行政首長負(fù)責(zé)制在黑龍江大興安嶺地區(qū)的執(zhí)行情況

王洪斌

（黑龍江省大興安嶺地區(qū)林管局，黑龍江 加格達(dá)奇 165000）

行政首長負(fù)責(zé)制在黑龍江大興安嶺地區(qū)的執(zhí)行情況

王洪斌

（黑龍江省大興安嶺地區(qū)林管局，黑龍江 加格達(dá)奇 165000）

1 對(duì)森林防火行政首長負(fù)責(zé)制的認(rèn)識(shí)

行政首長負(fù)責(zé)制是指由地方各級(jí)政府及其所屬部門的行政首長對(duì)本政府或本部門的工作負(fù)全面責(zé)任的制度，是一種適合于中國行政管理的政府工作責(zé)任制?！渡址阑饤l例》第5條明確規(guī)定：“森林防火工作實(shí)行地方各級(jí)人民政府行政首長負(fù)責(zé)制”（以下簡稱行政首長負(fù)責(zé)制）。行政首長負(fù)責(zé)制有利于提高森林防火各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任意識(shí);有利于促進(jìn)森林防火權(quán)責(zé)對(duì)等和改善“頭重腳輕”的現(xiàn)象；有利于理順行政領(lǐng)導(dǎo)與黨的領(lǐng)導(dǎo)在森林防火領(lǐng)域各執(zhí)其責(zé)、密切配合的關(guān)系。

1）行政首長負(fù)責(zé)制增強(qiáng)了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的森林防火責(zé)任意識(shí)，使其真正感受到森林防火“責(zé)任重于泰山”，逐漸從內(nèi)心深處重視起森林防火工作。同時(shí)，行政首長負(fù)責(zé)制改進(jìn)了森林防火工作方式，由“被動(dòng)防”變?yōu)椤爸鲃?dòng)抓”，促使宣傳教育、火源管控、基礎(chǔ)建設(shè)、隊(duì)伍管理、火災(zāi)處置等工作更加行之有效。

2）行政首長負(fù)責(zé)制有利于改善森林防火權(quán)責(zé)不對(duì)等和“頭重腳輕”的現(xiàn)象。以往問責(zé)大多追究相關(guān)部門工作人員責(zé)任，而對(duì)做出決策部署的領(lǐng)導(dǎo)干部特別是地方黨政主要負(fù)責(zé)人難以追責(zé)到位。此外，部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)森林防火工作依然存在著“口頭上重視，行動(dòng)上忽視”這種“頭重腳輕”的現(xiàn)象。行政首長負(fù)責(zé)制在森林防火領(lǐng)域的執(zhí)行，從制度層面推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部由畏首畏尾、擔(dān)心問責(zé)向有所作為、勇于作為方向邁進(jìn)。

3）行政首長負(fù)責(zé)制結(jié)合國家2015年8月印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，有助于依靠“黨政同責(zé)”來理順行政首長與黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。加強(qiáng)了以逐級(jí)落實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和各相關(guān)部門的防控責(zé)任為重點(diǎn)的森林防火工作，推動(dòng)地方性行政問責(zé)機(jī)制向更加健全的方向發(fā)展，時(shí)刻警示黨政領(lǐng)導(dǎo)干部危險(xiǎn)的、失責(zé)的行為和做法，有效地減少了生態(tài)侵害的發(fā)生，并對(duì)已造成生態(tài)損害的部門、單位和個(gè)人的違規(guī)行為的行政問責(zé)提供了有力保障。

2 我區(qū)森林防火行政問責(zé)的開展和行政首長負(fù)責(zé)制的執(zhí)行情況

多年來，黑龍江大興安嶺在森林防火行政問責(zé)上積極探索，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)和創(chuàng)新行政問責(zé)體制，推動(dòng)行政問責(zé)向著職能清、對(duì)象明、責(zé)任細(xì)的方向發(fā)展。

2.1 實(shí)行“黨政同責(zé)”

