我國外來人口聚居區(qū)的成因與特征及建設(shè)管理

向曉琴 袁 犁

(西南科技大學(xué)土木工程與建筑學(xué)院，四川 綿陽 621000)

我國外來人口聚居區(qū)的成因與特征及建設(shè)管理

向曉琴 袁 犁

(西南科技大學(xué)土木工程與建筑學(xué)院，四川 綿陽 621000)

介紹了我國城市外來人口聚居區(qū)形成的原因與基本特征，從物資空間、政策制度、社會(huì)文化三個(gè)層面，分析了外來人口聚居區(qū)的建設(shè)管理現(xiàn)狀，并比較了不同治理模式的優(yōu)劣勢，提出了幾點(diǎn)外來人口聚居區(qū)的建設(shè)管理建議。

城市，聚居區(qū)，人口，治理模式

0 引言

自20世紀(jì)80年代開始，城市化發(fā)展的巨浪推動(dòng)著我國社會(huì)的巨大變遷。據(jù)《中華人民共和國2015年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，全國人戶分離的人口有2.94億人，同2010年第六次全國人口普查相比，增加3 108萬人，增長11.89%。人戶分離人口中流動(dòng)人口就有2.47億人，接近全國人口的1/6。全國就業(yè)人員中，僅農(nóng)民工就有2.77億人，比上年增長1.3%，其中外出農(nóng)民工1.69億人，占據(jù)了流動(dòng)人口的68.42%。大量的流動(dòng)人口涌入大城市，但是又未落戶于大城市，由于各種復(fù)雜的社會(huì)原因在城市的城郊結(jié)合部或城市邊緣區(qū)形成了諸如“城中村”“棚戶區(qū)”等外來人口聚居區(qū)。不可否認(rèn)，他們對(duì)入住城市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)起了有效的推動(dòng)作用，但外來人口聚居區(qū)也帶來了諸如公共設(shè)施缺乏、建筑布局混亂、社會(huì)治安差等一系列的城市問題。

我國對(duì)城市外來人口聚居區(qū)的關(guān)注和研究均起步較晚，并且目前多發(fā)生在社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，城市規(guī)劃領(lǐng)域?qū)Υ藛栴}的研究尚處于起步階段，缺乏認(rèn)知與對(duì)策的系統(tǒng)研究。十八大報(bào)告、《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》、“十三五”規(guī)劃(2016—2020年)都明確指出有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，推進(jìn)棚戶區(qū)和城中村改造，加大城市公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施在外來人口聚居區(qū)的投入力度。基于此，本文在對(duì)相關(guān)政策與已有研究成果文獻(xiàn)綜述的基礎(chǔ)上，就城市外來人口聚居區(qū)的形成原因、基本特征以及建設(shè)管理現(xiàn)狀進(jìn)行分析，通過比較不同改造模式的優(yōu)劣，結(jié)合我國城市外來人口聚居區(qū)的自身情況，提出針對(duì)外來人口聚居區(qū)建設(shè)管理的幾點(diǎn)政策建議。

1 城市外來人口聚居區(qū)的形成原因

1.1 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制

我國人為建構(gòu)起的隔離化和等級(jí)化的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)將城市與鄉(xiāng)村的人口流動(dòng)納入到嚴(yán)格的控制之中，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力迫于生計(jì)流向各級(jí)城市的勞動(dòng)力市場，但城市卻表現(xiàn)出“經(jīng)濟(jì)吸納、社會(huì)拒人”的雙重狀態(tài)，即承認(rèn)大量外來人口對(duì)本城市經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用，卻又在城市社會(huì)保障體系上存在制度化的排斥和疏離。這一點(diǎn)有別于國外外來人口聚居區(qū)，是中國國情所特有的。

1.2 城市用地?cái)U(kuò)張的管理漏洞

在以粗放型為特征的城市建設(shè)大背景下，土地經(jīng)濟(jì)瘋狂發(fā)展，全國各地的城市最普遍的做法就是擴(kuò)大城區(qū)面積，開辟新的城市中心或次中心，而各級(jí)地方政府的首選用地就是距離城市最近的城郊結(jié)合部。由于用地性質(zhì)和區(qū)劃管理變動(dòng)，城郊結(jié)合部一度出現(xiàn)無明確管轄或者管轄關(guān)系混亂的狀況，加上大規(guī)模、長期性的土地開發(fā)項(xiàng)目在城郊結(jié)合部的建設(shè)，需要大量的勞動(dòng)力投入，因而在管理漏洞和就業(yè)吸引雙重原因下，外來人口聚居區(qū)在城郊結(jié)合部這個(gè)“真空地帶”的形成便成為一種必然趨勢。

