為晚近的事。但養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在中國(guó)具有悠久的歷史。據(jù)考證，《禮記·王制》即有最早養(yǎng)老場(chǎng)所的記述，南北朝時(shí)期的孤獨(dú)園是官方正式設(shè)立的專(zhuān)門(mén)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。*陳景亮：《中國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展歷程》，《中國(guó)老年學(xué)會(huì)雜志》2014年第13期。隨著西方福利國(guó)家的興起，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老作為一種重要的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)支撐得到了迅猛而完善的發(fā)展；居家養(yǎng)老模式是一種新興的養(yǎng)老服務(wù)模式，是指“政府和社會(huì)力量依托社區(qū)，為居家的老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等方面服務(wù)的一種服務(wù)形式”*《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》(全國(guó)老齡辦[2008]4號(hào))，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/shflhshsw/200802/20080200011957.shtml。?！蛾P(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》明確“依托社區(qū)”為全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)的基本原則，并視居家養(yǎng)老服務(wù)為發(fā)展社區(qū)服務(wù)的重要內(nèi)容，因此，居家養(yǎng)老模式又常被稱(chēng)作社區(qū)養(yǎng)老模式。全面發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)，并以之作為中國(guó)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的“更新”，是國(guó)家基于中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際審時(shí)度勢(shì)，在養(yǎng)老政策領(lǐng)域做出的重要制度應(yīng)對(duì)。

(一)家庭養(yǎng)老模式無(wú)力獨(dú)自應(yīng)對(duì)老齡化壓力

長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，家庭一直是中國(guó)傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)與養(yǎng)老資源的最主要承擔(dān)者，尊老重老是中華民族的傳統(tǒng)美德。有學(xué)者指出，當(dāng)前“部分養(yǎng)老職能雖然已從家庭組織中分離出來(lái)，但家庭作為養(yǎng)老職能的最主要承擔(dān)者的作用并未降低，在某些方面還有所加強(qiáng)。家庭養(yǎng)老有著很高的財(cái)政貢獻(xiàn)度、傳統(tǒng)倫理支持度和社會(huì)和諧貢獻(xiàn)度”*鐘永圣、李增森：《中國(guó)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的演進(jìn):文化倫理觀念的轉(zhuǎn)變結(jié)果》，《人口學(xué)刊》2006年第2期。。然而，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式越來(lái)越力不從心，大有難以為繼之勢(shì)，特別是家庭結(jié)構(gòu)的小型化(見(jiàn)表1)及其養(yǎng)老功能的弱化、“父母在不遠(yuǎn)游”等傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念的弱化、消弭，職業(yè)與社會(huì)流動(dòng)性的增強(qiáng)以及中國(guó)日趨嚴(yán)峻老齡化(見(jiàn)表2)的壓力，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式遭遇了極大的挑戰(zhàn)。

表1　中國(guó)家庭戶規(guī)模(人/戶)變化情況一覽表*數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局編：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2011》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2011年版，第96頁(yè)；《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2014》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2014/indexch.htm。

數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局編：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2011》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2011年版，第96頁(yè)；《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2014》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2014/indexch.htm。

表2　中國(guó)人口老齡化及撫養(yǎng)比變化情況一覽表*數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局編：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2011》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2011年版，第96頁(yè)；《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2014》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2014/indexch.htm。

注：老年撫養(yǎng)比的計(jì)算公式為： 一國(guó)或某區(qū)域*65歲以上人口數(shù)/勞動(dòng)人口數(shù)(15—64歲人口數(shù))* 100%。少兒撫養(yǎng)比的計(jì)算公式為： 一國(guó)或某區(qū)域*14歲以下人口數(shù)/勞動(dòng)人口數(shù)(15—64歲人口數(shù))* 100%。

數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局編：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2011》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2011年版，第96頁(yè)；《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2014》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2014/indexch.htm。

上述兩表非常直觀地顯示了中國(guó)家庭規(guī)模與人口結(jié)構(gòu)的變化。建國(guó)以來(lái)中國(guó)家庭結(jié)構(gòu)小型化趨勢(shì)明顯。特別是改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)駛?cè)肟燔?chē)道，家庭意識(shí)與生育觀念發(fā)生了極其深刻的變化。城鄉(xiāng)獨(dú)生子女增多，家庭平均人口數(shù)下降，家庭規(guī)?？傮w趨小。表1顯示，從1982年戶均人口4.41人，到1990年戶均人口3.96人，8年內(nèi)中國(guó)戶均人口減少了0.45人；而到2013年，中國(guó)戶均人口則降為2.98人。短短30年時(shí)間內(nèi)家庭規(guī)?？s水超過(guò)30%。而隨著工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，社會(huì)流動(dòng)性大大增強(qiáng)，家庭空巢先行日益普遍。依據(jù)全國(guó)老齡辦《我國(guó)城市居家養(yǎng)老服務(wù)研究》，2008年我國(guó)城市老年人空巢家庭占比已達(dá)到49.7%，地級(jí)以上大中城市空巢家庭占比更是高達(dá)56.1%，包括12.1%的獨(dú)居老人。研究對(duì)比西方發(fā)達(dá)國(guó)家空巢老人占比情況，指出我國(guó)老年人空巢占比呈持續(xù)增加趨勢(shì)，且是不可逆轉(zhuǎn)的。