我們對(duì)《森林防火條例》規(guī)定的“行政首長負(fù)責(zé)制”的內(nèi)涵進(jìn)行了擴(kuò)展，在堅(jiān)持行署專員、縣區(qū)局長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)場長、村段長“四長”負(fù)責(zé)制和地包縣、縣包鄉(xiāng)、鄉(xiāng)包村的“三級(jí)包片”責(zé)任制的基礎(chǔ)上，于2003年開展了“黨政同責(zé)、齊抓共管、同獎(jiǎng)同罰”的森林防火工作機(jī)制，各級(jí)黨組織的主要領(lǐng)導(dǎo)也成為森林防火工作的主要責(zé)任人，地區(qū)和各縣區(qū)局在森林防火指揮部的設(shè)置中，由地委主要領(lǐng)導(dǎo)和各縣區(qū)局黨委主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任總政委，四大戰(zhàn)區(qū)指揮機(jī)構(gòu)中由地委相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任政委，全力抓促森林防撲火工作，在全區(qū)范圍內(nèi)樹立了“認(rèn)真防，積極打、責(zé)任清、敢擔(dān)當(dāng)”的森林防火理念，形成了各級(jí)黨組織、政府和各有關(guān)部門齊抓共管的森林防火新格局。

2.2 明確職能、落實(shí)責(zé)任

合理配置森林防火指揮部成員單位職能，明確各部門之間責(zé)任分工，完善崗位責(zé)任，對(duì)具體工作做出了詳細(xì)規(guī)定，嚴(yán)格按規(guī)定進(jìn)行管理。2016年，我區(qū)為進(jìn)一步落實(shí)地方政府行政首長負(fù)責(zé)制，制定了《大興安嶺地區(qū)森林防火任務(wù)責(zé)任措施明確落實(shí)工作方案》，具體明確了防火、宣傳、督辦、紀(jì)檢監(jiān)察、政法、財(cái)政財(cái)務(wù)、民政、衛(wèi)生、交通、氣象、群團(tuán)組織、通信、旅游等30個(gè)部門在森林防火工作中的職能和責(zé)任。細(xì)化了宣傳教育、火源管理、隱患排查、預(yù)警監(jiān)測(cè)、通信保障、阻隔系統(tǒng)開設(shè)、兵力部署、火情處置、預(yù)案修訂演練、專業(yè)森林消防隊(duì)伍管理、設(shè)施設(shè)備管理和業(yè)務(wù)培訓(xùn)等12個(gè)方面的工作任務(wù)。

2.3 明確“責(zé)任主體”

對(duì)責(zé)任人的責(zé)任追究按照“屬地管理，分級(jí)負(fù)責(zé)”原則，實(shí)行“誰主管，誰負(fù)責(zé)”。根據(jù)山形地貌、林分結(jié)構(gòu)等自然狀況和森林火險(xiǎn)等級(jí)情況，將各林場、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的施業(yè)區(qū)按溝系、地塊細(xì)化責(zé)任區(qū)，逐一落實(shí)具體的防火責(zé)任人。目前，黑龍江大興安嶺835萬hm2森林防火責(zé)任區(qū)中，任何一個(gè)林班、地塊都細(xì)化明確了森林防火工作各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任人。

2.4 實(shí)施“關(guān)口前移”

過去森林防火責(zé)任追究往往是在發(fā)生森林火災(zāi)后進(jìn)行。近年來，我們將森林防火責(zé)任追究“關(guān)口前移”。把林火預(yù)防工作是否到位、是否存在失職瀆職作為責(zé)任追究的依據(jù)，變事后追究責(zé)任為提前預(yù)防、主動(dòng)出擊。每年防火期，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察、督查、公安等部門加大參與森林防火工作力度，深入林區(qū)腹地全面檢查。按照查人員上崗到位情況，全面落實(shí)崗位責(zé)任；查預(yù)案、物資等準(zhǔn)備情況，全面落實(shí)應(yīng)急保障措施；查無證入山人員和野外違章用火行為，全面落實(shí)火源管理規(guī)定；查可燃物清理和重要設(shè)施防護(hù)情況，全面落實(shí)森林消防安全的“四查四落實(shí)”要求，對(duì)在森林防火工作中出現(xiàn)責(zé)任不落實(shí)、制度不執(zhí)行、措施不得力、隱患不排查、整改不到位等失職、瀆職行為的責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究，并嚴(yán)肅處理。2016年，我區(qū)對(duì)在春防檢查中發(fā)現(xiàn)的8大類230多個(gè)隱患進(jìn)行了跟蹤整改，對(duì)失職責(zé)任人進(jìn)行了追究問責(zé)。

