地方政府融資平臺存在的問題及轉型發(fā)展的建議

馬可

摘 要：自20世紀80年代末興起的地方政府融資平臺，為中國改革開放三十多年經(jīng)濟的飛速發(fā)展做出了巨大貢獻。近年來，隨著新常態(tài)下經(jīng)濟增速的放緩、經(jīng)濟發(fā)展的轉型，傳統(tǒng)的依靠投資拉動的經(jīng)濟發(fā)展方式正在逐步改變，粗放的投融資管理顯然不適應現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的方式，地方政府融資平臺轉型發(fā)展迫在眉睫。首先回顧地方政府融資平臺的起源發(fā)展，然后分析地方政府融資平臺存在的必要性，重點分析地方政府融資平臺目前存在的問題，最后提出地方政府融資平臺轉型發(fā)展的建議。

關鍵詞：地方政府融資平臺;轉型;發(fā)展

中圖分類號：F832 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2015）24-0095-03

前言

按照財政部、發(fā)改委、中國人民銀行和銀監(jiān)會四部委的規(guī)定，所謂地方政府融資平臺，是指由地方政府及其部門和機構、所屬事業(yè)單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產(chǎn)設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟實體。

1994年分稅制改革后，中央政府事權下移，地方政府的財權上移，導致地方政府的財權和事權不匹配，地方政府的財政支出遠遠大于財政收入，成為催生大批地方政府融資平臺的主要原因。2008年全球金融危機對我國經(jīng)濟造成了很大的沖擊，隨著中央政府“4萬億”計劃的推出，地方政府融資平臺更是成為社會廣泛關注的話題。其中不得不提的是，“4萬億”計劃中，中央政府實際僅投入1.18萬億，剩余的70%要由地方政府自己籌措，在受到各種限制的情況下，地方政府只得通過建立地方政府融資平臺來解決資金問題，因此2008年后地方政府融資平臺便如雨后春筍般劇增。盡管中央政府的“4萬億”計劃對當時經(jīng)濟的提振起到了不可替代的作用，但是也帶來一些諸如產(chǎn)能過剩、通貨膨脹等之類的負面效應。近年來，隨著歐債危機的愈演愈烈，我國地方債務也變得格外引人注目，一時間對地方債務風險進行分析的文章層出不窮，地方政府融資平臺更是成了“罪魁禍首”而被批判。然而，人們要辯證地看待地方政府融資平臺的作用，針對地方政府融資平臺存在的問題，不能因噎廢食，應以發(fā)展的眼光去解決問題，推動地方政府融資平臺更好地為社會發(fā)展服務！

一、地方政府融資平臺存在的必要性

（一）新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要地方政府融資平臺作為投融資渠道

城鎮(zhèn)化將是我國未來一段時間經(jīng)濟增長的主要動力，國家因此將新型城鎮(zhèn)化提升到了一個國家戰(zhàn)略。2015年1月20日，國家統(tǒng)計局發(fā)布報告顯示我國的城鎮(zhèn)化率已達54.77%，需要注意的是，國家統(tǒng)計局對城鎮(zhèn)化的定義是廣義的城鎮(zhèn)化，2013年8月社科院發(fā)布藍皮書稱中國真實城鎮(zhèn)化率僅42.2%。從社會發(fā)展規(guī)律來看，我國的城鎮(zhèn)化正處于加速發(fā)展時期。據(jù)權威部門統(tǒng)計分析表明，在中國近十年年均10% 經(jīng)濟增長率中，城鎮(zhèn)化率貢獻了3 個百分點。由此看來，我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展對后續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展有著很大的貢獻，本身的發(fā)展也還有很大的空間。另據(jù)社科院估計，在2030年前，我國還有3.9億農民需要市民化，農業(yè)轉移人口市民化的人均公共成本約13.1萬元，粗略計算，市民化所需公共成本約51萬億元，作為城鎮(zhèn)化建設的主體，這對地方政府來說，單純依靠財政收入和銀行貸款是無法滿足如此巨大的資金需求的。地方政府融資平臺作為籌資資金的一個平臺，能夠為城鎮(zhèn)化建設提供很大一部分資金支撐，這將是新型城鎮(zhèn)化建設中重要的資金來源！