表2則更為清楚地顯示了中國(guó)家庭規(guī)模小型化的異象：家庭少子化與社會(huì)老齡化同步進(jìn)行。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)的社會(huì)撫養(yǎng)比自1982年(62.6%)以來(lái)成連年下降趨勢(shì)，2013年降為35.3%。其中，少年撫養(yǎng)比與社會(huì)整體撫養(yǎng)比變化方向一致，但下降趨勢(shì)更為明顯。1982年為54.6%，到2013年則只有22.2%，降幅近60%。而老年撫養(yǎng)比變化趨勢(shì)正好相反，雖增幅不大，但增長(zhǎng)加速趨勢(shì)明顯(見(jiàn)圖1)。少年撫養(yǎng)比的急劇下降與老年撫養(yǎng)比的穩(wěn)步攀升，在現(xiàn)象上直觀表征著中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)需求的持續(xù)增加。然而，家庭結(jié)構(gòu)變化并由此引致了家庭養(yǎng)老功能弱化，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式無(wú)力獨(dú)自應(yīng)對(duì)中國(guó)日益嚴(yán)峻的老齡化壓力。

圖1　中國(guó)社會(huì)撫養(yǎng)比變化曲線圖

(二)養(yǎng)老社會(huì)化與居家養(yǎng)老模式發(fā)展

真正意義上的養(yǎng)老社會(huì)化，可以追溯至工業(yè)化時(shí)期德國(guó)的俾斯麥社會(huì)保險(xiǎn)法案，迄今也不過(guò)百余年歷史*姜向群：《社會(huì)化養(yǎng)老制度的發(fā)展及其基本模式》，《人口學(xué)刊》1999年第1期。。社會(huì)保險(xiǎn)法案在養(yǎng)老制度發(fā)展史上的重要意義在于實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老資源提供由家庭提供的單一模式向家庭、廠礦等復(fù)合提供模式的轉(zhuǎn)變。福利國(guó)家時(shí)期，國(guó)民福祉最大化被明確為國(guó)家或政府的責(zé)任，養(yǎng)老資源與養(yǎng)老服務(wù)的提供很大程度上轉(zhuǎn)移到了國(guó)家或政府一級(jí)。獲得扶持的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)得到較為充分的發(fā)展，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老成為一種重要的養(yǎng)老模式。然而，在福利危機(jī)之后，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老因其造成的沉重財(cái)政負(fù)擔(dān)及其集中居住、單一模式供給的非人性化廣受詬病，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的去機(jī)構(gòu)化在很大程度上既是政府為克服其固有弊端而進(jìn)行的制度變革，又是在更大范圍內(nèi)、更深刻意義上的養(yǎng)老服務(wù)的人性化、多元化。

顯見(jiàn)的是，我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)政策的出臺(tái)與推廣不是以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的去機(jī)構(gòu)化為背景的。與西方福利國(guó)家不同，我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨的是長(zhǎng)期國(guó)家、集體包辦、機(jī)構(gòu)少、服務(wù)水平較低等問(wèn)題，一直未能成為傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的有效替代。2000年，《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)[2000]19號(hào))出臺(tái)之后，社會(huì)力量興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)如燎原星火，但仍存在總量不足的問(wèn)題。這一點(diǎn)可以從機(jī)構(gòu)床位數(shù)依然是養(yǎng)老服務(wù)發(fā)育程度的最為核心的指標(biāo)之一，國(guó)家和社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍能獲得政策上的優(yōu)惠和不菲的資金扶持(包括床位建設(shè)費(fèi)、機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)費(fèi)及遠(yuǎn)高于居家養(yǎng)老服務(wù)的人頭補(bǔ)貼等)看出端倪。