2.5 完善“配套制度”

為使行政問責(zé)制度得到規(guī)范、高效的執(zhí)行，我區(qū)相繼制定了一系列規(guī)章制度。如《大興安嶺地區(qū)森林防火管理若干規(guī)定》《大興安嶺地區(qū)進(jìn)一步加強(qiáng)森林防火工作的意見》《大興安嶺地區(qū)檢查巡護(hù)工作規(guī)范》等，強(qiáng)化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和職工的責(zé)任意識(shí)以及紀(jì)律意識(shí)，并加強(qiáng)對(duì)森林防火工作人員的宣傳教育，使其正確認(rèn)識(shí)權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，提高他們依法行政的能力和水平，把依法行政貫穿于行政管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，為行政問責(zé)奠定了良好的基礎(chǔ)。

2.6 明確重點(diǎn)問責(zé)事項(xiàng)

2016年年初，我區(qū)將責(zé)任明確、責(zé)任落實(shí)，任務(wù)明確、任務(wù)落實(shí)，措施明確、措施落實(shí)的“三明確三落實(shí)”和及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)報(bào)告、及時(shí)撲滅、及時(shí)處置、及時(shí)查處的“五個(gè)及時(shí)”納入全年整體工作思路。對(duì)6項(xiàng)影響森林防火工作開展，阻礙森林防火事業(yè)發(fā)展的事項(xiàng)列入森林防火領(lǐng)域重點(diǎn)問責(zé)范圍：一是對(duì)發(fā)現(xiàn)問題和隱患整改不到位的。二是未及時(shí)發(fā)現(xiàn)火情的。三是不及時(shí)進(jìn)行火情報(bào)告的。凡是衛(wèi)星熱點(diǎn)發(fā)布，仍未報(bào)告的火情一律視為瞞報(bào)。四是處置決策不利，貽誤戰(zhàn)機(jī)，演變成重特大森林火災(zāi)的。五是對(duì)于存在問題的單位和個(gè)人，不及時(shí)查處和問責(zé)的。六是在防撲火工作中，特別是火因查處中弄虛作假以及撲火時(shí)，人為造成通訊不暢的。

這一系列舉措，進(jìn)一步加強(qiáng)了我區(qū)森林防火責(zé)任的落實(shí)，完善了行政問責(zé)體系，同時(shí)充實(shí)了我區(qū)森林防火行政首長負(fù)責(zé)制內(nèi)容。

3“行政首長負(fù)責(zé)制”在森林火災(zāi)撲救中的應(yīng)用

大興安嶺地區(qū)在森林火災(zāi)撲救預(yù)案的制定過程中，堅(jiān)持以“行政首長負(fù)責(zé)制”為基礎(chǔ)成立撲火指揮機(jī)構(gòu)。要求發(fā)生火情，縣區(qū)局主要領(lǐng)導(dǎo)必須第一時(shí)間到森林防火指揮部或撲火前指坐鎮(zhèn)指揮，掌握全局、統(tǒng)籌安排各項(xiàng)撲火事宜；必須指派有撲火經(jīng)驗(yàn)的副處級(jí)干部作為帶隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)，并且要深入火場一線，嚴(yán)禁遙控指揮。全區(qū)統(tǒng)一調(diào)度、迅速反應(yīng)，綜合使用各種手段處理每一起火情。地防指作為中樞組織機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌全區(qū)森林部隊(duì)、飛機(jī)、專業(yè)森林消防隊(duì)伍、裝備機(jī)具等撲火資源，統(tǒng)一調(diào)動(dòng)、統(tǒng)一使用。

