多中心治理視角下基本公共服務(wù)均等化路徑研究

王　傅，翟秋陽（廣州科技貿(mào)易職業(yè)學(xué)院管理學(xué)院，廣州，511442）

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多中心治理視角下基本公共服務(wù)均等化路徑研究

王傅，翟秋陽
（廣州科技貿(mào)易職業(yè)學(xué)院管理學(xué)院，廣州，511442）

摘要：實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化供給，是全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的一個突出主題。然而，當(dāng)前中國的基本公共服務(wù)仍然不均等，主要表現(xiàn)為地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間的差距。文章分析了基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵和現(xiàn)狀，并采用多中心治理的視角，提出了推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的路徑，包括服務(wù)供給主體和渠道多元化、重視供給主體之間的協(xié)同治理和良性互動和加強政府間橫向合作和援助，以實現(xiàn)互惠互利和均衡發(fā)展。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；均等化；多中心治理；路徑

平等是人類建構(gòu)理想社會的基本價值取向和原則，從古代中國的“不患寡而患不均”（孔子語）、“圣人與我同類”（孟子語）和“眾生平等”（佛教語），到西方的“上帝面前人人平等”（基督教語）和“人人生而平等”（《美國獨立宣言》），平等的思想源遠(yuǎn)流長。正如美國人本主義心理學(xué)家馬斯洛的需要層次論中所述，人類最基本的需要是生理需要和安全需要，平等也首先是人類最基本的生存和發(fā)展權(quán)利的平等，比如個人生存權(quán)、健康權(quán)、居住權(quán)、受教育權(quán)、工作權(quán)和資產(chǎn)形成權(quán)諸方面的均等。這是個人全面發(fā)展的基礎(chǔ)，也是社會公平和正義的基石。

平等不是從天而降的，需要均等的基本公共服務(wù)來維持。進(jìn)入新世紀(jì)，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化逐漸成為黨和政府的基本政策取向。“基本公共服務(wù)均等化”的首次提出，是在2005年10月黨的十六屆五中全會上。在該次全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》提出，按照公共服務(wù)均等化原則，加大國家對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度，加快革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展[1]。在后來的歷次全會中，基本公共服務(wù)均等化一直是重大政策問題，中共十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中也提出，推進(jìn)社會領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加快形成科學(xué)有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序[2]。

基本公共服務(wù)均等化，在黨和政府的指引下，迅速由政策話語演變?yōu)閷W(xué)術(shù)話語、媒體話語，甚至大眾話語。2012年頒布的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》明確提出，我國基本公共服務(wù)的目標(biāo)是“2020年基本公共服務(wù)體系比較健全，基本實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”。

2014年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值為636463億元，繼續(xù)位居世界第二，但在經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，也伴隨著一系列問題，如經(jīng)濟與社會資源、教育和醫(yī)療衛(wèi)生資源分配不公，貧富差距加大，城鄉(xiāng)差距增大和區(qū)域發(fā)展失衡等問題。在基本公共服務(wù)方面，表現(xiàn)為人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)和文化需求與相對落后的公共服務(wù)水平之間的矛盾；在地區(qū)之間，表現(xiàn)為東中西部和各省內(nèi)不同區(qū)域之間的不均衡；在城鄉(xiāng)之間，表現(xiàn)為城市基本公共服務(wù)快速發(fā)展和農(nóng)村基本公共服務(wù)相對滯后的矛盾。長期以往，會嚴(yán)重影響經(jīng)濟落后地區(qū)和農(nóng)村居民的生活質(zhì)量和社會穩(wěn)定。因此，在改革已進(jìn)入“深水區(qū)”的新時期，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是需要穩(wěn)妥和徹底解決的重大問題。

