我國土壤重金屬污染賠償?shù)闹贫壤Ь臣巴晟坡窂?/h1>
2016-04-05 06:01:06朱珂
山西農(nóng)業(yè)科學(xué) 2016年4期
朱珂
（河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京211100）
我國土壤重金屬污染賠償?shù)闹贫壤Ь臣巴晟坡窂?/p>
朱珂
（河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京211100）
土壤重金屬污染具有波及范圍廣和潛伏期長(zhǎng)的特點(diǎn)，且我國對(duì)此種污染賠償制度規(guī)定不完善，造成其損害賠償?shù)呢?zé)任主體和范圍難以確定、執(zhí)行效果無法保證等難題。國外對(duì)土壤重金屬污染賠償有著更為完善的制度，為建立適合我國的土壤重金屬污染侵權(quán)賠償制度，借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持嚴(yán)格責(zé)任原則、遵守全部賠償原則及推進(jìn)社會(huì)化救濟(jì)。
土壤重金屬；環(huán)境侵權(quán)；賠償；社會(huì)化救濟(jì)
1 土壤重金屬污染賠償?shù)奶厥庑?/h2>
農(nóng)業(yè)環(huán)境污染往往是面源性的，在頂級(jí)環(huán)境閾限原理下，農(nóng)業(yè)環(huán)境并不是供人無限攫取的，其容量與自凈能力有限[2]。重金屬污染不同于其他有機(jī)化合物的污染，其具有強(qiáng)富集性，難以被微生物降解，所發(fā)生的系列變化僅限于化合價(jià)和化合物的種類，基本性質(zhì)不改變，能夠長(zhǎng)期停留和積累在土壤環(huán)境中，很難被徹底清除[3]。所以，被重金屬污染過的土壤很難逆轉(zhuǎn)，不僅治理與修復(fù)耗時(shí)長(zhǎng)、耗資大，很容易產(chǎn)生二次污染，而且影響再開發(fā)利用，形成很大的安全隱患[4]。通過食物鏈進(jìn)入到人體，累積到一定量后會(huì)導(dǎo)致突變、畸形，將嚴(yán)重影響身體健康。污染一旦發(fā)生，損害呈大范圍、多層次特點(diǎn)，該區(qū)域內(nèi)耕地農(nóng)作物、各類生物和人都會(huì)遭受不同程度的傷害。另外，其還具有隱蔽性和滯后性，在被污染的早期可能沒有損害結(jié)果或者只有輕度損害，有些損害結(jié)果的潛伏期甚至需要幾十年，這給審理賠償問題的法官認(rèn)定因果關(guān)系造成不小的難度。并且，重金屬經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的沉淀和累積，很可能已經(jīng)錯(cuò)過后期治理修復(fù)的最佳時(shí)機(jī)，不僅擴(kuò)大了受害程度，還增加了賠償負(fù)擔(dān)。
目前，現(xiàn)行《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 15618—1995）的修訂草案已完成征求意見稿，具有代表性的意見包括以下幾點(diǎn)：（1）鎘、鎳標(biāo)準(zhǔn)限值設(shè)定過低，將導(dǎo)致全國大范圍污染的假象；（2）除鎘之外，其余項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)限值在pH值小于5.5和pH值在5.5～6.5沒有區(qū)別，pH值分4檔的意義不大；（3）鉛的標(biāo)準(zhǔn)沒有跟隨土壤pH值變動(dòng)，體現(xiàn)不出差異性。這些意見都說明，現(xiàn)階段的土壤重金屬超標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)尚未明確，沒有充分考慮我國現(xiàn)實(shí)國情以及污染來源的復(fù)雜性，從而導(dǎo)致這類環(huán)境污染賠償案件的依據(jù)不清，法官并不具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)來判斷該地區(qū)實(shí)際超標(biāo)情況。并且，當(dāng)土壤重金屬含量未超過標(biāo)準(zhǔn)限值，但其濃度累積量已經(jīng)導(dǎo)致污染損害后果時(shí)，法院該如何審理，這都值得進(jìn)一步研究和明確。
2 我國土壤重金屬污染損害賠償?shù)娜毕?/h2>
2.1 缺乏有效的賠償責(zé)任機(jī)制