（二）地方政府融資平臺能夠推動準公共品及其經(jīng)營項目的市場化

由政府經(jīng)營的準公共品也存在著市場機會，但是很長時間以來，準公共品都由政府運作經(jīng)營，對民間資本的擠出效應較大，因此很難形成準公共品及經(jīng)營項目的市場化。政府對準公共產(chǎn)品的運營有其不可避免的缺陷，容易造成準公共品經(jīng)營效率的低下及資源的浪費等。而成立相對獨立的地方政府融資平臺，通過開拓股權、債券、信托等多元化融資渠道，引入社會資本到準公共品市場中來，不僅可以推動準公共品及其經(jīng)營項目的市場化、企業(yè)化規(guī)范運作，還有助于推動金融市場的發(fā)展，這比政府直接運營準公共品更有效率。并且準公共品關聯(lián)著許多行業(yè)，地方政府融資平臺的投融資行為不僅能推動準公共品關聯(lián)行業(yè)市場的發(fā)展，還能在其關聯(lián)行業(yè)的投融資發(fā)展方面起到改革的意義。

（三）政府提供公共基礎設施建設和社會公共服務的職能需要地方政府融資平臺的支持

政府的經(jīng)濟職能中有一項提供公共基礎設施建設和社會公共服務的職能，公共基礎設施被稱為一個城市的“良心”，與人民生活休戚相關，但是由于社會公共基礎設施建設周期長、效益低、投資大，社會資本一般不會去投資，提供公共基礎設施建設的任務自然而然就落到了地方政府身上。隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的出臺，與城鎮(zhèn)化配套的城市基礎設施建設必然會增加，需要巨額資金的支持，地方政府的負擔無疑會加重。而地方政府有限的財力遠遠不夠為城鎮(zhèn)化提供公共基礎設施建設和社會公共服務，那么地方政府只能通過融資平臺籌措資金，緩解資金壓力。從長期來看，地方政府融資平臺為社會提供公共基礎設施建設和社會公共服務資金支持的作用不可替代！

綜上所述，目前地方政府融資平臺不僅有必要繼續(xù)存在，而且在未來的很長時間內，地方政府融資平臺的使命也不會終結，仍將會繼續(xù)發(fā)揮其非常重要的作用！

二、地方政府融資平臺存在的問題

（一）杠桿作用被放大，債務風險較大

地方政府融資平臺憑借著背后的地方政府的信用擔保，以土地等資產(chǎn)作為抵押，從銀行中取得了源源不斷的貸款，據(jù)統(tǒng)計，在地方政府融資平臺的資產(chǎn)負債表中，目前大多數(shù)地方政府融資平臺的資產(chǎn)負債率都高達70%以上，資產(chǎn)來源過度依賴負債，導致風險較為集中。地方政府融資平臺經(jīng)營的項目大多是基礎設施建設以及公益性項目，本來收益率就低，回收期長，過度依賴銀行貸款不僅會因高昂的財務費用給地方政府融資平臺帶來沉重的負擔，還款能力受到制約，還可能會導致循環(huán)借貸，“拆東墻補西墻”，一旦商業(yè)銀行貸款政策有變，很容易導致地方政府融資平臺的資金鏈斷裂問題，給社會造成嚴重的影響。在目前的形勢下，經(jīng)濟下行壓力增大，房地產(chǎn)行業(yè)萎靡不振，土地出讓價格也受其影響出現(xiàn)下滑趨勢。再加上我國人多地少，土地資源有限，導致地方政府融資平臺的抵押資產(chǎn)的數(shù)量和質量都出現(xiàn)下降情況，地方政府融資平臺的還款能力和融資能力也在逐步下降，這對地方政府融資平臺的可持續(xù)發(fā)展造成很大影響。

（二）融資渠道單一，風險較為集中

地方政府融資平臺的其中一個特點就是過度依賴銀行貸款，據(jù)審計署統(tǒng)計（見下表），至2013年6月地方基礎設施投融資平臺的資金有超過一半來自銀行信貸，包括商業(yè)銀行和政策性銀行。因為銀行貸款更能方便取得，程序比較簡單，貸期較長，這就成了地方政府融資平臺考慮到的首要渠道。而商業(yè)銀行又具有特殊的癖好，對待國有或國有控股企業(yè)特別青睞，再加上有地方政府的擔保，會把資金不斷貸給地方政府融資平臺。商業(yè)銀行認為即便出現(xiàn)問題，也會有地方政府用財政進行兜底，從而過分夸大了地方政府融資平臺的還款能力，低估了地方政府融資平臺本身的風險。一旦地方政府融資平臺還款能力急速減弱，而地方政府財力有限，財務風險就轉移到了商業(yè)銀行身上，導致商業(yè)銀行財務狀況惡化，帶來局部甚至系統(tǒng)金融風險，給實體經(jīng)濟帶來嚴重沖擊。