一、基本公共服務(wù)均等化的概念界定

一般認(rèn)為，基本公共服務(wù)是指建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，根據(jù)一國經(jīng)濟社會發(fā)展階段和總體水平，為維持本國社會經(jīng)濟穩(wěn)定、基本的社會正義和凝聚力，保護(hù)個人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，實現(xiàn)人的全面發(fā)展所需要的基本社會條件，包括教育、醫(yī)療、社會保障和社會就業(yè)服務(wù)等方面內(nèi)容[3]。

不過，關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵，迄今尚無統(tǒng)一國際化定義。在國外，基本公共服務(wù)均等化源于公平正義理論，是公平正義理論在公共服務(wù)領(lǐng)域的具體應(yīng)用。美國政治哲學(xué)家約翰·羅爾斯在《正義論》中提出了公平正義的兩大原則：平等自由原則和差別原則，強調(diào)起點、機會和結(jié)果的平等。羅爾斯認(rèn)為，在尊重個人權(quán)利和自由的同時，應(yīng)該用國家的再分配來實現(xiàn)盡量平等，“使最不利者獲得最大利益”[4]。

自羅爾斯以后，學(xué)者們眾說紛紜，提出了各自的平等觀。如美國學(xué)者薩瓦斯（Savas）認(rèn)為，評判公共服務(wù)的提供是否公平，可以使用支出公平、效果公平、投人公平和需求滿意程度公平原則來衡量[5]。美國政治哲學(xué)家羅納德·德沃金提出了“資源平等”（equality of resources）理論[6]，他的平等理論主要依賴于兩個原則:重要性平等的原則和具體責(zé)任原則。此外，還有美國哲學(xué)家理查德·阿內(nèi)遜的“福利機遇的平等”(equal opportunity for welfare)[7]和印度經(jīng)濟學(xué)家阿瑪?shù)賮啞ど摹澳芰ζ降取?equality of capabilities)[8]。

我國政府和學(xué)者基于本國實際，提出了各自的認(rèn)識。如國務(wù)院（2012）在《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》指出，基本公共服務(wù)均等化，指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心是機會均等，而不是簡單的平均化和無差異化[9]。唐鈞認(rèn)為，公共服務(wù)均等化是指在基本的公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)該盡可能地使全國人民享有同樣的權(quán)利，或者說，政府應(yīng)該盡可能地滿足全國人民在公共服務(wù)領(lǐng)域的基本物質(zhì)需求[10]。常修澤認(rèn)為，基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵應(yīng)包括全體公民享有的基本公共服務(wù)的機會和原則應(yīng)該均等，結(jié)果應(yīng)該大體相等，社會在提供大體均等的基本公共服務(wù)成果的過程中，尊重某些社會成員的自由選擇權(quán)[11]。遲福林認(rèn)為，基本公共服務(wù)均等化是指一國范圍內(nèi)的全體居民應(yīng)當(dāng)享有水平大致相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)[12]。張強指出，應(yīng)從機會均等、過程均等和結(jié)果均等三個維度來評價基本公共服務(wù)均等化的程度，其中機會均等用權(quán)利均等和人均財政支出兩個指標(biāo)來度量，過程均等用可獲得性和自用流動性兩個指標(biāo)來衡量，結(jié)果均等用覆蓋率和滿意度來衡量[13]。趙成福認(rèn)為，基本公共服務(wù)均等化以“基本”二字界定公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)和供給內(nèi)容，充分體現(xiàn)了其“?；A(chǔ)”和“兜底”的特性，其過程具有動態(tài)性和發(fā)展性，在不同的社會發(fā)展時期具有不同的范圍和標(biāo)準(zhǔn)[14]。

從總體上看，多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為，所謂基本公共服務(wù)均等化，并非絕對的平均主義，而是大體均等，包括全體公民的享有機會均等、自由選擇基本公共服務(wù)的權(quán)利均等和享有服務(wù)的結(jié)果大體相等。

二、我國基本公共服務(wù)非均等化的現(xiàn)實體現(xiàn)