我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)的逐步推廣實(shí)施始于2008年老齡辦等10部門(mén)《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》出臺(tái)之后。然而，居家養(yǎng)老服務(wù)卻早在2000年，也就是中國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)的第二個(gè)年度就已經(jīng)在中國(guó)老齡化表現(xiàn)最為突出的地區(qū)——上海開(kāi)始試點(diǎn)。上海黃浦、靜安、嘉定等6區(qū)試點(diǎn)了分散與集中兩種基本的居家養(yǎng)老服務(wù)模式。經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的服務(wù)人員上門(mén)或到社區(qū)創(chuàng)辦的日間服務(wù)中心為老人提供日間服務(wù)，其資金來(lái)源主要是政府和家庭*張歌：《城市居家養(yǎng)老服務(wù)資金發(fā)展困境：障礙與對(duì)策——以上海為例》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2014年第7期。。居家養(yǎng)老服務(wù)全面推開(kāi)之后，杭州、南京、大連、青島等大城市進(jìn)一步豐富了居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐。經(jīng)驗(yàn)表明，居家養(yǎng)老模式是服務(wù)輸送而不是簡(jiǎn)單的補(bǔ)貼發(fā)放，加強(qiáng)社會(huì)組織參與、做好監(jiān)督評(píng)估并最終確保養(yǎng)老服務(wù)渠道暢通是居家養(yǎng)老服務(wù)品質(zhì)提升的關(guān)鍵。*張暉、王萍：《“居家養(yǎng)老服務(wù)”是服務(wù)輸送還是補(bǔ)貼發(fā)放？——杭州的經(jīng)驗(yàn)審視》，《浙江學(xué)刊》2013年第5期。近年來(lái)，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、居家養(yǎng)老服務(wù)與現(xiàn)代信息技術(shù)結(jié)合、政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)等多途徑、多方式、多元化的居家養(yǎng)老服務(wù)模式得到了進(jìn)一步探索。

二、社會(huì)情境阻斷與運(yùn)作機(jī)制的雙重困境

居家養(yǎng)老服務(wù)資源提供方式人性化、靈活、多樣，兼具家庭養(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的優(yōu)勢(shì)。也正因如此，國(guó)家明確居家養(yǎng)老服務(wù)的模式定位是對(duì) “傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的補(bǔ)充與更新”。然而，順勢(shì)而為的居家養(yǎng)老服務(wù)政策卻遭遇了社會(huì)情境阻斷與自身運(yùn)作機(jī)制不健全的雙重困境。社會(huì)情境阻斷是指居家養(yǎng)老政策與其落地環(huán)境的低互動(dòng)或零互動(dòng)情境，居家養(yǎng)老服務(wù)還未能從其依托的社區(qū)中獲得足夠的資源支持。本文社會(huì)情境阻斷的思想火花源于民俗方法論的“破壞性實(shí)驗(yàn)”，由加芬克爾創(chuàng)立并用以揭示日常生活秩序的一種技術(shù)策略。

在筆者看來(lái)，斷不可忽視政策環(huán)境的營(yíng)造。運(yùn)作機(jī)制的健全決定著居家養(yǎng)老服務(wù)的效率；而情境阻斷困境的突破，則事關(guān)居家養(yǎng)老模式的活力與生存。

(一)社會(huì)情境阻斷困境

清末以降的中國(guó)“總體性危機(jī)”無(wú)限放大了中國(guó)社會(huì)原子化困境*田毅鵬：《社會(huì)原子化:理論譜系及其問(wèn)題表達(dá)》，《天津社會(huì)科學(xué)》2010年第5期。。新中國(guó)成立之后雖有城市單位制與農(nóng)村“類(lèi)單位”的人民公社制度高度組織化應(yīng)對(duì)，但隨著單位制與人民公社制度的消解，市場(chǎng)交換原則無(wú)孔不入的滲入，以及工業(yè)化、城市化引致的社會(huì)流動(dòng)的加劇，社會(huì)紐帶松弛、人與社會(huì)之間的疏離加深、社區(qū)感消失，中國(guó)復(fù)歸為一個(gè)個(gè)體化時(shí)代*閻云翔：《中國(guó)社會(huì)的個(gè)體化》，陸洋等譯，上海譯文出版社2012年版，第11-13頁(yè)。。家，在遭受“劣根性之根”批判，文革“殺熟”*鄭也夫：《走向殺熟之路——對(duì)一種反傳統(tǒng)歷史過(guò)程的社會(huì)學(xué)分析》，《學(xué)術(shù)界》2001年第1期。沖擊之后已無(wú)力重塑其“善之源”的鏡像。誠(chéng)然，現(xiàn)代社區(qū)的衰落似乎已經(jīng)成為一個(gè)世界性問(wèn)題，從羅伯特·普特南《獨(dú)自打保齡——美國(guó)社區(qū)的衰落與復(fù)興》的記述中似乎不難發(fā)現(xiàn)這一點(diǎn)。