一方面，盡管不同的中央文件都表態(tài)確認(rèn)了“污染者負(fù)擔(dān)”這個(gè)原則，即按照污染形成原因，將責(zé)任主體擴(kuò)大至一切可能帶來土壤重金屬污染的企業(yè)、單位及個(gè)人，然而在《土地管理法》、《固體廢棄物污染防治法》、《土地復(fù)墾條例》中沒有一個(gè)專門針對(duì)追究土壤污染責(zé)任的法律條款，更沒有針對(duì)土壤重金屬的賠償規(guī)定。我國沒有美國、日本那樣的嚴(yán)格責(zé)任制、追溯責(zé)任制及連帶責(zé)任制等完善的歸責(zé)原則，但針對(duì)土壤重金屬污染賠償不得不考慮其特殊性，即潛伏周期長(zhǎng)，責(zé)任人不固定，確定由誰來承擔(dān)賠償責(zé)任是一大難題。
另一方面，賠償?shù)那疤崾且_定污染責(zé)任，而“污染者負(fù)擔(dān)原則”的有效落實(shí)需要有完善的環(huán)境污染損害評(píng)估機(jī)制的支撐。結(jié)合環(huán)保部2011年5月下發(fā)的《關(guān)于開展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作的若干意見》可以發(fā)現(xiàn)，我國的環(huán)境污染損害評(píng)估工作開展較晚，還沒有完整且適合國情的方法體系，環(huán)保部甚至都沒被賦予該項(xiàng)工作的行政職能，沒有專業(yè)化的機(jī)構(gòu)和人員，而是通過第三方機(jī)構(gòu)（如研究機(jī)構(gòu)或中介）從事這方面的工作，評(píng)價(jià)技術(shù)水平較低，缺乏權(quán)威性和可信度[5]。另外，我國法律在環(huán)境責(zé)任和環(huán)境污染損害賠償?shù)确矫嬉?guī)定不完善，沒有確定統(tǒng)一合理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，加上這類損害賠償本身就具有因果關(guān)系難認(rèn)定的共性，影響了環(huán)境司法實(shí)踐中對(duì)污染損害評(píng)估認(rèn)定及責(zé)任的全面追究。
2.2 賠償范圍不清
現(xiàn)行損害賠償立法是基于傳統(tǒng)的同質(zhì)賠償原則，賠償范圍主要是以受害方的實(shí)際損失為準(zhǔn)，然而，受害者的實(shí)際損失跟他們受到的損害不一定相符。首先是財(cái)產(chǎn)損害方面，重金屬污染過的土壤通常很難再生，可能在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)喪失可耕性，不能正常種植使用，而影響農(nóng)民收入的因素包括其種植的品種、投入的成本、管理的方式以及銷售時(shí)的價(jià)格等，因此，很難準(zhǔn)確確定原告的實(shí)際損失。其次是人身和精神損害方面，重金屬通過被污染的農(nóng)作物進(jìn)入到人體后可能要很多年才會(huì)顯露出危害特征，法律規(guī)定的是要等到受害人能夠證明存在損害結(jié)果時(shí)才能提出賠償請(qǐng)求，那么在污染的初期是否能對(duì)這種預(yù)期可能發(fā)生的損害提出賠償，該如何衡量，在現(xiàn)行法律中規(guī)定不具體、不明確，缺乏可操作性。最后是重金屬對(duì)區(qū)域內(nèi)的生態(tài)損害，新《環(huán)保法》中提及的“損害擔(dān)責(zé)原則”指對(duì)環(huán)境造成任何不利影響的行為人，應(yīng)承擔(dān)恢復(fù)環(huán)境、修復(fù)生態(tài)或支付上述費(fèi)用的法律責(zé)任，但對(duì)生態(tài)損害還沒有統(tǒng)一概念和專門規(guī)定，缺少相關(guān)具有可操作性的救濟(jì)途徑。
另外，這種同質(zhì)賠償原則不允許懲罰措施的運(yùn)用，我國現(xiàn)有的民事法律中對(duì)于環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償也還沒有明確的規(guī)定，以至于不能實(shí)現(xiàn)對(duì)受害者充分的救濟(jì)。尤其在土壤重金屬污染案件中，侵權(quán)人和受害人一般都處于極不平等的社會(huì)地位，一般的補(bǔ)償性賠償往往對(duì)追求超額經(jīng)濟(jì)利益的侵權(quán)人來說微不足道，不能起到對(duì)侵權(quán)人的震懾作用和對(duì)受害人的撫慰作用?？傊?，重金屬污染事件后的一紙刑事判決不足以彌補(bǔ)民眾的損失和環(huán)境的破壞[6]。
2.3 賠償執(zhí)行難，缺乏社會(huì)化救濟(jì)
2.1.2 急性心梗致心臟破裂 男性5名，女性4名；年齡50.9±9.3歲；心臟質(zhì)量392.8±31.4 g，明顯大于鈍性暴力致心臟破裂（P＜0.05）；心包積液量380.0±144.4 mL，均伴有多量凝血塊，心包積液量明顯大于心肺復(fù)蘇致心臟破裂組（P＜0.01）和鈍性暴力致心臟破裂組（P＜0.05，表1，表3，圖1）。