我國經(jīng)濟社會發(fā)展的生存型階段（以解決溫飽為使命）逐漸成為歷史，發(fā)展型階段（提高生活質(zhì)量，促進(jìn)人的全面發(fā)展）擺在眼前。全社會生存性壓力日減，發(fā)展性壓力日增。然而，當(dāng)前中國基本公共服務(wù)水平差距仍然明顯，主要體現(xiàn)為地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距，突出表現(xiàn)在基礎(chǔ)教育、社會保障、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等四個方面。根據(jù)對我國省際基本公共服務(wù)均等化水平變化趨勢的分析，可知在2000—2010年間，中國各省之間的基本公共服務(wù)均等化差異并沒有縮小[15]。

（一）非均等化的基礎(chǔ)教育

1.地區(qū)之間

基礎(chǔ)教育公共服務(wù)非均等化在地區(qū)之間的非均等化，體現(xiàn)在東西部不同省區(qū)之間，一個省區(qū)內(nèi)的不同地區(qū)之間，甚至一個地區(qū)的不同縣區(qū)之間。

以各大陸省區(qū)為例，據(jù)教育部統(tǒng)計公報顯示[16]，2013年度省級政府公共財政教育支出最高的是廣東省，為1617.48億元，最低的是西藏自治區(qū)110.37億元，前者是后者的14.66倍（見圖1）。教育支出占全部財政支出比例，最高的是山東省，為20.90%，最低的是青海省，只有10.03 %，前者是后者的2倍多。各級教育生均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費，小學(xué)、初中和高中階段最高的都是北京市，分別為21727.88元、32544.37元和36763.03元；小學(xué)階段和高中階段最低的都是河南省，分別為3913.95元和5617.66元，只有北京市的18.01%和15.28%；初中階段最低的是貴州省，為6140.45元，只有北京市的18.9%。各省區(qū)之間差異明顯。

2.城鄉(xiāng)之間

長期以來，國家教育經(jīng)費投入明顯向城鎮(zhèn)傾斜，農(nóng)村教育投入嚴(yán)重不足，無論是硬件設(shè)施等基本辦學(xué)條件，還是師資力量與內(nèi)涵建設(shè)，城鎮(zhèn)都要遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于農(nóng)村。2011年，普通小學(xué)生均公共財政預(yù)算事業(yè)費支出，農(nóng)村與城市(含縣城)相差近700元，普通初中生均公共財政預(yù)算事業(yè)費支出，農(nóng)村與城市(含縣城)相差近900元[17]。

目前，多數(shù)城市學(xué)校擁有標(biāo)準(zhǔn)化的校舍、實驗室、圖書館和語音室等基礎(chǔ)設(shè)施，因此，能夠適應(yīng)信息社會發(fā)展需要，充分利用多媒體和網(wǎng)絡(luò)教學(xué)等新手段進(jìn)行教學(xué)。而許多農(nóng)村學(xué)校校舍陳舊，基礎(chǔ)設(shè)施落后，教學(xué)儀器設(shè)備匱乏，器材和圖書不足，達(dá)不到國家標(biāo)準(zhǔn)，只能繼續(xù)沿用傳統(tǒng)教學(xué)方式教學(xué)（黑板+粉筆）。師資力量上，農(nóng)村學(xué)校教師普遍學(xué)歷偏低（見圖2），高級以上專業(yè)技術(shù)職稱人數(shù)較少，非主課（如音樂、體育、美術(shù)和信息技術(shù)等課程）任課教師缺乏，教師待遇的城鄉(xiāng)差距造成優(yōu)秀教師從農(nóng)村流向城市和經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，進(jìn)一步加大了城鄉(xiāng)教育發(fā)展之間的差距。高等教育公平問題課題組的研究發(fā)現(xiàn)[18]，中國高等學(xué)校錄取學(xué)生中，農(nóng)村生源所占比例呈不斷下降的趨勢。

