小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題探源及其解決方案

李勝楠

摘 要：小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)村集體土地上建設(shè)的房屋。小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的出現(xiàn)與城市房?jī)r(jià)躥升密不可分。自2007年開(kāi)始一些城市的房?jī)r(jià)開(kāi)始躥升，小產(chǎn)權(quán)房如春筍般涌現(xiàn)，但由于其沒(méi)有國(guó)家發(fā)放的土地使用證和預(yù)售許可證，所以小產(chǎn)權(quán)房一直得不到法律保護(hù)。2013年黨的十八屆三中全會(huì)后，不動(dòng)產(chǎn)登記制度開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)推行，小產(chǎn)權(quán)房是否能“轉(zhuǎn)正”又成為了政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)改革道路上不得不面對(duì)的問(wèn)題。本文結(jié)合現(xiàn)狀從各個(gè)角度分析小產(chǎn)權(quán)房存在的合理性與問(wèn)題，進(jìn)而反思小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)行政策并提出合理化建議。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；問(wèn)題探源；解決建議

1 背景及其研究意義

因政策法律規(guī)定中存在很多模糊不清的地方，才導(dǎo)致了各地小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的泛濫，在合法與非法之間給小產(chǎn)權(quán)房留下了一個(gè)擦邊球的空間，并且小產(chǎn)權(quán)房在給“困難戶(hù)”帶來(lái)福利的同時(shí)，嚴(yán)重的沖擊到了房地產(chǎn)市場(chǎng)。小產(chǎn)權(quán)房的非合法化，非規(guī)范化，也逐漸引發(fā)了社會(huì)各階層的矛盾，帶來(lái)了重重問(wèn)題。與建設(shè)在國(guó)有土地上的擁有有關(guān)部門(mén)頒發(fā)的“五證”的大產(chǎn)權(quán)房相比，小產(chǎn)權(quán)房雖然成本和價(jià)格較為低廉，能夠滿足大多數(shù)中低收入者購(gòu)房需求，但是根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳1999年《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》規(guī)定，農(nóng)村的住宅不得向城市居民出售。2004年12月國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》再次強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。國(guó)務(wù)院2008年1月《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》再次明確，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”，任何單位和個(gè)人不得自行與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人簽訂協(xié)議將農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。因此小產(chǎn)權(quán)房并不能得到法律上的認(rèn)可，一定程度上不能稱(chēng)其為商品房。購(gòu)房者不能辦理合法手續(xù)，其權(quán)益也得不到合法保障只具備了普通商品房的使用性質(zhì)，后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)隱患也是極大的。

2 小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題探源

2.1 城市化快速發(fā)展帶動(dòng)了住房需求明顯增加

上世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)工業(yè)化、城市化快速發(fā)展，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局監(jiān)測(cè)調(diào)查結(jié)果顯示，近十年來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口數(shù)量快速擴(kuò)張，城市化率平均每年增加1-1.5個(gè)百分點(diǎn)。到2014年我國(guó)城市化率達(dá)到54.77%，比1995年提高了25.46個(gè)百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)常住人口的快速增長(zhǎng)尤其是大量中低收入的農(nóng)民工進(jìn)城，大大增加了對(duì)價(jià)格相對(duì)低廉的住宅需求。伴隨著城市化快速發(fā)展的同時(shí)，城市開(kāi)始向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地變成“香餑餑”，各類(lèi)人士都想搶占先機(jī)，土地價(jià)值便如同國(guó)有土地一般急劇提升。而農(nóng)民們從事的傳統(tǒng)種、養(yǎng)殖業(yè)收益也日況愈下，而且還要承擔(dān)天氣變化等諸多風(fēng)險(xiǎn)，這也是小產(chǎn)權(quán)房大量開(kāi)發(fā)建設(shè)的主要原因之一。

2.2 政府征用土地補(bǔ)償費(fèi)用與國(guó)有土地出讓價(jià)格的巨大差距

政府要進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)，首先要從農(nóng)民手中低價(jià)征收土地，之后以高價(jià)進(jìn)行招、拍、掛。而農(nóng)民只能獲得低廉的補(bǔ)償費(fèi)用，其心理必然不滿，于是致力于加入到分享土地出讓收益的行列中，于是從一定程度上促進(jìn)了小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)建設(shè)。

2.3 城市房?jī)r(jià)快速攀升使得城市中低收入群體“望房興嘆”