環(huán)境侵權(quán)案件往往面臨著同樣的問題，從起訴到拿到判決書的過程極為漫長(zhǎng)，及時(shí)全面的經(jīng)濟(jì)賠償對(duì)于受損嚴(yán)重且家庭條件差的弱勢(shì)群體受害方來說極為關(guān)鍵。即使勝訴，執(zhí)行上也會(huì)受阻。因?yàn)榍謾?quán)人通常對(duì)敗訴結(jié)果不服，不會(huì)主動(dòng)履行自己的職責(zé)對(duì)受害者進(jìn)行全額賠償或者僅賠償小部分以抵住輿論的壓力，最終的解決途徑一般會(huì)由受害者向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，但強(qiáng)制執(zhí)行也會(huì)以各種理由拖延很長(zhǎng)時(shí)間或者被所謂的“納稅大戶”以其強(qiáng)勢(shì)地位擋在門外，根本執(zhí)行不到位。即便侵權(quán)人愿意履行責(zé)任，但土壤重金屬賠償所需資金巨大，很多污染責(zé)任企業(yè)是生產(chǎn)工藝差的小企業(yè)，不具有足夠的資金能力來支付賠償及后期修復(fù)費(fèi)用。即使是產(chǎn)業(yè)龐大、資金雄厚的大企業(yè)，面對(duì)大量索賠者和巨額罰金時(shí)也會(huì)有破產(chǎn)的危險(xiǎn)，這種事實(shí)上的無法履行判決無法保證對(duì)受害者救濟(jì)有效性和土壤修復(fù)的及時(shí)性。所以，考慮到索賠成本，當(dāng)污染不明顯或不嚴(yán)重時(shí)，受害者干脆不索賠；當(dāng)污染達(dá)到一定程度時(shí)，鬧事就被當(dāng)成最有效的索賠方式[7]，若處理不當(dāng)可能會(huì)造成更激烈的正面沖突，引發(fā)群體事件，加深政府、侵權(quán)企業(yè)與受害群眾三方間的社會(huì)矛盾。
3 賠償實(shí)現(xiàn)路徑的完善
3.1 堅(jiān)持嚴(yán)格責(zé)任
美國《超級(jí)基金法》規(guī)定了“誰污染誰治理”原則，即土壤污染的賠償責(zé)任承擔(dān)者仍是污染者，而不考慮行為人的主觀心理狀態(tài)，無論故意還是過失都要承擔(dān)。此外，《超級(jí)基金法》還明確規(guī)定了損害賠償責(zé)任的承擔(dān)狀態(tài)，即在“狀態(tài)責(zé)任”下，企業(yè)需要對(duì)土壤重金屬污染行為承擔(dān)回溯的損害賠償責(zé)任，這充分考慮到該污染潛伏期長(zhǎng)、治理周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，針對(duì)重度污染企業(yè)搬遷之后產(chǎn)生的損害賠償問題提出了解決思路。
我國應(yīng)借鑒美國的成功經(jīng)驗(yàn)，以嚴(yán)格民事責(zé)任為基礎(chǔ)，認(rèn)真貫徹污染者負(fù)責(zé)原則，行為人不得以沒有過錯(cuò)作為免責(zé)事由和抗辯理由，將有利于處理多個(gè)“合法排污行為”共同作用產(chǎn)生的污染。這一原則已在某些地方的司法實(shí)踐中得到有效運(yùn)用，如“津南有色金屬加工廠違法排污積淀的重金屬遇張寶石翻車泄出的酸水釋出污染菜地賠償案”：張寶石翻車后，車上裝有的鹽酸流入灌溉渠內(nèi)造成酸污染，因其沒能及早采取措施清除或稀釋這些鹽酸，法院認(rèn)定，張寶石雖非主觀故意，但也應(yīng)對(duì)該起土壤重金屬污染損害承擔(dān)部分責(zé)任。同時(shí)，考慮土壤重金屬污染的滯后性及責(zé)任狀態(tài)的追究問題，對(duì)企業(yè)應(yīng)實(shí)施嚴(yán)格的連帶及溯及既往的損害賠償責(zé)任，不能讓企業(yè)的兼并和破產(chǎn)等成為其逃脫責(zé)任的理由。
有的污染源是很明顯的，污染者自己也承認(rèn)污染事實(shí)存在；而有的污染源不明顯，污染者也不承認(rèn)存在污染，聲稱廢物達(dá)標(biāo)排放，或者有多個(gè)污染者或污染源，此時(shí)就很有必要對(duì)污染源進(jìn)行確認(rèn)[8]。對(duì)于環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估，應(yīng)構(gòu)建符合我國國情的土壤重金屬污染損害評(píng)估技術(shù)方法體系，加大對(duì)技術(shù)研發(fā)和檢測(cè)設(shè)備的投資，建立權(quán)威評(píng)估機(jī)構(gòu)，發(fā)展專業(yè)化的評(píng)估隊(duì)伍，將損害評(píng)估逐步納入司法鑒定體系[9]。此外，還要完善評(píng)估機(jī)制的相關(guān)立法，出臺(tái)專門性的法律法規(guī)，改變相關(guān)民事賠償無據(jù)可依的現(xiàn)狀，以便于規(guī)范土壤重金屬污染事故的責(zé)任認(rèn)定和損害鑒定工作。