孫立平教授較早注意到了我國(guó)社區(qū)建設(shè)的“怪象”：政府社區(qū)建設(shè)的積極性是高于社區(qū)居民的。一端是政府自上而下的大力推動(dòng)，進(jìn)社區(qū)、多方聯(lián)動(dòng)、熱火朝天；另一端本該是社區(qū)共建共享主體的社區(qū)居民，卻是木然佇立、冷眼旁觀。社區(qū)建設(shè)的主體與責(zé)任錯(cuò)位，社區(qū)建設(shè)異化為一種純粹的社區(qū)之外的行為。社區(qū)正失去價(jià)值認(rèn)同與情感歸屬的“共同體”本性。在孫立平看來(lái)，財(cái)產(chǎn)關(guān)系不是造成社區(qū)認(rèn)同度低的唯一原因，低社區(qū)交往、低社區(qū)參與才是根源；社區(qū)發(fā)育程度在很大程度上有賴(lài)于社區(qū)組織，而“社區(qū)居民應(yīng)當(dāng)有足夠的方式和能力對(duì)社區(qū)管理和機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商的地位和能力也是社區(qū)組織建設(shè)的關(guān)鍵”*孫立平：《社區(qū)、社會(huì)資本與社區(qū)發(fā)展》，《學(xué)海》2001年第4期。。

非市場(chǎng)化是當(dāng)前居家養(yǎng)老服務(wù)不得不面對(duì)的另一個(gè)政策問(wèn)題。在全國(guó)老齡辦官網(wǎng)上能輕易找到一篇名為《應(yīng)對(duì)“銀色浪潮” 關(guān)愛(ài)空巢老人——濰坊市華都頤年園發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)紀(jì)實(shí)》*戈麗娜：《應(yīng)對(duì)“銀色浪潮” 關(guān)愛(ài)空巢老人——濰坊市華都頤年園發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)紀(jì)實(shí)》，http://www.cncaprc.gov.cn/contents/10/49515.html。的文章。發(fā)布時(shí)間是2012年2月15日。華都頤年園成立在《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)[2000]19號(hào))出臺(tái)的第二年，屬于較早進(jìn)入社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的社會(huì)力量；建有12座客房式老年公寓，可同時(shí)接納養(yǎng)老人員800余人，是山東省規(guī)模最大的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；成立了老年病醫(yī)院，踐行醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，并配套了山東省內(nèi)第一家養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)培訓(xùn)學(xué)校?；ǘ碱U年園是山東養(yǎng)老事業(yè)的一面旗幟。2010年，瞅準(zhǔn)了居家養(yǎng)老服務(wù)大市場(chǎng)的華都頤年園注冊(cè)成立了居家養(yǎng)老服務(wù)中心，并于當(dāng)年10月走進(jìn)社區(qū)開(kāi)展起了居家養(yǎng)老服務(wù)。華都頤年園居家養(yǎng)老服務(wù)中心的成立正趕上國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》和《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)》，有著良好發(fā)展的政策契機(jī)。按照當(dāng)年的這篇服務(wù)紀(jì)實(shí)，華都頤年園居家養(yǎng)老服務(wù)中心當(dāng)時(shí)已有300余名專(zhuān)業(yè)居家養(yǎng)老護(hù)理員，開(kāi)展生活照料、日常陪護(hù)、心理慰藉、法律咨詢(xún)等100多個(gè)服務(wù)項(xiàng)目，在濰柴、櫻園、光明街，清平花園、曹家巷、城關(guān)街辦、北苑、金華苑、金福苑、金馬家園等主城區(qū)10社區(qū)設(shè)立了居家養(yǎng)老服務(wù)站。該中心提出了3年培養(yǎng)3000名居家養(yǎng)老護(hù)理員，以標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)、專(zhuān)業(yè)化的團(tuán)隊(duì)為養(yǎng)老事業(yè)做大貢獻(xiàn)的計(jì)劃。2015年12月初，筆者于三年之后重新走訪華都頤年園時(shí)了解到，當(dāng)年的居家養(yǎng)老服務(wù)中心早已名存實(shí)亡。華都頤年園的決策者們顯然沒(méi)有預(yù)估并認(rèn)識(shí)到居家養(yǎng)老政策的社會(huì)環(huán)境阻斷風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)?，至今他們?nèi)园咽w之于居家養(yǎng)老服務(wù)的補(bǔ)缺型缺陷。在筆者看來(lái)，華都頤年園居家養(yǎng)老服務(wù)服務(wù)中心死于養(yǎng)老服務(wù)非市場(chǎng)化的窘境。當(dāng)年，居家養(yǎng)老服務(wù)中心向社區(qū)、家庭派出經(jīng)過(guò)培訓(xùn)的專(zhuān)業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人員，收取的服務(wù)費(fèi)除扣除小額管理費(fèi)(最低至100元)外全部用于支付養(yǎng)老服務(wù)人員工資(一般在1500元左右)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)中心承擔(dān)著較高的管理責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)。然而，養(yǎng)老服務(wù)人員與被服務(wù)對(duì)象還是在很短的時(shí)間內(nèi)達(dá)成了跳過(guò)第三方(居家養(yǎng)老服務(wù)中心)的工作協(xié)議，老人試圖以更高的薪酬換取更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，而專(zhuān)業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人員則干脆背棄了與中心的工作合同。雙方表現(xiàn)的毫無(wú)契約精神，也都有意無(wú)意地忽略掉了可能存在的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