圖1　2013年全國各省級政府公共財政教育支出統(tǒng)計圖

圖2　2010年全國城鄉(xiāng)學(xué)校教師學(xué)歷構(gòu)成

（二）非均等化的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)

均等化的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，要求人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，必須公平地配置衛(wèi)生資源。但是長期以來，我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展走的是“高水平、低覆蓋”路線，衛(wèi)生資源配置不合理，提供的衛(wèi)生服務(wù)嚴(yán)重不均等，高新醫(yī)療技術(shù)、先進(jìn)醫(yī)療設(shè)備和優(yōu)秀衛(wèi)生人才基本上集中在城市的三甲醫(yī)院，農(nóng)村衛(wèi)生資源的不均等化仍然是普遍現(xiàn)象。

孔凡文等根據(jù)《2014年中國統(tǒng)計年鑒》和《2013年中國省市經(jīng)濟發(fā)展年鑒》統(tǒng)計數(shù)據(jù)，以每千人衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)，每千人執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)和每千人醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)為指標(biāo)，計算城市和鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生指標(biāo)差異指數(shù)，發(fā)現(xiàn)差異值最小的是上海市，為0.170，差異值最大的是廣東省，為0.723，城鄉(xiāng)差異最低值與最高值的省區(qū)之間相差4.25倍[19]。

即使是差異值居中的浙江?。ú町愔禐?.387），2013年浙江省縣級綜合醫(yī)院人力資源狀況表明，平均每千人衛(wèi)生技術(shù)人員、執(zhí)業(yè)醫(yī)師、護(hù)理人員分別為1.657人、0.554人和0.797人。在各地級市中，每千人衛(wèi)生技術(shù)人員、執(zhí)業(yè)醫(yī)師和護(hù)理人員最高的為2.418人、0.857人和1.168人，而最低的僅有1.017人、0.349人和0.480人，差距較大[20]。

（三）非均等化的社會保障體系

1942年英國著名學(xué)者W.H.貝弗里奇在《貝弗里奇報告》中，明確了社會保障的“3U”原則(Universality，Unity，Uniformity )，即普遍性原則、統(tǒng)一性原則和均等性原則。然而，長期以來我國的社會保障體系的不均等現(xiàn)狀沒有得到根本改變。

1.地區(qū)之間

時濤等根據(jù)2012年省級截面數(shù)據(jù)計算得到各省區(qū)社會保障均等化水平總指數(shù)，以及社會救助、社會保險、社會福利、社會優(yōu)撫四個子系統(tǒng)指數(shù)，應(yīng)用空間統(tǒng)計方法分析其省域差異和空間分布格局，發(fā)現(xiàn)我國城鎮(zhèn)社會保障水平不均衡，呈現(xiàn)明顯的東高西低態(tài)勢。社會保險、社會福利指數(shù)分布跟總指數(shù)趨同；社會救助、社會優(yōu)撫指數(shù)在各省區(qū)差異不大；總指數(shù)具有顯著的空間正自相關(guān)，東部的江蘇、上海兩省市和廣東省分別形成兩個保障水平高地，河北、四川兩省分別形成兩個保障水平洼地[21]。

2.城鄉(xiāng)之間

目前，城市社會保障制度的框架己經(jīng)大致建成，進(jìn)入完善發(fā)展階段。與之相比，中國廣大農(nóng)村的社會保障建設(shè)才剛剛起步，除少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村或者城中村之外，很多地方仍處于極為薄弱乃至空白的境況。據(jù)民政部《2014年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》公布的數(shù)據(jù)[22]，截至2014年底，2014年全國城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)每人每月411元，農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)每人每年2777元，相差1.78倍；全國城市低保月人均補助水平286元，農(nóng)村低保月人均補助水平129元，相差2.22倍。農(nóng)村的最低生活保障和城市相比，起步晚，水平低，城鄉(xiāng)差別明顯。