3.2 遵守全部賠償原則
確定土壤重金屬污染損害賠償?shù)姆秶?，?yīng)遵守全部賠償原則，即加害人需要承擔(dān)其行為引起的受害人全部損失的賠償責(zé)任，全部損害中包括直接的財(cái)產(chǎn)損失、人身損害和精神損害等方面，以及可預(yù)期的間接損失。正如日本在熊本水俁病訴訟案中提出的“包括請(qǐng)求”的賠償方式一樣，包括原告可能得到的一切，即請(qǐng)求對(duì)被破壞的環(huán)境、同時(shí)荒廢的地域社會(huì)、喪失的家庭、被破壞的人類本身恢復(fù)原狀[10]，使環(huán)境和身體機(jī)能恢復(fù)到?jīng)]有遭受過損害的原有狀態(tài)，這種請(qǐng)求方式最大程度地救濟(jì)了受害人，突破了對(duì)受害者的救濟(jì)范圍。對(duì)于財(cái)產(chǎn)損害賠償，土地遭到的一般是永久性破壞，受害人已經(jīng)失去利用其盈利的可能性，這種具體的損失數(shù)額難以確定，司法實(shí)踐中的做法之一是根據(jù)種植的方式并參照平均收入來計(jì)算。對(duì)于人身損害賠償，可引入“預(yù)期損害賠償”理論，但是預(yù)期損害不容易判斷和證明，很可能被濫用，應(yīng)當(dāng)建立損害賠償金的返還機(jī)制，一旦證實(shí)未發(fā)生預(yù)期損害，污染責(zé)任人可以請(qǐng)求法院判令受害人返還。對(duì)于精神損害賠償，根據(jù)最高法院頒布的《關(guān)于確立民事侵權(quán)精神損害賠償責(zé)任若干問題的解釋》，可以將土壤重金屬污染造成的精神損害分為兩大類，一類是造成了受害人殘疾，另一類則是非殘疾的損害，對(duì)受害人進(jìn)行全面賠償。對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償，在計(jì)算損害賠償數(shù)額時(shí)應(yīng)該將生態(tài)效益考量在內(nèi)，責(zé)令排污者支付修復(fù)生態(tài)環(huán)境所需要的費(fèi)用。
3.3 推進(jìn)土壤重金屬污染賠償?shù)纳鐣?huì)化救濟(jì)
美國學(xué)者伯納德·施瓦茨認(rèn)為：“法律的任務(wù)與作用是調(diào)整、保障各種利益，并以最佳方式對(duì)利益實(shí)現(xiàn)合理配置?！杯h(huán)境污染損害賠償責(zé)任的社會(huì)化有利于實(shí)現(xiàn)加害人與受害人之間的利益平衡，盡快實(shí)現(xiàn)環(huán)境的治理恢復(fù)，這在現(xiàn)代科技和經(jīng)濟(jì)爆炸式發(fā)展的當(dāng)下是極其必要的。
3.3.1 土壤重金屬污染基金制度為了及時(shí)有效地救濟(jì)土壤重金屬污染受害人，不少國家和地區(qū)都制定了統(tǒng)一的單行法對(duì)環(huán)境污染損害賠償基金制度做出運(yùn)作和管理的規(guī)定，如美國的《超級(jí)基金法》和其配套的《小企業(yè)責(zé)任減免與棕色地帶復(fù)興法》，通過環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)化、環(huán)境損害賠償社會(huì)化的路徑實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目的，此外，還有日本的《公害健康損害補(bǔ)償法》，我國臺(tái)灣地區(qū)的土壤及地下水污染整治基金，都值得在進(jìn)一步環(huán)境立法中采納[11]。隨著我國農(nóng)村土地重金屬污染的形勢(shì)日益嚴(yán)峻，迫切需要促進(jìn)損害賠償?shù)纳鐣?huì)化救濟(jì)，利用足夠的資金作后盾，一方面減輕企業(yè)的巨額賠償壓力，另一方面迅速有效對(duì)受害人加以賠償救濟(jì)。已有學(xué)者建議，國務(wù)院應(yīng)盡快制定《大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金條例》，我國應(yīng)從該條例入手，盡快建立起農(nóng)村土地的土壤重金屬污染損害賠償基金。以足夠的資金作為救濟(jì)保障，可從以下幾種方式進(jìn)行：一是可通過國家向涉重金屬企業(yè)征收環(huán)境稅（包括排污費(fèi)、自然資源補(bǔ)償費(fèi)等）；二是政府的財(cái)政投入；三是向污染責(zé)任人的追償所得；四是社會(huì)募捐等不同渠道籌資[12]等。