(二)運(yùn)作機(jī)制難題

居家養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)作機(jī)制難題的本質(zhì)是政府主導(dǎo)及其職能定位問(wèn)題。依據(jù)公共管理理論，政府的公共管理職能是掌舵而不是劃槳。具體到居家養(yǎng)老服務(wù)而言，政府的主導(dǎo)地位在制定規(guī)劃、出臺(tái)政策、引導(dǎo)投入、規(guī)范市場(chǎng)、營(yíng)造環(huán)境等方面的引導(dǎo)上，旨在調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的積極性和創(chuàng)造性，推動(dòng)形成互利共贏的發(fā)展格局。然而既有實(shí)踐表明，政府在推動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)程中存在明顯的重服務(wù)供給、輕政策規(guī)劃，重財(cái)政支持、輕市場(chǎng)培育，重服務(wù)承擔(dān)、輕評(píng)估監(jiān)督，重補(bǔ)貼發(fā)放、輕服務(wù)輸送，重技術(shù)支持，輕服務(wù)質(zhì)量等突出問(wèn)題。

以政府居家養(yǎng)老補(bǔ)貼機(jī)制為例，較為通行的是“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”的組織運(yùn)營(yíng)模式，市縣(區(qū))兩級(jí)政府按比例配套落實(shí)財(cái)政補(bǔ)助，居家養(yǎng)老管理的重心在城市街道辦事處和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。經(jīng)社區(qū)初審合格并初步評(píng)估、公示之后的結(jié)果送街鎮(zhèn)一級(jí)審核上報(bào)，由縣(區(qū))民政部門(mén)核準(zhǔn)發(fā)放補(bǔ)助卷。政府財(cái)政補(bǔ)貼逐年增加且資金來(lái)源渠道單一，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。上海市居家養(yǎng)老服務(wù)金在2004年之后主要來(lái)源于福利彩票公益金與財(cái)政補(bǔ)貼兩個(gè)組成部分。數(shù)據(jù)表明，2010年，用于居家養(yǎng)老服務(wù)金的福利彩票公益金是2000萬(wàn)元人民幣，占全部居家養(yǎng)老服務(wù)金的6.6%。*張歌：《城市居家養(yǎng)老服務(wù)資金發(fā)展困境：障礙與對(duì)策——以上海為例》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2014年第7期。據(jù)此測(cè)算，2010年度上海市用于居家養(yǎng)老服務(wù)金的市區(qū)兩級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼接近3個(gè)億。由基層政府及其派出機(jī)構(gòu)一脈承辦的審核、評(píng)估機(jī)制即加重了政府負(fù)擔(dān)，不利于基層政府的精簡(jiǎn)行政，又因其缺乏必要的獨(dú)立性而廣受詬病。

三、居家養(yǎng)老服務(wù)的困境突破及未來(lái)

從既有的居家養(yǎng)老服務(wù)政策實(shí)踐來(lái)看，居家養(yǎng)老服務(wù)模式有著不錯(cuò)的政策效果。但就其對(duì)中國(guó)養(yǎng)老事業(yè)的貢獻(xiàn)而言，目前還只能算是一種前景向好的對(duì)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式有益且必要的補(bǔ)充。張暉等對(duì)老齡委的文件進(jìn)行了解讀，指出，“居家養(yǎng)老服務(wù)是對(duì)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的補(bǔ)充與更新”，“按照字面的理解，補(bǔ)充有彌補(bǔ)原來(lái)不完備之處，使之無(wú)遺漏；更新則替代之意，現(xiàn)將這兩個(gè)詞并列合用是否意味著政府意圖通過(guò)居家養(yǎng)老服務(wù)來(lái)健全家庭養(yǎng)老模式并逐步替代它？”*張暉、王萍：《“居家養(yǎng)老服務(wù)”是服務(wù)輸送還是補(bǔ)貼發(fā)放？——杭州的經(jīng)驗(yàn)審視》，《浙江學(xué)刊》2013年第5期。顯見(jiàn)的是，要最終實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式替代、升級(jí)，非實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老政策與社區(qū)、家庭的良性互動(dòng)無(wú)以為之，非完善自身運(yùn)作機(jī)制提高居家養(yǎng)老服務(wù)效率無(wú)以為之。任重而道遠(yuǎn)。