1.3 級(jí)差地租

房屋租金隨著城市中心向城市邊緣延伸依次遞減，受城市地租及土地區(qū)位的影響，城市邊緣區(qū)的房屋租金遠(yuǎn)低于城市中心，并且日常生活開銷也較低，因此這些地方成為外來人口的首選區(qū)位。加上城市邊緣區(qū)商業(yè)、娛樂等設(shè)施不齊全，政府對(duì)外來經(jīng)商個(gè)體戶的管理松弛，為外來人口在聚居區(qū)的創(chuàng)業(yè)和生存提供了良好的條件和契機(jī)。

1.4 文化與收入差異

由于外來人口多為同鄉(xiāng)或帶有親戚關(guān)系的打工團(tuán)體，他們有著相同的文化背景、工作技能、語言和生活習(xí)慣等，但是又與現(xiàn)代都市的主流社會(huì)存在較大差異，雖然置身于城市之中，但精神無法融入到城市中去，這使得他們從事著相同或者相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，聚居區(qū)內(nèi)部聯(lián)系交流廣泛且密切。不管是低技能的農(nóng)民工還是高端的“類白領(lǐng)”，他們均是由于收入水平低下，被迫選擇居住在環(huán)境惡劣，建筑擁擠的外來人口聚居區(qū)，其收入低下究其原因無非兩點(diǎn)：

1)受教育程度較低的農(nóng)民工進(jìn)入城市后，只得從事建筑業(yè)、零售商業(yè)等低端服務(wù)業(yè)和制造業(yè)，無法從事技術(shù)型的工作；

2)受教育程度較高的高校畢業(yè)生或者中等文化水平的技術(shù)工人，他們多具有一定的專業(yè)技能，但是在人才濟(jì)濟(jì)的大城市中難以發(fā)揮自己的技能優(yōu)勢。

1.5 規(guī)模效益

這些聚居區(qū)一般都有自給性公共服務(wù)，即外來人口為外來人口服務(wù)的現(xiàn)象，形成內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)循環(huán)。便利的服務(wù)行業(yè)吸引更多的外來人口聚居于此，人口達(dá)到一定規(guī)模后，產(chǎn)生更大的服務(wù)需求又再刺激更多的服務(wù)行業(yè)產(chǎn)生，如為流動(dòng)人口服務(wù)的餐飲、零售、理發(fā)、客運(yùn)等。

2 城市外來人口聚居區(qū)的基本特征

2.1 人口構(gòu)成特征

人口構(gòu)成上我國目前外來人口聚居區(qū)以農(nóng)民工和高校畢業(yè)生為主，農(nóng)民工多是同鄉(xiāng)，生活習(xí)俗等相同，多從事低薪的社會(huì)服務(wù)業(yè)，如零售商業(yè)、建筑業(yè)、制造業(yè)等。外來人口中的高校畢業(yè)生多具備一定的專業(yè)技能，但經(jīng)濟(jì)地位和社會(huì)地位較低，從事著低技能白領(lǐng)工作。

2.2 產(chǎn)業(yè)聯(lián)系特征

根據(jù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)系強(qiáng)弱，這些聚居區(qū)可分為兩大類型，即一類為純居住性質(zhì)，具有緣聚型聚居區(qū)的特征；另一類是除了有居住功能以外，還承擔(dān)了生產(chǎn)加工功能，形成區(qū)內(nèi)以進(jìn)貨、生產(chǎn)加工、營銷等環(huán)節(jié)為一體的產(chǎn)業(yè)組織形式，導(dǎo)致內(nèi)部功能結(jié)構(gòu)混亂，存在“重生產(chǎn)，輕生活”的特征，這類聚居區(qū)多是業(yè)聚型聚居區(qū)。這些外來人口聚居區(qū)多分布在城郊結(jié)合部和城市邊緣帶，并且隨著城市化進(jìn)程的加快，有向城市遠(yuǎn)郊區(qū)遷移或者向周邊蔓延的趨勢。

2.3 景觀格局特征

在景觀方面，外來人口聚居區(qū)與城市景觀格局存在著強(qiáng)烈的反差，聚居區(qū)內(nèi)建筑密度大、質(zhì)量低、采光通風(fēng)差、土地利用率低下是典型特征，“一線天”“握手樓”等特殊景觀在外來人口聚居區(qū)隨處可見。