3.3.2 土壤重金屬污染責(zé)任保險(xiǎn)制度責(zé)任保險(xiǎn)的本質(zhì)是通過訂立保險(xiǎn)合同使被保險(xiǎn)人的責(zé)任轉(zhuǎn)移，繼而將損失分散到所有投保人身上。法國和英國是以強(qiáng)制環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)為主，輔以任意保險(xiǎn)，一般由企業(yè)自主決定是否就環(huán)境污染責(zé)任投保，但法律規(guī)定的必須投保的則須強(qiáng)制投保。我國也可借鑒西方國家做法，對(duì)于環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的選擇要拋開單一的商業(yè)保險(xiǎn)模式，必要情況下采取強(qiáng)制性手段，要求一定范圍內(nèi)的企業(yè)以一定方式和條件參與保險(xiǎn)，這樣才能全面覆蓋有投保必要而商業(yè)保險(xiǎn)又不愿涉足的領(lǐng)域。針對(duì)土壤重金屬污染[13]而言，根據(jù)產(chǎn)生污染可能性的大小，對(duì)關(guān)系國計(jì)民生的所有企業(yè)提出繳納環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的要求，保險(xiǎn)費(fèi)用的核算也可以該企業(yè)污染程度大小以及其所采取環(huán)保措施的具體情況等為依據(jù)。例如，對(duì)于重有色金屬冶煉業(yè)、鉛蓄電池制造業(yè)、皮革及其制品業(yè)、化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)等行業(yè)內(nèi)涉及重金屬污染物產(chǎn)生和排放、污染風(fēng)險(xiǎn)高的企業(yè)，強(qiáng)制其購買環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)，并與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批、竣工環(huán)保驗(yàn)收審批、排污許可證核發(fā)、清潔生產(chǎn)審核和上市環(huán)保核查等掛鉤[14]；對(duì)于其他重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)較輕的行業(yè)，包括城建、公用事業(yè)、商業(yè)、輕工業(yè)等，可以實(shí)行任意環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)，由企業(yè)根據(jù)自身經(jīng)營實(shí)際情況決定是否繳納環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)費(fèi)，以保障污染輕且薄利企業(yè)的利益。2013年環(huán)保部與保監(jiān)會(huì)印發(fā)的《關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》已作出明確規(guī)定，涉重金屬企業(yè)將被強(qiáng)制投保，這是土壤重金屬污染責(zé)任保險(xiǎn)制度在我國推進(jìn)的重要一步。
4 結(jié)語
在推動(dòng)土壤重金屬污染賠償工作進(jìn)展之時(shí)，不應(yīng)將精力過多地放在制定獨(dú)立的污染賠償法上，而應(yīng)當(dāng)重視土壤重金屬污染具有特殊性的部分，考慮其特殊性，在實(shí)施操作方法方面進(jìn)行有針對(duì)性的細(xì)化和調(diào)整，完善損害賠償實(shí)現(xiàn)路徑。但這種事后賠償并不能逆轉(zhuǎn)重金屬損害的后果，更應(yīng)該從源頭控制，采取多種措施防治公害，遏制土壤重金屬污染的態(tài)勢(shì)，保障公眾環(huán)境利益。
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［14］環(huán)境保護(hù)部，中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì).關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見[J].中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)，2013（3）：16-19.