近年來(lái)，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格快速上漲，2010年全國(guó)70個(gè)大中城市房屋銷(xiāo)售價(jià)格、土地交易價(jià)格累計(jì)分別比2000年上漲了1.77倍、2.32倍，分別比2005年累計(jì)上漲了1.35倍、1.64倍。而2010年到2015年的房?jī)r(jià)水平也沒(méi)有停下上漲的趨勢(shì)，面對(duì)近年來(lái)城市房?jī)r(jià)快速攀升的態(tài)勢(shì)，廣大城市中低收入群體只能“望房興嘆”，這客觀上也導(dǎo)致大量?jī)r(jià)格低廉的小產(chǎn)權(quán)房入市。實(shí)際上，小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生本身就反映了我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)供需結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡的現(xiàn)狀。

2.4 “多贏”使得小產(chǎn)權(quán)房有了獨(dú)特的生存空間

小產(chǎn)權(quán)房在客觀上擴(kuò)大了城市商品房的市場(chǎng)供應(yīng)，讓部分城市居民買(mǎi)到了廉價(jià)的住房，解決了中低收入居民的住房問(wèn)題。因小產(chǎn)房的構(gòu)建過(guò)程中，不需要支付開(kāi)發(fā)費(fèi)用和出讓金，所以村鎮(zhèn)便可以獲得巨額收益，足以用來(lái)改善村民生活水平。同理，對(duì)于合作開(kāi)發(fā)商們來(lái)說(shuō)，也會(huì)受利益驅(qū)使而積極涉入。而相比于被政府征用，村民也可以獲得更多的利益。而對(duì)于城鎮(zhèn)中低收入的有買(mǎi)房需求者來(lái)說(shuō)，小產(chǎn)權(quán)房的低成本低價(jià)格特點(diǎn)可以滿足其住房需求。這種多方互利共贏，也是小產(chǎn)權(quán)房興久不衰、禁而不止的重要原因。

2.5 政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷的必然結(jié)果

我國(guó)《憲法》規(guī)定，城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；這就是說(shuō)，目前我國(guó)存在著城鄉(xiāng)二元土地所有制，即國(guó)家所有和集體所有兩種土地所有制形式。在這種城鄉(xiāng)二元土地制度下，集體土地所有者與國(guó)有土地所有者之間權(quán)利不對(duì)等，農(nóng)村集體組織并不擁有完全意義上的集體土地產(chǎn)權(quán)——農(nóng)民對(duì)土地并沒(méi)有實(shí)際意義上的收益權(quán)和處分權(quán)。而相反，地方政府作為法律的權(quán)威代表，享有絕對(duì)的土地控制和處分權(quán)，是土地工地供給市場(chǎng)上的絕對(duì)壟斷者。以低買(mǎi)高賣(mài)的方式獲得巨額收益。以“十一五”時(shí)期為例，“十一五”全國(guó)土地出讓收入快速增長(zhǎng)，2006年7677億元，到2010年迅速增長(zhǎng)到29110億元，相對(duì)于同期全國(guó)、地方財(cái)政收入的35.0%、71.7%。而2014年全國(guó)土地出讓收入高達(dá)42940.30億元。

而土地的另一方所有者，農(nóng)村集體并不能參與到整個(gè)土地開(kāi)發(fā)及購(gòu)房的利益分配中。只能獲得形式上的一點(diǎn)征用費(fèi)及重新安家的補(bǔ)償。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)，打破了政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的格局，很大程度上也是農(nóng)民和農(nóng)村集體組織參與分享工業(yè)化和城市化發(fā)展進(jìn)程中土地增值收益的必然結(jié)果。

3 現(xiàn)行政策的反思

3.1 相關(guān)小產(chǎn)權(quán)房政策目標(biāo)存在一定的局限性

仔細(xì)研究近年來(lái)的的相關(guān)政策可以發(fā)現(xiàn)，千篇一律地在強(qiáng)調(diào)小產(chǎn)權(quán)房非合法性與非規(guī)范性，其主要政策目標(biāo)是打壓小產(chǎn)權(quán)房的勢(shì)頭，組織其進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)及銷(xiāo)售。不容否認(rèn)，一些地方小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)中存在違法占用耕地和政府官員權(quán)力尋租以及建筑質(zhì)量低下等問(wèn)題?，F(xiàn)行相關(guān)政策也的確在一定程度上遏制了其建設(shè)中出現(xiàn)的違法亂建、非法占用農(nóng)村集體土地尤其是耕地的現(xiàn)象，但并沒(méi)有響應(yīng)在政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)和城市化快速發(fā)展背景下農(nóng)民分享土地增值收益的巨大利益訴求，也沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到高房?jī)r(jià)背景下小產(chǎn)權(quán)房對(duì)解決中低收入群體居住需求的積極意義。因而，現(xiàn)行相關(guān)政策目標(biāo)存在一定的缺陷。