論地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控體系的建立

邱靜

摘 要：地方政府債務(wù)規(guī)模急劇擴(kuò)張，使得地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇。從建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制、債務(wù)償債機(jī)制、債務(wù)監(jiān)督機(jī)制等方面，構(gòu)建地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控體系，有利于加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的規(guī)范與監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控體系；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類號(hào)：F812.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2015）25-0069-02

自2009年以來，我國地方政府債務(wù)規(guī)模急劇擴(kuò)大，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)引起了全社會(huì)的普遍擔(dān)憂。根據(jù)國家審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，2013年6月底我國地方政府債務(wù)規(guī)模達(dá)到近108 859.17億元。地方債務(wù)與房地產(chǎn)泡沫可能成為引發(fā)我國下一輪經(jīng)濟(jì)危機(jī)的推手。為加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的管理，應(yīng)建立地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控體系，以防范并控制地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控體系的建立，包括建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制、債務(wù)償還機(jī)制、債務(wù)監(jiān)督機(jī)制等多方面的內(nèi)容。

一、建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制是國際上通行的控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效措施之一，如美國、哥倫比亞等國就建立了地方政府債務(wù)預(yù)警系統(tǒng)，在控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮著有效的監(jiān)控作用。由于我國地方政府債務(wù)復(fù)雜及規(guī)模巨大，風(fēng)險(xiǎn)的防范尤為重要。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制能較早識(shí)別并預(yù)警地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，為風(fēng)險(xiǎn)控制采取防范和化解措施提供依據(jù)。

首先，在舉債環(huán)節(jié)確定預(yù)警指標(biāo)。由于地方政府債務(wù)的發(fā)行規(guī)模、發(fā)行方式、發(fā)行利率、期限等直接影響到債務(wù)資金的籌集、使用與償還，因此債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制體系建立的關(guān)鍵是在舉債環(huán)節(jié)確定預(yù)警指標(biāo)。

其次，選擇適當(dāng)?shù)膫鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方法。國際通行的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方法包括單變量分析法、多變量判別分析法、回歸分析法、FCTA預(yù)警法、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法等。由于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)分布不均勻，且呈現(xiàn)非線性的特征，而神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法適用于非線性預(yù)警模型。因此，越來越多的學(xué)者使用人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法。我國地方政府債務(wù)同樣呈現(xiàn)數(shù)據(jù)分布不規(guī)律、非線性等特征，因而也適用于神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法。

二、建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

第一，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的方法包括風(fēng)險(xiǎn)詢問法、流程圖分析法、預(yù)算分析法和外部環(huán)境分析法等。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別通過全面分析地方政府債務(wù)，對(duì)債務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、資產(chǎn)負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)、債券發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)、償債風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行多維度、全過程的識(shí)別、分析，確定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)、風(fēng)險(xiǎn)特征及風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

第二，進(jìn)行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)衡量。在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的基礎(chǔ)上，通過收集、分析、度量、預(yù)測(cè)大量的數(shù)據(jù)和資料，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率、損失程度及影響公共債務(wù)安全的可能性進(jìn)行評(píng)估，確定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是否處于政府承受范圍以內(nèi)，并對(duì)控制風(fēng)險(xiǎn)的重要性進(jìn)行排序，提出風(fēng)險(xiǎn)控制及弱化對(duì)策。

第三，進(jìn)行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制是在對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)上，通過對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范與補(bǔ)救，減小風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，降低風(fēng)險(xiǎn)損失程度。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制可采取回避、控制、平移、保留等方法?；乇茱L(fēng)險(xiǎn)是一種消極的處理方法，指地方政府主動(dòng)回避可能導(dǎo)致較大風(fēng)險(xiǎn)的行為以避免損失。控制風(fēng)險(xiǎn)包括事前、事中和事后控制，指地方政府積極采取措施降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率，減少風(fēng)險(xiǎn)損失。平移風(fēng)險(xiǎn)指地方政府通過合約、保險(xiǎn)等形式，將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給他人。保留風(fēng)險(xiǎn)指預(yù)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)較小的情況下，地方政府在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，或通過設(shè)置償債準(zhǔn)備金等應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

第四，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理效果評(píng)價(jià)機(jī)制。在債務(wù)結(jié)清時(shí)，地方政府應(yīng)對(duì)債務(wù)管理過程中的方法、手段、效果等進(jìn)行分析、檢查，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是否恰當(dāng)、風(fēng)險(xiǎn)衡量是否合理、風(fēng)險(xiǎn)控制是否有效進(jìn)行評(píng)價(jià)，確保各步驟的高效運(yùn)行。

三、建立健全地方政府債務(wù)償還機(jī)制

第一，建立償債準(zhǔn)備金。為保證債務(wù)的按期償還，地方政府應(yīng)根據(jù)還本付息的金額，在財(cái)政支出中確定償債準(zhǔn)備金的提取比例，通過地方稅收、債券發(fā)行溢價(jià)、項(xiàng)目投資收益等渠道儲(chǔ)備償債資金。