System Dilemma and Improving Ways of Soil Heavy Metal Pollution Compensation in China
ZHUKe
（College ofLaw，Hohai University，Nanjing211100，China）
Soil heavy metal pollution is wide in range and long in latency.However,the pollution compensation system in our country is not perfect,which causes in some problems such as the damage compensation of the main body and the difficulty of the determination ofresponsibility range,further more,the executive effect can not be guaranteed and other problems also appear.In aboard, there are some perfect measures about soil heavy metal pollution.Therefore，we need to establish suitable compensation system for China's soil pollution of heavy metals and pollution through borrowing foreign experience,adhering to the strict liability,abiding by the principle offull compensation and implementingsome punitive damages systemas well as promotingthe socialization ofrelief.
soil heavymetal;environmental tort;compensation;socialization ofrelief
X53
A
1002-2481（2016）04-0548-04
10.3969/j.issn.1002-2481.2016.04.32
2015-11-01
朱珂（1990-），女，湖北武漢人，在讀碩士，研究方向：憲法與行政法學(xué)。
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朱珂
（河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京211100）
我國土壤重金屬污染賠償?shù)闹贫壤Ь臣巴晟坡窂?/p>
朱珂
（河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京211100）
土壤重金屬污染具有波及范圍廣和潛伏期長(zhǎng)的特點(diǎn)，且我國對(duì)此種污染賠償制度規(guī)定不完善，造成其損害賠償?shù)呢?zé)任主體和范圍難以確定、執(zhí)行效果無法保證等難題。國外對(duì)土壤重金屬污染賠償有著更為完善的制度，為建立適合我國的土壤重金屬污染侵權(quán)賠償制度，借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持嚴(yán)格責(zé)任原則、遵守全部賠償原則及推進(jìn)社會(huì)化救濟(jì)。
土壤重金屬；環(huán)境侵權(quán)；賠償；社會(huì)化救濟(jì)
1 土壤重金屬污染賠償?shù)奶厥庑?/h2>
農(nóng)業(yè)環(huán)境污染往往是面源性的，在頂級(jí)環(huán)境閾限原理下，農(nóng)業(yè)環(huán)境并不是供人無限攫取的，其容量與自凈能力有限[2]。重金屬污染不同于其他有機(jī)化合物的污染，其具有強(qiáng)富集性，難以被微生物降解，所發(fā)生的系列變化僅限于化合價(jià)和化合物的種類，基本性質(zhì)不改變，能夠長(zhǎng)期停留和積累在土壤環(huán)境中，很難被徹底清除[3]。所以，被重金屬污染過的土壤很難逆轉(zhuǎn)，不僅治理與修復(fù)耗時(shí)長(zhǎng)、耗資大，很容易產(chǎn)生二次污染，而且影響再開發(fā)利用，形成很大的安全隱患[4]。通過食物鏈進(jìn)入到人體，累積到一定量后會(huì)導(dǎo)致突變、畸形，將嚴(yán)重影響身體健康。污染一旦發(fā)生，損害呈大范圍、多層次特點(diǎn)，該區(qū)域內(nèi)耕地農(nóng)作物、各類生物和人都會(huì)遭受不同程度的傷害。另外，其還具有隱蔽性和滯后性，在被污染的早期可能沒有損害結(jié)果或者只有輕度損害，有些損害結(jié)果的潛伏期甚至需要幾十年，這給審理賠償問題的法官認(rèn)定因果關(guān)系造成不小的難度。并且，重金屬經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的沉淀和累積，很可能已經(jīng)錯(cuò)過后期治理修復(fù)的最佳時(shí)機(jī)，不僅擴(kuò)大了受害程度，還增加了賠償負(fù)擔(dān)。