表1　2013年中國城市公共基礎(chǔ)設(shè)施主要均等化指標(biāo)的統(tǒng)計特征描述

（四）非均等化的公共基礎(chǔ)設(shè)施

公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)均等化是指在特定的行政轄區(qū)內(nèi)，政府所提供的公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)應(yīng)一視同仁地覆蓋到所有居民和企業(yè)[23]，從標(biāo)準(zhǔn)方面來看，有高、中、低三種不同的理解；從維度方面來看，縱向和橫向是界定均等化的兩個不同維度[24]。改革開放以來，我國公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的發(fā)展變遷是成就與問題并存，既有進(jìn)步的，也有退步的。比如，有些基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)是增加的（如城市人均綠地面積，每萬人擁有公交車數(shù)量），有些卻在降低（如每萬人擁有公廁指標(biāo)）[25]。

從圖4可以看出，3種巖石單軸壓縮過程中應(yīng)力-應(yīng)變曲線特征有所不同，在單軸壓縮過程中應(yīng)力-應(yīng)變曲線可分為壓密、彈性、屈服和破壞4個階段。在加載初期曲線呈下凹，隨著載荷增加試樣內(nèi)部原始節(jié)理、裂隙不斷閉合曲線斜率不斷增加，稱為壓密階段。當(dāng)載荷繼續(xù)增加時應(yīng)力-應(yīng)變曲線大致呈線性進(jìn)入彈性階段。當(dāng)繼續(xù)增加載荷達(dá)到試樣內(nèi)部強度較低材料強度時開始屈服，此時曲線將偏離直線向下偏轉(zhuǎn)進(jìn)入屈服階段。一旦應(yīng)力達(dá)到試樣的承載極限時，試樣內(nèi)部出現(xiàn)宏觀滑移破壞，載荷隨壓縮變形增加而逐漸降低。

1.地區(qū)之間

我國城市間公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化仍然存在較大差異（見表1）。

2.城鄉(xiāng)之間

在城鄉(xiāng)之間，公共基礎(chǔ)設(shè)施，如水、電、路、通信、學(xué)校、醫(yī)院、圖書館等供給，差距更大。以道路交通為例，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計[26]，截至2014年底，全國城市已擁有5255.8公里的公交專用車道，47.49萬輛公共汽電車，71.46萬公里的運營線路，全國擁有公共汽電車運營線路45052條，運營線路總長度81.78萬公里，其中公交專用車道6897.3公里，BRT線路長度2790.3公里；軌道交通運營線路92條，運營線路總長度2816.1公里，其中地鐵、輕軌線路分別為76條、2418.0公里和9條、303.5公里。而全國農(nóng)村公路（含縣道、鄉(xiāng)道、村道）里程僅有388.16萬公里，其中村道222.45萬公里。全國通公路的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）占全國鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）總數(shù)99.98%，通公路的建制村占全國建制村總數(shù)99.82%，但多數(shù)農(nóng)村沒有公交車輛，只有長途客運車輛。城市公交運營區(qū)域覆蓋率比農(nóng)村高得多，且早晚運營，大城市有夜班車，而在農(nóng)村，幾乎沒有通宵運營的車輛，沒有出租車，出行極為困難。究其原因，與資金來源有關(guān)。城市公共基礎(chǔ)設(shè)施由政府提供，建設(shè)資金來自財政撥款，有制度保證，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施仍以農(nóng)村集體和農(nóng)民自行解決為主，財政投入相對較少。近年來雖有改善，但差距仍然較大。