第二，明確償債資金來源及結(jié)構(gòu)。債務(wù)借入之初，地方政府就應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目情況區(qū)分償債資金來源，如公共投資類項(xiàng)目舉借的債務(wù)，其償債資金應(yīng)為地方財(cái)政預(yù)留的償債支出；收益或市場(chǎng)化運(yùn)作的項(xiàng)目，其償債資金則主要來源于項(xiàng)目的收益。同時(shí)，可考慮在建設(shè)之初引入民營資本，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)。

第三，明確償債責(zé)任。地方政府債務(wù)應(yīng)按照“誰借債、誰使用、誰償還”的原則，明確地方政府債務(wù)舉借、使用、償還的責(zé)任。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、公益等項(xiàng)目建設(shè)舉借的債務(wù)，地方政府應(yīng)履行償還責(zé)任；對(duì)與公共服務(wù)無關(guān)的項(xiàng)目，由舉債主體自行承擔(dān)債務(wù)的償還責(zé)任。

第四，地方政府應(yīng)積極采取債務(wù)化解措施。相比增加稅收收入，擴(kuò)大政府投融資渠道更有利于地方財(cái)政的穩(wěn)定。因此，一方面地方政府應(yīng)盡量規(guī)避較高風(fēng)險(xiǎn)的投資項(xiàng)目，降低投融資過程中的浪費(fèi)，提高投資效率；另一方面可適當(dāng)引入民間資金，利用市場(chǎng)機(jī)制，采取BOT、TOT、PPP等模式拓寬投融資渠道。

第五，強(qiáng)化地方政府債務(wù)違約處理措施。地方政府可能由于對(duì)項(xiàng)目收益預(yù)期不準(zhǔn)、經(jīng)營不善等情況，導(dǎo)致無法按期籌集償債資金，因此地方政府應(yīng)事先做好違約預(yù)案，以應(yīng)對(duì)此種情況的發(fā)生。地方政府可采取舉債項(xiàng)目資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，引入民營資本；也可以通過發(fā)行債務(wù)，進(jìn)行新的融資。

四、建立健全地方政府債務(wù)的監(jiān)督機(jī)制

第一，成立專門的中央政府債務(wù)監(jiān)督管理部門。目前我國地方政府債務(wù)的監(jiān)督管理由財(cái)政部牽頭，應(yīng)建立專門的部門對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理，以提高監(jiān)督管理的專業(yè)化及規(guī)范化程度。

第二，加強(qiáng)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)建設(shè)。信用評(píng)級(jí)是對(duì)地方政府債務(wù)的客觀評(píng)價(jià)，可以為地方政府的債務(wù)結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)負(fù)債狀況提供準(zhǔn)確、專業(yè)、及時(shí)的信息，既有利于債權(quán)人對(duì)債務(wù)的監(jiān)控，也有利于減少信息不對(duì)稱，降低地方政府債務(wù)融資成本。我國信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)發(fā)展較晚，對(duì)地方政府債務(wù)的評(píng)估缺乏完善的評(píng)價(jià)體系、服務(wù)和評(píng)估經(jīng)驗(yàn)，也缺少對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一監(jiān)管，導(dǎo)致評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性較差。對(duì)此，政府應(yīng)給予相應(yīng)的扶持，以大力加強(qiáng)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，提升信用評(píng)級(jí)的信度。

第三，進(jìn)一步規(guī)范債券市場(chǎng)。根據(jù)2015年實(shí)施的新修訂的《預(yù)算法》，省級(jí)政府可以發(fā)行地方政府債券。規(guī)范地方政府公開發(fā)行債券的過程，就是規(guī)范政府舉債的過程。對(duì)于發(fā)債主體，應(yīng)對(duì)其管理水平、資產(chǎn)流動(dòng)性、盈利能力等進(jìn)行全面的評(píng)估；對(duì)于舉債項(xiàng)目，應(yīng)進(jìn)行可行性研究，對(duì)其盈利能力、回收期等進(jìn)行嚴(yán)格預(yù)測(cè)。債券發(fā)行內(nèi)容、債券利率等應(yīng)設(shè)計(jì)合理，以降低債券發(fā)行及債務(wù)償還的風(fēng)險(xiǎn)。

第四，加大地方人大的監(jiān)督力度?，F(xiàn)有各級(jí)地方人大對(duì)本級(jí)預(yù)算的審批往往周期長、過程多，專業(yè)化程度較低。隨著對(duì)地方政府債務(wù)監(jiān)管要求的提高，不僅大量的預(yù)算資金需納入預(yù)算管理，還要對(duì)政府資產(chǎn)負(fù)債狀況和償債能力進(jìn)行有效的監(jiān)督，應(yīng)適當(dāng)增加有審議政府財(cái)務(wù)報(bào)表能力的代表比例，提升對(duì)地方政府債務(wù)監(jiān)督的力度和水平。

第五，加大社會(huì)公眾監(jiān)督力度?；ヂ?lián)網(wǎng)信息技術(shù)和媒體的蓬勃發(fā)展，使公眾參與并監(jiān)督公共事務(wù)成為可能。在地方債務(wù)方面，應(yīng)及時(shí)向公眾或媒體告之地方政府資產(chǎn)負(fù)債情況，通過聽證會(huì)等制度提升公眾參與的程度，并對(duì)債務(wù)資金的籌集、使用、償還起到監(jiān)督作用，彌補(bǔ)委托人“缺位”的現(xiàn)象。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]