目前，現(xiàn)行《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 15618—1995）的修訂草案已完成征求意見稿，具有代表性的意見包括以下幾點(diǎn)：（1）鎘、鎳標(biāo)準(zhǔn)限值設(shè)定過低，將導(dǎo)致全國大范圍污染的假象；（2）除鎘之外，其余項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)限值在pH值小于5.5和pH值在5.5～6.5沒有區(qū)別，pH值分4檔的意義不大；（3）鉛的標(biāo)準(zhǔn)沒有跟隨土壤pH值變動(dòng)，體現(xiàn)不出差異性。這些意見都說明，現(xiàn)階段的土壤重金屬超標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)尚未明確，沒有充分考慮我國現(xiàn)實(shí)國情以及污染來源的復(fù)雜性，從而導(dǎo)致這類環(huán)境污染賠償案件的依據(jù)不清，法官并不具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)來判斷該地區(qū)實(shí)際超標(biāo)情況。并且，當(dāng)土壤重金屬含量未超過標(biāo)準(zhǔn)限值，但其濃度累積量已經(jīng)導(dǎo)致污染損害后果時(shí)，法院該如何審理，這都值得進(jìn)一步研究和明確。
2 我國土壤重金屬污染損害賠償?shù)娜毕?/h2>
2.1 缺乏有效的賠償責(zé)任機(jī)制
一方面，盡管不同的中央文件都表態(tài)確認(rèn)了“污染者負(fù)擔(dān)”這個(gè)原則，即按照污染形成原因，將責(zé)任主體擴(kuò)大至一切可能帶來土壤重金屬污染的企業(yè)、單位及個(gè)人，然而在《土地管理法》、《固體廢棄物污染防治法》、《土地復(fù)墾條例》中沒有一個(gè)專門針對(duì)追究土壤污染責(zé)任的法律條款，更沒有針對(duì)土壤重金屬的賠償規(guī)定。我國沒有美國、日本那樣的嚴(yán)格責(zé)任制、追溯責(zé)任制及連帶責(zé)任制等完善的歸責(zé)原則，但針對(duì)土壤重金屬污染賠償不得不考慮其特殊性，即潛伏周期長(zhǎng)，責(zé)任人不固定，確定由誰來承擔(dān)賠償責(zé)任是一大難題。
另一方面，賠償?shù)那疤崾且_定污染責(zé)任，而“污染者負(fù)擔(dān)原則”的有效落實(shí)需要有完善的環(huán)境污染損害評(píng)估機(jī)制的支撐。結(jié)合環(huán)保部2011年5月下發(fā)的《關(guān)于開展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作的若干意見》可以發(fā)現(xiàn)，我國的環(huán)境污染損害評(píng)估工作開展較晚，還沒有完整且適合國情的方法體系，環(huán)保部甚至都沒被賦予該項(xiàng)工作的行政職能，沒有專業(yè)化的機(jī)構(gòu)和人員，而是通過第三方機(jī)構(gòu)（如研究機(jī)構(gòu)或中介）從事這方面的工作，評(píng)價(jià)技術(shù)水平較低，缺乏權(quán)威性和可信度[5]。另外，我國法律在環(huán)境責(zé)任和環(huán)境污染損害賠償?shù)确矫嬉?guī)定不完善，沒有確定統(tǒng)一合理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，加上這類損害賠償本身就具有因果關(guān)系難認(rèn)定的共性，影響了環(huán)境司法實(shí)踐中對(duì)污染損害評(píng)估認(rèn)定及責(zé)任的全面追究。
2.2 賠償范圍不清
現(xiàn)行損害賠償立法是基于傳統(tǒng)的同質(zhì)賠償原則，賠償范圍主要是以受害方的實(shí)際損失為準(zhǔn)，然而，受害者的實(shí)際損失跟他們受到的損害不一定相符。首先是財(cái)產(chǎn)損害方面，重金屬污染過的土壤通常很難再生，可能在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)喪失可耕性，不能正常種植使用，而影響農(nóng)民收入的因素包括其種植的品種、投入的成本、管理的方式以及銷售時(shí)的價(jià)格等，因此，很難準(zhǔn)確確定原告的實(shí)際損失。其次是人身和精神損害方面，重金屬通過被污染的農(nóng)作物進(jìn)入到人體后可能要很多年才會(huì)顯露出危害特征，法律規(guī)定的是要等到受害人能夠證明存在損害結(jié)果時(shí)才能提出賠償請(qǐng)求，那么在污染的初期是否能對(duì)這種預(yù)期可能發(fā)生的損害提出賠償，該如何衡量，在現(xiàn)行法律中規(guī)定不具體、不明確，缺乏可操作性。最后是重金屬對(duì)區(qū)域內(nèi)的生態(tài)損害，新《環(huán)保法》中提及的“損害擔(dān)責(zé)原則”指對(duì)環(huán)境造成任何不利影響的行為人，應(yīng)承擔(dān)恢復(fù)環(huán)境、修復(fù)生態(tài)或支付上述費(fèi)用的法律責(zé)任，但對(duì)生態(tài)損害還沒有統(tǒng)一概念和專門規(guī)定，缺少相關(guān)具有可操作性的救濟(jì)途徑。