三、多中心治理及其對基本公共服務(wù)均等化的促進(jìn)作用

在當(dāng)今時代，多中心治理其實就是國家治理的多中心化，它表達(dá)的是治理結(jié)構(gòu)從“中心——邊緣”到“多元正義的非中心”的轉(zhuǎn)變，而且具有矯正現(xiàn)代性缺失的“世界復(fù)魅”的色彩[27]，是國家治理結(jié)構(gòu)的自反性認(rèn)同，隱喻了多元正義的價值預(yù)設(shè)。多中心治理結(jié)構(gòu)不是秩序化的工具理性，而是使得平等主體能夠?qū)崿F(xiàn)倫理關(guān)照的交往理性。[28]多中心治理的主要內(nèi)涵體現(xiàn)在主體的多層化和多元化，結(jié)構(gòu)的分權(quán)化和網(wǎng)絡(luò)化，制度的理性化和方式的民主化與法治化。

基本公共服務(wù)均等化的程度主要取決于兩個變量：一是經(jīng)濟發(fā)展能力(決定財政汲入水平)，二是公共服務(wù)供給水平。目前我國城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間基本公共服務(wù)的非均等化，主要根源并不在于沒有提供公共服務(wù)的經(jīng)濟能力，而是與政府現(xiàn)有的基本公共服務(wù)管理機制失靈直接相關(guān)。具體表現(xiàn)為:（1）推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的動力機制不足；（2）基本公共服務(wù)的供給機制單一；（3）基本公共服務(wù)供給與均等化的決策機制不合理；（4）基本公共服務(wù)供給制度非均衡[29]?；竟卜?wù)的政府供給與民眾實際需求之間的脫節(jié)，從根本上反映出“國家中心論”的基本公共服務(wù)均等化發(fā)展模式，正面臨著不可承受之重[30]。如果沒有高效的制度安排、多元的供給主體、靈活的供給機制的保障，就不可能真正推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化[31]。因此，傳統(tǒng)的“中心—邊緣”國際治理結(jié)構(gòu)必須逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘣x”的多中心治理結(jié)構(gòu)。

在多中心治理結(jié)構(gòu)下，許多公共問題的解決，需要的是權(quán)力或政府之間的合作、協(xié)商和談判，而不是簡單的行政規(guī)劃和命令。在日益復(fù)雜的公共治理環(huán)境條件下，沒有任何一個單獨的公共治理主體具備足夠的知識與能力來主導(dǎo)整個公共治理過程[32]。多中心治理結(jié)構(gòu)涉及國家權(quán)力的理性配置、公共民主決策和三大主體（政府、市場與社會）的協(xié)同治理。在協(xié)同治理中，三大主體之間的互動極為重要。通過互動，可以及時糾正政策偏差，避免地方政府自覺不自覺地陷入“單純經(jīng)濟增長型”發(fā)展的泥潭，避免熱衷于投資短、平、快的“政績工程”，沉迷于“城市競爭”之中，造成事實上的“優(yōu)先考慮城市發(fā)展”，尤其是“經(jīng)濟發(fā)達(dá)城市”的發(fā)展格局，造成城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間基本公共服務(wù)不均等。

四、多中心治理視角下基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)路徑

針對我國基本公共服務(wù)的非均等化現(xiàn)狀，借鑒國外發(fā)達(dá)國家實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的實踐經(jīng)驗，在多中心治理視角下，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

單一由政府提供公共服務(wù)，既讓政府不堪重負(fù)，也容易忽視公眾需求，降低服務(wù)提供的公平性和均等性。因此，應(yīng)該根據(jù)基本公共服務(wù)性質(zhì)的不同，引入市場機制和第三部門的力量，對不同類型基本公共服務(wù)采取不同的供給方式，形成政府、企業(yè)和第三部門等多元供給格局。

多元化不是簡單的多個主體，而是主體間差異性、獨立性和平等性共存。差異性要求各個主體保持相對異質(zhì)，獨立性要求各個主體有獨立的人格和自由的精神，而不是依附關(guān)系（比如飽受詬病的官辦社會組織“二政府”）。平等性意味著主體之間的法律地位平等。這就保證了政府、市場力量和社會組織能夠在同一個平臺上交流，政府不能隨意運用特權(quán)發(fā)號施令，強制其他主體服從。此外，還要求提供服務(wù)的機會平等，政府應(yīng)當(dāng)為企業(yè)和社會組織提供平等的參與機會，使各利益群體和個人能夠自由表達(dá)其意愿，共同參與公共服務(wù)的供給。

