政府信息資源收費策略分析——基于信息經(jīng)濟學(xué)的視角

游雪雯，鞠英杰

(蘇州大學(xué)社會學(xué)院，215123)

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政府信息資源收費策略分析
——基于信息經(jīng)濟學(xué)的視角

游雪雯，鞠英杰

(蘇州大學(xué)社會學(xué)院，215123)

摘要：文章分析了政府信息資源的多種經(jīng)濟學(xué)屬性，簡要介紹了目前國內(nèi)外政府信息資源定價的主要形式，并基于信息經(jīng)濟學(xué)的視角，結(jié)合我國國情，從對基礎(chǔ)信息實行免費政策和對非基礎(chǔ)信息實行多重價格供應(yīng)兩個方面，提出目前我國政府信息資源應(yīng)該采取的收費策略。

關(guān)鍵詞：政府信息資源；收費策略；信息經(jīng)濟學(xué)

1研究緣起

我國的公共信息資源，大部分由政府機關(guān)內(nèi)部產(chǎn)生，其數(shù)量幾乎占國家信息資源的80%，政府成為信息資源的最大擁有者[1]。對政府信息資源進行增值開發(fā)利用，是大數(shù)據(jù)時代社會發(fā)展的需要。

中國現(xiàn)階段尚處于政府信息公開的初始時期，政府信息資源收費制度的規(guī)定仍處于粗線條狀態(tài)，各地定價政策也不統(tǒng)一。從2008年5月1日《政府信息公開條例》實施至今，政府信息資源要不要收費、怎么收費的爭議和討論就一直存在。

人們對政府信息資源收費的爭議主要在于是否認(rèn)可收費行為上。支持對政府信息資源收費的理由有以下幾點：(1)免費或者過度低價會造成對信息資源公開的過度申請，從而造成信息擁塞；(2)從“小循環(huán)”的理念出發(fā)，對政府信息資源進行收費能夠緩解政府的財政赤字，平衡政府收支，并有效刺激信息產(chǎn)業(yè)市場競爭，促進國民經(jīng)濟發(fā)展。

持反對觀點的人則認(rèn)為：(1)信息資源收集和生產(chǎn)過程中，政府部門的基礎(chǔ)設(shè)施、人員開支等固定投入都已經(jīng)由國家財政進行了支付，政府信息資源具有公共物品的屬性，是公眾應(yīng)得到的共享；(2)收費會阻礙弱勢群體對公共信息的獲取，加劇信息鴻溝；(3)政府直接參與信息資源的再開發(fā)，會模糊其信息管理職能與商業(yè)增值開發(fā)角色的界限，造成不利的社會影響；(4)從“大循環(huán)”的角度來看，普通公眾和企業(yè)對政府信息資源的開發(fā)利用，最終都會創(chuàng)造出經(jīng)濟社會價值，并且會以稅收增加等形式對政府的投入進行回報。

可以看出，對政府信息資源收費政策的爭議之所以存在，歸根結(jié)底是因為政府信息資源在不同的情況下具有不同的經(jīng)濟學(xué)屬性。不同的經(jīng)濟屬性必然要求不同的供給方式，而多元供給模式又反過來促進政府信息資源的增值利用。因此，從信息經(jīng)濟學(xué)的角度對政府信息資源的經(jīng)濟屬性做出明確區(qū)分，進而推動我國政府信息資源多元供給制度的建立，顯得很有必要。

2政府信息資源的經(jīng)濟學(xué)屬性

政府信息資源中有一部分是面對普通公眾的，沒有確定的用戶指向性；也有一部分信息只對某些特殊群體有意義。前者屬于公共物品的范疇，后者屬于準(zhǔn)公共物品?；蛘呖梢哉f，公眾難以舍棄的信息資源屬于基礎(chǔ)信息。之所以用“難以舍棄”，而不是“都需要”，是因為在現(xiàn)階段，中國普通大眾信息利用意識不強，信息素養(yǎng)普遍不高，大家對政府信息資源是否需要并沒有非常明確的認(rèn)識。這就需要政府部門做好相關(guān)的工作，鼓勵、引導(dǎo)大眾對政府信息的關(guān)注，激發(fā)他們的普遍需求。