2016年5月19日17時(shí)37分，大興安嶺地區(qū)呼中區(qū)呼源林場呼濱34號(hào)線1209高地發(fā)生雷擊森林火災(zāi)。地防指接到火情報(bào)告后，迅速成立了以行署專員、林管局局長李樹銘為總指揮，林管局副局長王洪斌為副總指揮的火場前線總指揮部，協(xié)調(diào)火場指揮撲救工作。同時(shí)，緊急調(diào)動(dòng)了武警森林部隊(duì)，地區(qū)直屬專業(yè)森林消防二支隊(duì)，阿木爾、圖強(qiáng)、漠河、加林局專業(yè)隊(duì)共1160人前往火場支援。但由于道路水毀嚴(yán)重，年久失修，路況極差，并且路面狹窄只允許一輛運(yùn)兵車單行通過，致使沿呼濱34號(hào)線進(jìn)兵隊(duì)伍中的故障車輛阻礙了后方車輛的行進(jìn)，大型運(yùn)兵車輛無法通行。撲火前指立即組織相關(guān)人員進(jìn)行搶修，且按照部門責(zé)任分工，由交通部門負(fù)責(zé)及時(shí)疏導(dǎo)車輛，同時(shí)利用戰(zhàn)旗小型撲火運(yùn)兵車向火場倒運(yùn)530名撲火指戰(zhàn)員。

由于當(dāng)日氣溫高，火場溫度達(dá)到40℃以上，火場風(fēng)力達(dá)5~7級(jí)，致使火勢(shì)增強(qiáng)、火線迅速蔓延，給撲救工作帶來極大的困難。撲火前指統(tǒng)攬全局，根據(jù)火場形勢(shì)成立了南、北兩個(gè)前線分指揮部。北線分指由林管局副局長王洪斌任指揮，南線分指由呼中區(qū)委書記李軍任指揮。各分指根據(jù)火場發(fā)展態(tài)勢(shì)，合理安排兵力，抓住夜間氣溫低的有利時(shí)機(jī)，連夜奮戰(zhàn)，控制火勢(shì)蔓延。次日8時(shí)16分，經(jīng)全體指戰(zhàn)員奮力撲救，火場外圍明火全部撲滅，撲火戰(zhàn)斗取得了決定性勝利。明火撲滅后，地防指和撲火前指分別下達(dá)了《關(guān)于徹底清理火場的命令》，要求所有撲火隊(duì)伍沿火邊向外開設(shè)4 m寬的生土隔離帶，并向火場內(nèi)縱深清理200 m，防止死灰復(fù)燃。經(jīng)群眾隊(duì)伍72小時(shí)的看守，5月23日火場徹底達(dá)到“三無”。

此次雷擊森林火災(zāi)能夠處置得力并高效撲救，沒有釀成大的森林災(zāi)害，一方面得益于科學(xué)指揮，撲救得力；另一方面主要得益于我區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行“行政首長負(fù)責(zé)制”，建立火場指揮一盤棋、撲救一體化的指揮體系。由行政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任總指揮，各單位、各部門主要領(lǐng)導(dǎo)按照責(zé)任分工各司其職，科學(xué)指揮調(diào)動(dòng)各類撲火力量，有效避免了撲火時(shí)，信息不暢、指揮不靈、打亂仗的現(xiàn)象，提高撲火效率。

“千難萬難領(lǐng)導(dǎo)真正重視就不難，大責(zé)小責(zé)只有履職盡責(zé)才能減責(zé)、免責(zé)”。這是我區(qū)近年來在嚴(yán)格落實(shí)森林防火行政首長負(fù)責(zé)制中得到的有利啟示，也是我區(qū)近年來森林火災(zāi)次數(shù)明顯下降，森林防火工作得到長足進(jìn)步的保證。

以上是我區(qū)對(duì)森林防火行政首長負(fù)責(zé)制的認(rèn)識(shí)、執(zhí)行和應(yīng)用情況，在今后的森林防火工作中，我們會(huì)繼續(xù)不斷充實(shí)森林防火行政首長負(fù)責(zé)制內(nèi)容，助推森林防火行政問責(zé)體系的完善和發(fā)展。

（責(zé)任編輯：韓煥金）

2016-11-07