在多元化供給下，公共服務(wù)財政資金短缺得以彌補，多種模式（授權(quán)、特許、服務(wù)外包、政府購買等）可以兼顧效益和公平，公民社會成長壯大，各類社會組織在基本公共服務(wù)均等化訴求得以充分表達(dá)，既能自行進(jìn)行基本公共服務(wù)的生產(chǎn)與供給，也能有效監(jiān)督政府。如此則可以彌補市場資本化和公共管理官僚化傾向，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的公平正義性。

為此，政府應(yīng)該讓出更多的發(fā)展空間，放權(quán)于社會，動員更多的社會力量，發(fā)揮社會力量的特殊作用和資金、技術(shù)和服務(wù)優(yōu)勢。政府可以與數(shù)據(jù)企業(yè)聯(lián)合運用大數(shù)據(jù)平臺，發(fā)展公眾偏好顯示技術(shù)，引導(dǎo)公眾參與，增強決策過程的透明度和公開性，滿足公眾偏好，促進(jìn)供求結(jié)構(gòu)均衡。

（二）重視供給主體之間的協(xié)同治理和良性互動，以形成合力

協(xié)同就是協(xié)調(diào)合作[33]。按照聯(lián)合國全球治理委員會的觀點，“協(xié)同治理是覆蓋公共和私人機構(gòu)以及個人管理他們共同事務(wù)的全部行動。這是一個有連續(xù)性的過程，在這個過程中，各種矛盾的利益和由此產(chǎn)生的沖突得到調(diào)和，并產(chǎn)生合作。這一過程既建立在現(xiàn)有的機構(gòu)和具有法律約束力的體制之上，也離不開非正式的協(xié)商與和解?！盵34]協(xié)同治理除了意味著主體多元化之外，還意味著治理權(quán)威的多樣性和主體之間的協(xié)作性和協(xié)調(diào)性。喬治·弗雷德里克森曾說過，“公共性并不是固定不變的，而是可以創(chuàng)造的或再創(chuàng)造的，這取決于人的行為和人們之間的相互作用。公共性之所以喪失，是因為人們似乎不能或不愿意組織起來，參與到以維護(hù)共同利益為目的的政治共同體之中。”[35]

在協(xié)同治理中，政府機構(gòu)、企業(yè)和社會形成一個開放的系統(tǒng)，通過各種非線性的互動方式（如各種形式的信息反饋、談判和協(xié)商）達(dá)成共識，對經(jīng)濟社會環(huán)境的變化保持良好的適應(yīng)性，從而補充市場調(diào)解和政府宏觀調(diào)控的不足，營造出整體的合作效應(yīng)，產(chǎn)生“1+1+1＞3”的經(jīng)濟和社會效益，創(chuàng)造現(xiàn)代公共管理所追尋的公共性、公平性和正義性，實現(xiàn)公共服務(wù)的均等性。