2.1 政府信息資源的公共物品屬性

政府信息資源中，面向普通公眾的基礎(chǔ)信息具有公共物品的屬性。Samuelson和Musgrave都指出公共物品的兩大基本特征就是非競爭性和非排他性[2][3]。對于政府信息資源中的基礎(chǔ)信息而言，消費者增加并不影響之前消費者的使用，也不會導(dǎo)致成本疊加，其邊際成本很低，相對于基礎(chǔ)信息高昂的固定投入而言，甚至可以忽略不計，因此具有非競爭性。第二是非排他性，首先，在基礎(chǔ)信息資源的收集和生產(chǎn)過程中，政府部門的基礎(chǔ)設(shè)施、人員開支等固定投入都已經(jīng)由國家財政進行了支付，因此這部分的信息理應(yīng)對公眾開放；其次，在信息產(chǎn)品的消費過程中，很難保證消費者不泄露該信息而導(dǎo)致“搭便車”現(xiàn)象的出現(xiàn)，如果將其進行排他性使用，就需要高昂的成本，這是不經(jīng)濟的。從這兩點來看，政府信息資源中的基礎(chǔ)信息具有鮮明的公共物品的屬性。

2.2 政府信息資源的準(zhǔn)公共物品屬性

政府信息資源中針對特殊群體的非基礎(chǔ)信息屬于準(zhǔn)公共物品。準(zhǔn)公共物品是介于公共物品和私人物品之間的物品，具體可以參見圖1[4]。

圖1　準(zhǔn)公共物品示意圖

OBAC 構(gòu)成的區(qū)域表示各種物品的集合，縱軸向上表示消費的競爭性增強，橫軸向右表示受益的排他性增強。其中O表示純公共物品，A表示純私人物品，除這兩點以外的任意點即表示準(zhǔn)公共物品(包括OB和OC上的所有點)。

這些非基礎(chǔ)信息資源，如氣象信息，是基于政府的行政職能而生產(chǎn)的，因而有別于私人信息，不可以面向盈利為目的；但是同時，這些信息資源并不同時具有非排他性和非競爭性的特征，而且只面向特定的群體，因此又區(qū)別于公共物品。

需要指出的是，一些經(jīng)過增值加工的信息雖然已經(jīng)不再屬于政府信息，而是對政府信息進行再開發(fā)后形成的產(chǎn)品，如某機構(gòu)利用地理信息開發(fā)出的導(dǎo)航APP，但是這些APP通常是免費提供給廣大用戶使用的，并不完全具有私人物品的“消費競爭性”和“收益排他性”的特征，因而也屬于準(zhǔn)公共物品的范疇。

2.3 政府信息資源的私人物品屬性

上文指出，經(jīng)過增值加工過的政府信息產(chǎn)品也有可能屬于準(zhǔn)公共物品的范疇。因為私營機構(gòu)利用政府信息資源進行二次開發(fā)必然是為了一定的商業(yè)目的，因此這些信息產(chǎn)品本質(zhì)上都具有競爭性。所以有效區(qū)分準(zhǔn)公共物品和私人物品的主要依據(jù)是該信息產(chǎn)品的排他性。例如某機構(gòu)利用地理信息開發(fā)出的免費導(dǎo)航APP即屬于準(zhǔn)公共物品的范疇，而利用地理信息開發(fā)出的收費車載導(dǎo)航儀，則屬于私人物品。

3政府信息資源收費的主要形式

參考國內(nèi)外學(xué)者的研究，目前政府信息資源的定價主要有以下幾種形式[5]：(1)免費。即完全由政府財政支持，不收取任何費用。(2)邊際成本定價。只收取信息再生產(chǎn)和傳播的短期流動成本費用，而不包括基礎(chǔ)設(shè)施、資金、人員投入等固定成本。如美國聯(lián)邦政府視政府信息資源為重要的公共資產(chǎn)，奉行自由開放和鼓勵市場化開發(fā)的信息政策，采取了聯(lián)邦政府信息邊際成本定價的策略[6]。(3)成本回收定價。計算政府信息產(chǎn)品和服務(wù)的收集、加工、傳播等過程的所有成本，如生產(chǎn)成本、使用成本和外部成本等，在此基礎(chǔ)上進行平均定價。近幾年，許多國家對成本回收定價進一步調(diào)整，分為全成本回收、部分成本回收和促進再利用的成本定價等形式。如2005年7月，澳大利亞政府發(fā)布了政府信息成本回收指導(dǎo)政策，針對不同類型政府信息的產(chǎn)品屬性提出了不同的定價收費策略[7]。(4)市場化定價。即在回收全部信息生產(chǎn)加工成本之上，完全以謀取市場利潤最大化為目標(biāo)，按照用戶信息消費能夠給付的最大金額進行定價。