(一)社區(qū)建設(shè)的本質(zhì)與社區(qū)培育

社區(qū)培育對(duì)應(yīng)解決的是居家養(yǎng)老政策的社會(huì)情境阻斷困境。如前所述，單位化消解之后的中國(guó)正遭遇“社區(qū)建設(shè)謎題”。政府正竭盡所能恢復(fù)其共同體屬性以便為社會(huì)政策與社會(huì)服務(wù)找到有效的落腳點(diǎn)；學(xué)界嘗試恢復(fù)其社會(huì)性，以便尋回屬于社會(huì)共同體內(nèi)涵的社區(qū)價(jià)值認(rèn)同與情感歸屬；社會(huì)希望通過(guò)加強(qiáng)參與，最大限度地培育社會(huì)資本，增進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)。就社區(qū)“生活共同體”的自身屬性而言，社區(qū)建設(shè)在本質(zhì)上還是一個(gè)共建共享的過(guò)程，沒(méi)有社區(qū)居民參與的社區(qū)建設(shè)是缺乏生命活力的，也是難以持久的。當(dāng)然，在社區(qū)自身動(dòng)力不足的情境下，適當(dāng)?shù)耐獠看碳せ蚰撤N模式的移植也是必要的。

“社區(qū)-社會(huì)分析模式是極具社會(huì)學(xué)傳統(tǒng)的分析范式，從埃米爾·涂爾干的機(jī)械聯(lián)接的社會(huì)與有機(jī)聯(lián)接的社會(huì)，到斐迪南·滕尼斯禮俗社會(huì)與法理社會(huì)，到帕森斯的二元模式變項(xiàng)莫不如此。從滕尼斯最初的界定來(lái)看，社區(qū)更多地指涉基于血緣或情感認(rèn)同的生活共同體，而非現(xiàn)代社會(huì)學(xué)中更加側(cè)重強(qiáng)調(diào)社區(qū)的地域性特征。社區(qū)在組織特征上類(lèi)似于社會(huì)初級(jí)群體，重情感、高互動(dòng)；而社會(huì)更接近于次級(jí)群體、社會(huì)組織，重契約、重規(guī)則。社區(qū)培育就是重新尋回社區(qū)共同體的本質(zhì)：人的法則與人的關(guān)懷。也正是在這個(gè)意義上，名噪一時(shí)的史品忠老人及其創(chuàng)立的“和心俱樂(lè)部”才備受推崇，也正因如此，“和心俱樂(lè)部”的后史品忠時(shí)代才令人如此的糾結(jié)*李亞彪：《史品忠遷居，社區(qū)的“和心俱樂(lè)部”還能堅(jiān)持多久——透視當(dāng)今志愿者無(wú)助現(xiàn)象》，《社區(qū)》2005年第16期。史品忠及其創(chuàng)立的和心俱樂(lè)部因其組織的春節(jié)百家宴被央視春晚直播而備受社會(huì)各界關(guān)注。和心俱樂(lè)部以鄰里互助、自我服務(wù)為活動(dòng)宗旨，開(kāi)展樓道公共事務(wù)。在其影響帶動(dòng)下，附近社區(qū)曾紛紛仿效，一度出現(xiàn)了“花兒朵朵”“心連心”“休閑島”等同類(lèi)的組織，但如今都已銷(xiāo)聲匿跡。隨著史品忠老人的離開(kāi)，聲名在外的和心俱樂(lè)部幾經(jīng)糾結(jié)，也最終歸于了沉寂。。

“和心俱樂(lè)部”們出現(xiàn)于居委會(huì)向社區(qū)過(guò)渡的時(shí)期，憑借的是史品忠們的個(gè)人熱心支撐和超常的愛(ài)心付出，但它缺乏必要的組織運(yùn)行機(jī)制保障，其運(yùn)行的長(zhǎng)效是難以保證的。事實(shí)也的確如此。1998年，《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》修訂之后，我國(guó)城市居委會(huì)改稱(chēng)社區(qū)居委會(huì)。1998年也成為中國(guó)社區(qū)建設(shè)與社區(qū)發(fā)展史上具有重要意義的紀(jì)元。從居到社區(qū)，不只是一個(gè)名稱(chēng)的簡(jiǎn)單替代與更新，也不是翻牌式的換湯不換藥，它體現(xiàn)著一種嶄新的管理與服務(wù)理念。從機(jī)構(gòu)性質(zhì)上來(lái)看，城市居委會(huì)是城市街道辦事處下設(shè)的居民服務(wù)組織，在組織結(jié)構(gòu)上屬于政府的服務(wù)末梢，主要工作多限于衛(wèi)生收費(fèi)、計(jì)生管理等政府行政職能延伸，工作方式則是自上而下和被動(dòng)式的管理。社區(qū)居委會(huì)在性質(zhì)上則依法明確為社區(qū)居民“自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，是自己的事自己辦的自我服務(wù)組織。從社區(qū)居委會(huì)的工作實(shí)踐來(lái)看，其職能依然涵蓋但不限于計(jì)生、治安、衛(wèi)生等行政職能延伸，其本質(zhì)在于激活并帶動(dòng)轄區(qū)居民更好地實(shí)現(xiàn)共建共享和居民自治，是主動(dòng)的自我管理與自我服務(wù)。社區(qū)居委會(huì)由社區(qū)居民內(nèi)部選舉產(chǎn)生，不接受委任或指派。應(yīng)當(dāng)指出，社區(qū)居委會(huì)組織的內(nèi)生性、非外部移植性，在很大程度上避免了社區(qū)內(nèi)部的排異性。這也正是以社區(qū)為依托，全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)作為傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的補(bǔ)充與更新的政策大背景。