(三)加強政府間橫向合作和援助，實現(xiàn)互惠互利和均衡發(fā)展

在國家治理體系中，政府之間關(guān)系極為重要。政府之間關(guān)系（臺港澳稱之為府際關(guān)系）是指政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯的關(guān)系，以及不同地區(qū)政府之間的關(guān)系，其實質(zhì)是政府之間的權(quán)力配置和利益分配的關(guān)系[36]。為了實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，在“中央-地方政府”的縱向關(guān)系中，各級政府在基本公共服務(wù)方面的供給標(biāo)準(zhǔn)和財政支出責(zé)任必須明確。在地方政府之間的橫向關(guān)系中，財政轉(zhuǎn)移支付制度和橫向援助的方式也須進(jìn)一步優(yōu)化?；谖覈鴩?，當(dāng)前地方政府之間的橫向援助主要采取的是“對口幫扶”制度。這一制度最早源于1979年4月中央全國邊防工作會議，烏蘭夫在會議的報告中提出，國家“要組織內(nèi)地省、市，實行對口支援邊境地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)”[37]。此后，這種“點對點”的“對口幫扶”制度逐漸建立起來。該項制度與自由選擇式的互益互助相比，其優(yōu)點是目標(biāo)、責(zé)任和任務(wù)都極為明確，但也有因為缺乏選擇造成種種弊病的可能（如幫扶意愿不強，流于形式和完成上級任務(wù)等），甚至帶有拉郎配的嫌疑。

從多中心治理視角看來，橫向援助必須建立在上級政府統(tǒng)一規(guī)劃和同級政府之間充分溝通和協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上。公共服務(wù)均等化也不是所有地方都要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化，否則反而會造成重復(fù)建設(shè)，產(chǎn)業(yè)機構(gòu)相似和惡性競爭的后果。因此，需要在中央設(shè)立專門的區(qū)域協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，同時，加強橫向援助的制度化建設(shè)，對管理機構(gòu)、協(xié)調(diào)機構(gòu)、支援受援雙方、資金來源，以及援助方式、過程和結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)一精準(zhǔn)的管理。具體如下：

1.由上級政府主導(dǎo)。在上級政府中成立專門的援助和協(xié)調(diào)機構(gòu)，專門負(fù)責(zé)公共服務(wù)橫向援助事項。

2.經(jīng)費多元化保障。橫向援助經(jīng)費既需要財政保障，也需要動用社會力量，采用政策優(yōu)惠等方式吸引社會資源。

3.基于雙方的自愿。支援受援雙方應(yīng)該在公開透明和充分協(xié)商的基礎(chǔ)上建立互助關(guān)系。在雙方建立幫扶關(guān)系過程中，必須做到信息公開、過程公開、結(jié)果公開。要充分征求雙方的意見，尊重支援受援意愿，避免簡單的行政指令。

4.援助方式多樣化。在雙方充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，采取靈活多樣的援助方式。除了資金扶持之外，采用志愿者幫扶、科技文化教育幫扶、掛職鍛煉、人員交流等方式，讓輸血式援助變成造血式援助。

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（編輯：林鋼）

A Research into the Approach to the Equalization of Basic Public Services in Terms of Poly-centric Governance

WANGFu，ZHAI Qiu-yang
（School of Management，Guangzhou Vocational College of Technology and Business, Guangzhou 511442, China）

Abstract:The equalization of basic public services is a prominent theme of the Chinese dream that is characterized by the construction of a completely well-off society and the great rejuvenation of the Chinese nation. However, the current basic public services in China are not equally distributed, and differences between various regions as well as urban and rural areas do exist. Based on an analysis of the content and situation of the basic public service equalization, some approaches to the equalization of basic public services in terms of polycentric governance are put forth, including the diversity of service supply subjects and channels, the emphasis on the coordination and interaction among major service suppliers and strengthening the cooperation and support between government bodies so as to realize mutual benefit and equal development.

Key words:basic public services；equalization；poly-centric governance；

作者簡介：王傅(1977—)，男，湖北大悟人，講師，博士，社會工作師，研究方向為公共管理、職業(yè)教育；翟秋陽（1981—），女，滿族，遼寧北鎮(zhèn)人，講師，碩士，研究方向為公共管理和職業(yè)教育。

基金項目：國家社會科學(xué)基金一般項目(13BGL146)；廣東省高職教育管理類專業(yè)教學(xué)指導(dǎo)委員會教學(xué)改革項目（YGL201504）

收稿日期：2015-11-20

中圖分類號：C 916.2

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1671－4806（2016）01－0032－07