隨著技術(shù)水平的提高和公共信息資源再利用理念的發(fā)展，近年來各國政府信息資源的收費基本以邊際成本定價為主。2013年6月，歐盟頒發(fā)的《公共部門信息指令》進一步明確了定價的邊際成本導(dǎo)向原則。 邊際成本定價可以說已經(jīng)成為政府信息資源收費的默認(rèn)規(guī)則。

在我國，《中華人民共和國信息公開條例》(國務(wù)院令第492號)、《財政部、國家發(fā)展改革委關(guān)于提供政府公開信息收取費用等有關(guān)問題的通知》(財綜[2008]44號)、《國家發(fā)展改革委、財政部關(guān)于行政機關(guān)依申請?zhí)峁┱_信息收費標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)問題的通知》(發(fā)改價格[2008]1828號)等都對我國政府信息資源的收費問題有所涉及，在實際操作中我國也基本以邊際成本定價為主要模式[8]。但另一方面，由于缺乏更加精細化的法律條文，我國政府信息資源定價其實處于無法可依的狀態(tài)，目前的收費模式并不能有效地在信息公平與政府收益之間取得平衡。因此我們需要結(jié)合我國的國情，探求更加經(jīng)濟有效的收費模式。

4完善我國政府信息資源收費制度的建議

4.1 對基礎(chǔ)信息實行免費的策略

基于我國現(xiàn)階段公眾申請政府信息公開的要求與公眾信息需求得到滿足的比例存在“雙低現(xiàn)象”的國情，結(jié)合國外政府信息資源收費策略的實踐經(jīng)驗，筆者認(rèn)為目前我國應(yīng)該對基礎(chǔ)信息實行免費的收費策略，具體原因如下：

(1)公眾需求價格彈性差異大

免費的公共信息供給機制會造成資源使用過程中的擁塞，這是國內(nèi)外學(xué)者的主要擔(dān)憂和支持政府信息資源收費的主要原因之一。但是在中國，現(xiàn)階段，一方面，普通民眾對政府信息公開的訴求處于低級階段；另一方面，政府機關(guān)對于信息公開仍然缺乏主動性、自覺性，對公眾信息需求予以滿足的比例仍很低。以較早進行政府信息公開的上海來說，2014年，上海徐匯區(qū)接受政府信息公開申請僅636件，其中“屬于已主動公開范圍”的33件，“同意公開”的220件，“同意部分公開”的14件，三者合計僅占總數(shù)的41.3%[9]。因此，在中國現(xiàn)階段公眾申請政府信息公開的要求與公眾信息需求得到滿足的比例存在“雙低現(xiàn)象”的前提下，普通公眾和小企業(yè)對政府信息資源的需求價格彈性是非常大的。 免費不一定會造成信息利用的擁塞，但是收費卻會進一步地加劇這種“雙低現(xiàn)象”，這個對于中國政府信息資源的開發(fā)利用是非常不利的。

就大型企業(yè)而言，它們對政府信息資源的價格需求彈性相對較小。目前，我國政府信息資源的收費相對較低，例如2014年，上海徐匯區(qū)全年共收取依申請公開費用464.2元，其中檢索費410元，復(fù)制費54.2元[10]。若這些企業(yè)僅僅是需要對政府信息進行查詢等利用，那么如此低廉的政府信息利用支出對于它們來說，是完全可以忽略不計的；若企業(yè)是試圖進行政府信息資源的再開發(fā)，那么政府如此低廉的收費與可能獲取的高額利潤相比，也是微不足道的，這些企業(yè)不會因為政府的收費就放棄對政府信息資源的再開發(fā)利用。

由此可以看出，普通公眾、小企業(yè)和大型企業(yè)對于政府信息資源的價格需求彈性差異很大。而目前政府就信息資源公開與利用所收取的復(fù)印費、檢索費、郵寄費等，對普通公眾與小型企業(yè)的信息需求影響更大。因此，鑒于中國的國情，免費應(yīng)該是政府信息資源利用中一項最基本的原則。

(2)政府成本收益率低

對政府信息資源收費的支持主要是基于增加財政收入、緩解赤字壓力和促進信息市場繁榮發(fā)展等。但是事實表明，對政府信息的收費，并沒有像預(yù)期那樣給與政府很好的收益回報。有學(xué)者通過實證研究發(fā)現(xiàn)，部分歐盟國家公共信息再利用的銷售收入往往不足其機構(gòu)預(yù)算經(jīng)費的1%，個案收益最多的也僅達到20%[11]。