（三）內部機制不完善，獨立性和問責制缺失

地方政府融資平臺的初始出現(xiàn)就是地方政府進行投融資的權宜之計，名義上為獨立公司，實際上遠沒有公司化，反而具有準政府性質，很多地方政府融資平臺的董事長及其他管理層都是由地方官員擔任，所謂“一套人馬，兩塊牌子”。并且地方政府融資平臺債務以地方政府的財政收入作為還款保障，使得地方政府融資平臺一開始就淪為地方政府的“傀儡”。

由于政府在背后的作用，導致地方政府融資平臺的內部機制相當不完善。首先，地方政府融資平臺缺乏其應有的獨立性，無論是投資決策、融資決策及項目建設都缺乏約束力，地方政府既充當運動員，又充當裁判員，審批如同走過場甚至沒有。有的地方政府融資平臺為籌措建設資金在地方政府的默許下套取多家銀行貸款，平臺的資本金也是來源于地方政府掌控的土地出讓金?？傊?，地方政府融資平臺被地方政府“綁架”，缺乏其獨立性！其次，由于相關的法律法規(guī)的不完善，導致監(jiān)管缺位和問責制的缺失。地方政府融資平臺可以無限制地借貸，而沒有有關部門出臺相關指標進行監(jiān)管衡量，如果出了問題，地方政府處在幕后不會被問責，而融資平臺只是地方政府的“傀儡”，就其本身沒有主要責任，那么就會出現(xiàn)無人負責的情況。

三、針對地方政府融資平臺轉型發(fā)展的建議

（一）厘清政府和市場關系，推動地方政府融資平臺在內部管理方面的轉型發(fā)展

2014年4 月國家發(fā)改委發(fā)布《關于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務的意見》中明確提出：“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能?！彪S后國務院財政部官員在答記者問時，將以往地方政府融資平臺投資項目分為三類：（1）對于收益性的經(jīng)營項目，要完全放手給地方政府融資平臺去做，地方政府不得插手，可以以一般企業(yè)債進行融資;（2）對于有一定收益的公益項目，資金由地方政府融資平臺籌措與償還，地方政府要給予一定財政補貼和特許經(jīng)營權，政府不承擔債務;（3）對于無收益的純公益項目，應從地方政府融資平臺中剝離，完全由地方政府進行債權融資，可設專項債券及一般政府債等。另一方面，地方政府融資平臺要健全完善內部管理，形成董事會、監(jiān)事會及經(jīng)營層“三位一體”的法人治理結構，實行科學的經(jīng)營決策機制，真正實現(xiàn)市場化運作。

（二）拓寬多元化融資渠道，推動地方政府融資平臺在融資管理方面的轉型發(fā)展

地方政府融資平臺要實現(xiàn)在融資方面的轉型發(fā)展，就要摒棄傳統(tǒng)的以土地抵押支持、以銀行貸款為主的融資渠道。傳統(tǒng)的融資渠道，使得地方政府融資平臺資金鏈條比較脆弱，財務風險比較集中，一方面對商業(yè)銀行來說是一個隱患，另一方面對社會資本也有一定的“擠出效應”。地方政府融資平臺轉型成為一個普通的國有企業(yè)后，除了地方政府保留控股地位外，還可以引入民間資本甚至國際資本，來充實平臺的資本實力。地方政府融資平臺還可以嘗試著各種融資渠道，例如發(fā)行股票、企業(yè)債，或者實行公私合營融資（PPP）、國外經(jīng)驗的私人主動融資（PFI）、特許權融資（BOT）等。

（三）建立債務風險預警機制，推動地方政府融資平臺在風險管理方面的轉型發(fā)展

我國的地方政府融資平臺數(shù)量眾多、良莠不齊，管理起來非常麻煩。為此，要分級別建立地方政府融資平臺的風險預警機制。從宏觀上來看，國家應當建立一個全國地方政府融資平臺的財務數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，設計一套符合實際的風險測評指標，做到既能夠評估目前的風險水平，也能預測未來一段時間風險水平的變化，當風險水平達到臨界點時，風險預警系統(tǒng)便會自動報警。當然，國家相關部門要出臺嚴厲措施確保地方政府融資平臺財務數(shù)據(jù)的準確性。從微觀上來看，地方政府融資平臺本身也要加強風險控制管理，建立一套平臺內部的風險預警機制，加強自身項目質量、資產(chǎn)負債管理，對項目的建設經(jīng)營實行全過程管理，確?，F(xiàn)金流的持續(xù)，保證融資平臺的社會信譽。

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