2.4 社會(huì)管理特征

外來人口聚居區(qū)多是犯罪率高發(fā)區(qū)域，環(huán)境衛(wèi)生差。但就社區(qū)鄰里關(guān)系來說，外來人口一開始在城市中幾乎不擁有任何的社會(huì)資源，他們只能依靠家庭親族關(guān)系聚居在一起，在此基礎(chǔ)上發(fā)展自己的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，共享信息和資源，在此基礎(chǔ)上形成的制度、信任與承諾，使得聚居區(qū)內(nèi)人情味與生活氣息濃厚，這一點(diǎn)對(duì)于擁有良好物質(zhì)空間環(huán)境的封閉式小區(qū)來說是遙不可及的。

3 城市外來人口聚居區(qū)的建設(shè)管理現(xiàn)狀

3.1 物資空間層面

外來人口聚居區(qū)為城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的所帶來的正面效應(yīng)不可否認(rèn)，但是同時(shí)也為入住城市帶來了巨大的人口壓力和大量的社會(huì)問題，由于不同研究者對(duì)于外來人口聚居區(qū)對(duì)城市的效應(yīng)權(quán)重不同，國內(nèi)目前在對(duì)于外來人口聚居區(qū)的治理上存在巨大的分歧。“拆除派”主張最優(yōu)的治理措施就是拆除重建，“保留派”主張?jiān)谠袇^(qū)位上進(jìn)行聚居區(qū)自身的改造提升[1]。在沒有充分考慮中國國情的情況下，部分地方政府對(duì)外來人口聚居區(qū)進(jìn)行大刀闊斧的改造，新建了大量的外來人口安置社區(qū)，但是由于地處偏遠(yuǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施與就業(yè)嚴(yán)重不足，反而加劇了新的聚居區(qū)的形成。國家雖然提出了保障性住房和廉租房等服務(wù)于外來人口的住房政策，但住房的選址、布局形式和使用上卻沒有得到有力的實(shí)施。

3.2 政策制度層面

為解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)給外來人口以及城市帶來了各種弊端和問題，國家推出了戶籍改革制度，提出戶籍隨人轉(zhuǎn)的基本原則，外來人口如果常住某地，即可獲得該地的戶籍。這項(xiàng)政策本來立意是好的，對(duì)不同規(guī)模的城市進(jìn)行外來人口的限制或者放寬，可以引導(dǎo)外來人口向中等城市遷移，減少特大城市的人口壓力。但是中國的東西方、內(nèi)陸與沿海區(qū)域差異太大，外來人口寧愿在特大型城市蝸居也不愿在一般城市就業(yè)與生活，另外，對(duì)于已經(jīng)習(xí)慣了“人戶分離”的大量外出打工者來說，他們絕大多數(shù)都不愿意轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，城市的戶籍對(duì)他們來說并沒有太大的吸引力，使得戶籍改革制度僅能解決部分外來人員的戶籍需求，而未能有效解決絕大多數(shù)人低收入人群在聚居區(qū)內(nèi)生活質(zhì)量的問題。

3.3 社會(huì)文化層面

我國目前對(duì)于外來人員的精神文化需求未有足夠的重視，大多數(shù)時(shí)候城市把他們當(dāng)作是拉動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的苦力，卻忽視了他們也是有思想的社會(huì)人。進(jìn)城務(wù)工人員由于出生背景、文化程度的差異，加之經(jīng)常受到一些不公平的歧視，大都不能很好的融入城市。

4 不同治理模式比較分析

我國外來人口聚居區(qū)，是實(shí)行“整治”還是實(shí)行“善治”的治理模式，具體做法對(duì)應(yīng)是拆除重建與還是保留提升，尚未有統(tǒng)一的定論。就“整治”來說，最通常的做法就是以舊改新，流程為“拆遷—補(bǔ)償—重新安置”，這樣做可以一次性解決聚居區(qū)長期存在的物質(zhì)空間形態(tài)上混亂的問題，公用設(shè)施得到了保障，環(huán)境衛(wèi)生得到了治理，建筑質(zhì)量、采光通風(fēng)等得到有效改善，短期效果明顯。 “善治”派學(xué)者則認(rèn)為這種模式僅僅從改造方面對(duì)聚居區(qū)進(jìn)行治理，而不解決低收入者住房問題，只是治標(biāo)不治本。拆遷過程中伴隨著復(fù)雜的社會(huì)問題：補(bǔ)償是否能滿足大多數(shù)住戶的需求，新建住房的時(shí)候，這些外來人口將會(huì)被如何安置，是否會(huì)在城市的另一角落形成新的聚居點(diǎn)，保障房建好以后，外來人口是否會(huì)入住等，這些都將會(huì)是治理改造的障礙，無疑是重蹈國外發(fā)展中國家的覆轍。就“善治”來說，在留存乃至擴(kuò)大出租屋經(jīng)濟(jì)的前提條件下，通過政府與企業(yè)一起改善聚居區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障，提供社會(huì)技能培訓(xùn)等手段，來提高外來人口在聚居區(qū)的生活質(zhì)量和社會(huì)認(rèn)可度，解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整可能帶來的失業(yè)問題。這種模式具有長遠(yuǎn)的社會(huì)效應(yīng)，容易在聚居區(qū)得到有效的實(shí)施，但是資金和社會(huì)投入高，見效比較慢，會(huì)造成巨大的財(cái)政壓力，容易造成政府管理脫節(jié)。因此，在今后的城市規(guī)劃中首要面臨的問題就是如何根據(jù)不同城市的具體情況，選擇合適的治理模式對(duì)外來人口聚居區(qū)進(jìn)行有效的治理。