誠(chéng)然，社區(qū)培育的重心在社區(qū)參與、在社區(qū)社會(huì)性的重塑以及社會(huì)資本的生產(chǎn)。孫立平教授在剖析了三種不同的社區(qū)居住類(lèi)型后指出，房產(chǎn)權(quán)屬在社區(qū)認(rèn)同感的培育上具有重要意義。以“有恒產(chǎn)者有恒心”來(lái)解釋新興完全資產(chǎn)社區(qū)的較高認(rèn)同感，認(rèn)為“寄居性”是社區(qū)認(rèn)同感的天敵。由此而言，國(guó)家住房制度改革之后，居民擁有了完全的房屋產(chǎn)權(quán)，社區(qū)居民也就有了最基本的利益共同點(diǎn)：完整的產(chǎn)權(quán)應(yīng)該能夠成為社區(qū)居民的生存理性或生活本能，關(guān)愛(ài)社區(qū)建設(shè)、參與社區(qū)事務(wù)的動(dòng)力是由內(nèi)而生的而不是從外部強(qiáng)加的。因?yàn)?，社區(qū)的人文、自然環(huán)境不僅影響自己的日常生活，更關(guān)乎未來(lái)的保值增值。當(dāng)然，便民而不擾民，互助增進(jìn)互利是基本原則。比如，社區(qū)家政服務(wù)中心、社區(qū)送餐服務(wù)社、社區(qū)日間照顧中心已經(jīng)表現(xiàn)出強(qiáng)大的生命力。我們可以看到，居家養(yǎng)老服務(wù)與社區(qū)服務(wù)組織一經(jīng)結(jié)合，熟人社會(huì)以及中國(guó)人與人之間根深蒂固的特殊信任機(jī)制最大化地降低了居家養(yǎng)老服務(wù)的交易成本，又反身性地增強(qiáng)了居家養(yǎng)老模式的活力與生命力。

社區(qū)志愿者組織是居家養(yǎng)老服務(wù)的重要福利一級(jí)。志愿者組織作為“第四部門(mén)”在現(xiàn)代福利體系中占據(jù)十分重要的位置*尹海立：《城市社團(tuán)發(fā)展與社會(huì)資本培育》，《山東社會(huì)科學(xué)》2015年第12期。。史品忠老人出走及和心俱樂(lè)部最終難以為繼，一個(gè)重要的原因就在于無(wú)法持續(xù)有效調(diào)動(dòng)社區(qū)居民的參與熱情，志愿者團(tuán)隊(duì)始終無(wú)法擴(kuò)容，最終引致“體力儲(chǔ)蓄”計(jì)劃擱淺。具體到居家養(yǎng)老服務(wù)，可以考慮登記設(shè)立社區(qū)養(yǎng)老志愿者組織，具體運(yùn)作上可以不同年齡段的志愿者分組，也可以考慮不同年齡段混搭。可以考慮社區(qū)內(nèi)資源的挖據(jù)，也可以加強(qiáng)與周邊學(xué)校的社會(huì)互動(dòng)。從小學(xué)到大學(xué)，幾乎每個(gè)學(xué)期、寒暑假都有關(guān)愛(ài)老年人、服務(wù)福利院的作業(yè)與項(xiàng)目。學(xué)校、家長(zhǎng)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)常是兩頭怵頭，學(xué)校、家長(zhǎng)是怵頭聯(lián)系社會(huì)實(shí)踐單位，費(fèi)時(shí)費(fèi)力又往往流于形式；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則疲于迎來(lái)送往的應(yīng)付，原本極富社會(huì)意義與實(shí)踐價(jià)值的關(guān)愛(ài)行動(dòng)存在較高流于形式的風(fēng)險(xiǎn)。學(xué)校關(guān)愛(ài)項(xiàng)目與居家養(yǎng)老模式相結(jié)合，既有利于化解關(guān)愛(ài)老人項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，化整為零、就近實(shí)施，有利于提高居家養(yǎng)老的服務(wù)治理與服務(wù)品質(zhì)，也有利于在全社會(huì)倡導(dǎo)、培育尊老、愛(ài)老、助老的社會(huì)風(fēng)尚。