此外，收費也是需要成本的。制定價格和收取費用都需要成本。政府信息資源具有高固定成本和低邊際成本的特點，但是高昂的固定成本，如信息的搜集、整理的費用已經(jīng)被納入到政府的財政預(yù)算中，由稅收進行了支付；而政府信息資源獲取的邊際成本又很低，幾乎可以忽略不計，收費的成本可能高于用戶付費成本的收益。例如，目前我國收取的政府信息利用的檢索費、復(fù)制費、郵寄費等，對于政府來說收入甚微；但是因為需要專職人員來處理相關(guān)收費問題，如審核困難減免申請和公眾因不滿意提出的復(fù)查和申訴等，卻又產(chǎn)生了額外的成本。通過比較研究發(fā)現(xiàn)，公共信息資源的生產(chǎn)成本(直接成本與間接成本、固定成本與流動成本等) 和利用收益(直接經(jīng)濟效益和間接效益、短期收益和長遠收益)的計算困難意味著成本回收定價方式不可能客觀準(zhǔn)確。有學(xué)者以歐盟信息產(chǎn)業(yè)市場價值遠小于美國為例進一步說明，成本回收定價既不是實現(xiàn)公共信息經(jīng)濟價值的最好途徑，也不是政府財政融資的好辦法[12]。

更有甚者，政府機構(gòu)之間為信息收費的相互協(xié)商不僅耗費成本，產(chǎn)生更大的成本支出，而且彼此支付費用獲取各自擁有數(shù)據(jù)的做法還會產(chǎn)生官僚主義，造成行政經(jīng)費的內(nèi)部循環(huán)和交叉撥款[13]。

(3)收費會帶來巨大的負(fù)外部效應(yīng)

對公共信息服務(wù)的平等獲取是當(dāng)今社會信息公平的基本內(nèi)涵，政府對基礎(chǔ)信息資源的收費直接影響公眾特別是弱勢群體的信息獲取。雖然各地政府在制定收費策略時，都有各種減免政策，但是“憑所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處出具的有效證明，經(jīng)本人申請、行政機關(guān)、政府信息公開工作機構(gòu)審核[14]”這一流程無疑增加了申請人的機會成本和信息搜尋成本，使得大多數(shù)人放棄了對于該信息資源的利用。政府信息資源公開的基本出發(fā)點應(yīng)該是通過信息資源的共享，使得由此產(chǎn)生的經(jīng)濟效益惠及廣大群眾，從而促進信息公平。但是目前的收費機制卻會進一步加劇中國的信息鴻溝。

政府信息資源的收費對于小型企業(yè)的負(fù)外部效應(yīng)也是顯而易見的。芬蘭學(xué)者H.KosKi調(diào)查了歐洲15個國家2000-2007年間政府公共地理信息邊際成本定價對14000個公司績效增長的影響，認(rèn)為公共信息收費與企業(yè)的稅收增長有直接關(guān)聯(lián)，邊際成本收費對大公司的績效增長影響不大，卻會極大降低中小企業(yè)信息市場的準(zhǔn)入門檻，阻礙了中小企業(yè)的發(fā)展[15]。

再者，公共財政已經(jīng)支付了政府基礎(chǔ)信息搜集的人員、技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施等固定費用，如果再次對基礎(chǔ)信息的利用收費，將會引發(fā)公眾的不滿，不利于政府形象和公信力的塑造。

4.2 對非基礎(chǔ)信息實行多重價格供應(yīng)

上文提到，目前政府信息資源的收費機制并未達到預(yù)期的經(jīng)濟目標(biāo)。究其根本，是政府部門在制定收費政策時，沒有能夠準(zhǔn)確地識別各類信息資源的經(jīng)濟屬性，對價格需求彈性大的用戶收費導(dǎo)致了政府信息資源利用率的下降，而現(xiàn)有的收費政策又不足以從價格需求彈性小的用戶那里獲得理想的經(jīng)濟回報。因此針對不同的信息資源和用戶群體，對政府信息資源中的非基礎(chǔ)信息采取多重價格供應(yīng)，才能夠在最大程度滿足公眾信息需求的同時取得良好的經(jīng)濟收益。