5 結(jié)語

通過比較分析“拆除重建”和“保留提升”兩者的優(yōu)缺點(diǎn)，借鑒國外對(duì)于外來人口聚居區(qū)的治理，我們可以知道，不能單純的通過拆除重建來消除外來人口聚居區(qū)，也不能通過驅(qū)逐和限制來阻止聚居區(qū)的形成，而是探究這些聚居區(qū)適度改造并有序存在的措施和對(duì)策，致力提高住戶的經(jīng)濟(jì)收入和社會(huì)文化認(rèn)同。對(duì)于外來人口聚居區(qū)的治理措施，這里提出幾點(diǎn)建議：第一，加強(qiáng)居民參與的改造模式。采取“自上而下”和“自下而上”二者合并的方式進(jìn)行治理。即考慮居民意愿，將聚居區(qū)內(nèi)的居民視作改造的執(zhí)行主體，由他們來提出改造意見并投身到改造工程中，同時(shí)政府充當(dāng)統(tǒng)籌和引導(dǎo)的角色，協(xié)調(diào)居民意愿與城市自身?xiàng)l件，提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。第二，考慮外來人口的城市規(guī)劃。在對(duì)城市進(jìn)行人口預(yù)測時(shí)，充分考慮外來人口的入住量以及住房需求，提供必要的社會(huì)保障租賃住房。將外來人口聚居區(qū)的公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施納入到城市規(guī)劃當(dāng)中，與城市原有的公共服務(wù)設(shè)施體系相融合，而不是將其孤立于城市的某一個(gè)角落任其自生自滅。解除單純以戶籍人口和常住人口作為公共設(shè)施服務(wù)依據(jù)的城市規(guī)劃方法，考慮更多非戶籍人口的生活需求。第三，加強(qiáng)就業(yè)技能培訓(xùn)。目前我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)力度不斷加大，一方面新興產(chǎn)業(yè)的崛起對(duì)高素質(zhì)勞動(dòng)力的需求大量增加，另一方面?zhèn)鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)的調(diào)整對(duì)低素質(zhì)勞動(dòng)力產(chǎn)生排擠，通過政府組織就業(yè)技能培訓(xùn)，可以有效緩解產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中帶來的失業(yè)沖擊，提升外來人口工作能力，從而提高外來人口的經(jīng)濟(jì)收入改善他們的生活狀況。第四，改變城市人口觀念。通過多方渠道促進(jìn)外來人口融入城市社會(huì)，戶籍改革制度只是從體制上讓外來人口成為城市人，如何消除對(duì)外來人口的歧視和限制也是需要政府引起高度重視的，不僅需要政府改革社會(huì)制度和改良社會(huì)管理機(jī)制的運(yùn)行，也需要城市本地人對(duì)外來人口的寬容和接納。對(duì)于外來人口自身來說，也要主動(dòng)融入城市，并且有身為城市市民的歸屬感。

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Abstract: The paper introduces the reasons and basic features of concentrated areas of migrated population in China, analyzes the construction management status of the areas from the material space, policies and systems, and social culture, compares the advantages and disadvantages of various treatment models, and points out the construction management suggestions for the areas.

Key words: city, concentrated area, population, treatment model

On reasons and features of concentrated areas of migrated population in China and their construction management

Xiang Xiaoqin Yuan Li

(CollegeofCivilEngineeringandArchitecture,SouthwestUniversityofScienceandTechnology,Mianyang621000,China)

2016-03-16

向曉琴(1993- )，女，在讀本科生； 袁 犁(1959- )，男，碩士生導(dǎo)師，教授

1009-6825(2016)15-0248-03

TU984.12

A