(二)健全居家養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)作機(jī)制

運(yùn)作機(jī)制決定著居家養(yǎng)老模式的服務(wù)水平與服務(wù)效率，能夠?qū)蛹茵B(yǎng)老服務(wù)政策的落地效果起到直接的作用?？v觀國(guó)內(nèi)外居家養(yǎng)老服務(wù)流程，可以看到居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)作的初始是需要居家養(yǎng)老服務(wù)的老人、其家人或其他相關(guān)方提出申請(qǐng)，而后進(jìn)入居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估、居家養(yǎng)老服務(wù)提供以及對(duì)相關(guān)服務(wù)的效果評(píng)價(jià)等三個(gè)先后相繼的環(huán)節(jié)。居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估主要的功能有三：一是評(píng)估居家養(yǎng)老的服務(wù)項(xiàng)目；二是評(píng)估居家環(huán)境是否滿足項(xiàng)目提供所需的條件；三是評(píng)估政府應(yīng)該補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)及等級(jí)。評(píng)估工作量大、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，從國(guó)內(nèi)外已有的居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估實(shí)踐來(lái)看，一般是委托有資質(zhì)的第三方完成。這樣既可以不增加基層政府工作負(fù)擔(dān)，又有利于政府更為獨(dú)立地實(shí)行監(jiān)督權(quán)。其做法與國(guó)內(nèi)房屋產(chǎn)權(quán)評(píng)估的運(yùn)作相類(lèi)似。相應(yīng)的居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目由社會(huì)居家養(yǎng)老服務(wù)體系提供。從國(guó)內(nèi)既有的居家養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)成來(lái)看，已經(jīng)具有較高的標(biāo)準(zhǔn)化、專(zhuān)業(yè)化水平。服務(wù)團(tuán)隊(duì)基本由經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的養(yǎng)老服務(wù)人員組成，服務(wù)項(xiàng)目細(xì)分為100余種。借鑒西方福利國(guó)家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)去機(jī)構(gòu)化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，充分發(fā)揮利用已有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)資源，對(duì)于現(xiàn)階段瞬時(shí)提升我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)能力與服務(wù)水平是有裨益的。服務(wù)效果評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)是居家養(yǎng)老服務(wù)整個(gè)的環(huán)節(jié)的終端，通行的做法是由服務(wù)接受方向相關(guān)部門(mén)(社區(qū)或街鎮(zhèn))反饋，服務(wù)提供方接受政府相關(guān)部門(mén)與服務(wù)接受方的雙重評(píng)價(jià)?；诟尤诵缘目紤]，建議在居家養(yǎng)老服務(wù)綜合評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)加重服務(wù)接受方(消費(fèi)終端)的權(quán)重。

在居家養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)作進(jìn)程中，政府都要當(dāng)好舵手，制定政策、做好規(guī)劃，設(shè)定從業(yè)的準(zhǔn)入機(jī)制，并完善居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)作的整體監(jiān)督、評(píng)價(jià)機(jī)制。真正做到政府主導(dǎo)、市場(chǎng)推動(dòng)、法制監(jiān)督。監(jiān)督是滲透進(jìn)每一個(gè)階段、每一個(gè)環(huán)節(jié)中的。倘能做到政府、市場(chǎng)、社區(qū)、志愿者組織各司其職、各精其業(yè)，居家養(yǎng)老模式自然也就是有效率和極富生命力的。

時(shí)下，居家養(yǎng)老服務(wù)有一個(gè)技術(shù)主義的傾向，即利用現(xiàn)代信息技術(shù)，采用“一鍵通”“關(guān)愛(ài)手機(jī)”“固定呼叫器”等形式與居家養(yǎng)老服務(wù)提供方實(shí)現(xiàn)瞬時(shí)聯(lián)動(dòng)?？梢钥紤]已經(jīng)成熟的社區(qū)網(wǎng)格化管理*馬光川、林聚任：《分割與整合：“村改居”的制度困境及未來(lái)》，《山東社會(huì)科學(xué)》2015年第9期。與社會(huì)居家養(yǎng)老服務(wù)兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)的有效整合，或是把社區(qū)網(wǎng)格化管理的成功經(jīng)驗(yàn)借鑒并移植到養(yǎng)老服務(wù)信息管理系統(tǒng)之中，對(duì)提高居家養(yǎng)老服務(wù)的效率、提升居家養(yǎng)老服務(wù)能力都是頗有助益的。

(責(zé)任編輯：陸影)

[中圖分類(lèi)號(hào)]C913.7

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1003-4145[2016]03-0082-06

作者簡(jiǎn)介：馬光川(1972—)，男，濰坊學(xué)院歷史文化與旅游學(xué)院講師，山東大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院博士研究生。

收稿日期：2015-12-30