(1)對個性化信息服務(wù)采取成本回收定價

世界經(jīng)合組織的報告指出，公共部門信息商業(yè)性增值利用的價值鏈包括數(shù)據(jù)創(chuàng)造，聚合和組織，處理、編輯和包裝，市場開發(fā)和傳播這4個層次。價值鏈的第一個層次是數(shù)據(jù)本身的生產(chǎn)和收集，主要基于政府的公共任務(wù)而產(chǎn)生的，屬于基礎(chǔ)信息；在基礎(chǔ)信息被生產(chǎn)和收集以后，就需要將這些信息進行聚合和組織，建立一個數(shù)據(jù)系統(tǒng)，允許聯(lián)合存儲和檢索；第三個層次則是對這些數(shù)據(jù)系統(tǒng)進行更進一步的編輯、處理和加工，有時會產(chǎn)生面向市場的增值產(chǎn)品；最后則是將信息產(chǎn)品進行市場銷售和傳播。

個性化信息服務(wù)主要涉及政府信息再開發(fā)價值鏈的前兩個環(huán)節(jié)，也有可能需要更進一步的編輯和處理。顯而易見，個性化的信息產(chǎn)品已經(jīng)超出了公共物品的范疇，屬于準(zhǔn)公共物品甚至私人物品了。因此政府完全可以按照提供服務(wù)工作量大小、技術(shù)難易程度等計算出所耗費的人力、物力、財力成本，向提出信息需求的公眾收取合理的費用。

(2)對商業(yè)性再開發(fā)信息采取市場化定價

政府信息資源中的商業(yè)、地理、氣象、環(huán)境、法律等公共信息，是最具有增值空間和市場開發(fā)前景的部分，是政府信息資源再開發(fā)的著力點，也是政府可以從中獲取利潤從而補貼基礎(chǔ)信息服務(wù)的主要來源。如果將這些專業(yè)性較強和未經(jīng)加工的原始數(shù)據(jù)上網(wǎng)或公開，受益的只是有信息加工利用能力的少部分再利用者，而不是大多數(shù)用戶。所以，政府應(yīng)該對這部分的信息采取市場化定價策略，根據(jù)信息資源的采集和生產(chǎn)所耗費的人力、物力的直接成本收取一定基礎(chǔ)費用，同時適當(dāng)?shù)貜钠髽I(yè)之后的信息產(chǎn)品盈利中抽取一定的利潤。這樣既鼓勵企業(yè)參與到政府信息資源再開發(fā)的市場化實踐中，又能夠增加財政收入，緩解赤字壓力，并且進一步激發(fā)信息市場的活力，優(yōu)化我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。

5總結(jié)

目前，政府信息資源是我國公共信息資源的主要構(gòu)成部分，政府信息資源的定價策略不僅深切地影響到公眾對政府信息的利用，也會對其他公共信息的再開發(fā)利用產(chǎn)生輻射性影響。因此，制定出合理有效的定價策略是目前政府信息資源再開發(fā)利用的當(dāng)務(wù)之急。

但是，在此需要重點指出的是，政府部門不應(yīng)該直接參與到政府信息資源的增值開發(fā)中去。因為一方面可能因為政府的“自利性動機”未能得到有效的抑制而產(chǎn)生公共物品供給的壟斷行為和“信息尋租”現(xiàn)象；另一方面，會模糊政府的信息管理者的行政角色和商業(yè)開發(fā)者的角色，從而對政府的公信度產(chǎn)生不利影響。

在政府信息資源的供給過程中，政府首先應(yīng)當(dāng)做好自己職能范圍內(nèi)的信息搜集和生產(chǎn)工作，其次基于目前我國公眾對政府信息公開的訴求層次低和政府部門本身信息公開層次低的“雙低”國情，在準(zhǔn)確區(qū)分政府信息資源不同經(jīng)濟屬性的基礎(chǔ)上，制定出我國政府信息資源的供應(yīng)清單，為多重價格供應(yīng)提供依據(jù)。只有這樣，才能既達到促進信息公平、縮小信息鴻溝的目的，又能激發(fā)信息市場活力，促進我國信息經(jīng)濟健康發(fā)展。

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(責(zé)任編輯：曹高峰)

Analysis of pricing strategies for government information resources——From the perspective of information economics

YOU Xue-wen, JU Ying-jie

(School of Social science, Soochow University, Soochow215123, China)

Abstract：This paper analyzes a variety of economics attributes of the government information resources, and briefly introduces the main forms of pricing of government information resources at home and abroad. Then, from the point of information economics, combined with the reality in China, it proposes suggestions on how to improve government information resources pricing. The suggestion runs from two ways: on one hand, essential information should be used for free; on the other hand, there should be multi-prices for non-essential information.

Key words：government information resources; pricing strategies; information economics

收稿日期：2015-05-12

作者簡介：游雪雯，女，碩士研究生。

中圖分類號：G203；G358

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1006-1525(2016)01-0102-05