另外，這種同質(zhì)賠償原則不允許懲罰措施的運(yùn)用，我國現(xiàn)有的民事法律中對(duì)于環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償也還沒有明確的規(guī)定，以至于不能實(shí)現(xiàn)對(duì)受害者充分的救濟(jì)。尤其在土壤重金屬污染案件中，侵權(quán)人和受害人一般都處于極不平等的社會(huì)地位，一般的補(bǔ)償性賠償往往對(duì)追求超額經(jīng)濟(jì)利益的侵權(quán)人來說微不足道，不能起到對(duì)侵權(quán)人的震懾作用和對(duì)受害人的撫慰作用?？傊?，重金屬污染事件后的一紙刑事判決不足以彌補(bǔ)民眾的損失和環(huán)境的破壞[6]。
2.3 賠償執(zhí)行難，缺乏社會(huì)化救濟(jì)
2.1.2 急性心梗致心臟破裂 男性5名，女性4名；年齡50.9±9.3歲；心臟質(zhì)量392.8±31.4 g，明顯大于鈍性暴力致心臟破裂（P＜0.05）；心包積液量380.0±144.4 mL，均伴有多量凝血塊，心包積液量明顯大于心肺復(fù)蘇致心臟破裂組（P＜0.01）和鈍性暴力致心臟破裂組（P＜0.05，表1，表3，圖1）。
環(huán)境侵權(quán)案件往往面臨著同樣的問題，從起訴到拿到判決書的過程極為漫長(zhǎng)，及時(shí)全面的經(jīng)濟(jì)賠償對(duì)于受損嚴(yán)重且家庭條件差的弱勢(shì)群體受害方來說極為關(guān)鍵。即使勝訴，執(zhí)行上也會(huì)受阻。因?yàn)榍謾?quán)人通常對(duì)敗訴結(jié)果不服，不會(huì)主動(dòng)履行自己的職責(zé)對(duì)受害者進(jìn)行全額賠償或者僅賠償小部分以抵住輿論的壓力，最終的解決途徑一般會(huì)由受害者向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，但強(qiáng)制執(zhí)行也會(huì)以各種理由拖延很長(zhǎng)時(shí)間或者被所謂的“納稅大戶”以其強(qiáng)勢(shì)地位擋在門外，根本執(zhí)行不到位。即便侵權(quán)人愿意履行責(zé)任，但土壤重金屬賠償所需資金巨大，很多污染責(zé)任企業(yè)是生產(chǎn)工藝差的小企業(yè)，不具有足夠的資金能力來支付賠償及后期修復(fù)費(fèi)用。即使是產(chǎn)業(yè)龐大、資金雄厚的大企業(yè)，面對(duì)大量索賠者和巨額罰金時(shí)也會(huì)有破產(chǎn)的危險(xiǎn)，這種事實(shí)上的無法履行判決無法保證對(duì)受害者救濟(jì)有效性和土壤修復(fù)的及時(shí)性。所以，考慮到索賠成本，當(dāng)污染不明顯或不嚴(yán)重時(shí)，受害者干脆不索賠；當(dāng)污染達(dá)到一定程度時(shí)，鬧事就被當(dāng)成最有效的索賠方式[7]，若處理不當(dāng)可能會(huì)造成更激烈的正面沖突，引發(fā)群體事件，加深政府、侵權(quán)企業(yè)與受害群眾三方間的社會(huì)矛盾。
3 賠償實(shí)現(xiàn)路徑的完善
3.1 堅(jiān)持嚴(yán)格責(zé)任
美國《超級(jí)基金法》規(guī)定了“誰污染誰治理”原則，即土壤污染的賠償責(zé)任承擔(dān)者仍是污染者，而不考慮行為人的主觀心理狀態(tài)，無論故意還是過失都要承擔(dān)。此外，《超級(jí)基金法》還明確規(guī)定了損害賠償責(zé)任的承擔(dān)狀態(tài)，即在“狀態(tài)責(zé)任”下，企業(yè)需要對(duì)土壤重金屬污染行為承擔(dān)回溯的損害賠償責(zé)任，這充分考慮到該污染潛伏期長(zhǎng)、治理周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，針對(duì)重度污染企業(yè)搬遷之后產(chǎn)生的損害賠償問題提出了解決思路。
我國應(yīng)借鑒美國的成功經(jīng)驗(yàn)，以嚴(yán)格民事責(zé)任為基礎(chǔ)，認(rèn)真貫徹污染者負(fù)責(zé)原則，行為人不得以沒有過錯(cuò)作為免責(zé)事由和抗辯理由，將有利于處理多個(gè)“合法排污行為”共同作用產(chǎn)生的污染。這一原則已在某些地方的司法實(shí)踐中得到有效運(yùn)用，如“津南有色金屬加工廠違法排污積淀的重金屬遇張寶石翻車泄出的酸水釋出污染菜地賠償案”：張寶石翻車后，車上裝有的鹽酸流入灌溉渠內(nèi)造成酸污染，因其沒能及早采取措施清除或稀釋這些鹽酸，法院認(rèn)定，張寶石雖非主觀故意，但也應(yīng)對(duì)該起土壤重金屬污染損害承擔(dān)部分責(zé)任。同時(shí)，考慮土壤重金屬污染的滯后性及責(zé)任狀態(tài)的追究問題，對(duì)企業(yè)應(yīng)實(shí)施嚴(yán)格的連帶及溯及既往的損害賠償責(zé)任，不能讓企業(yè)的兼并和破產(chǎn)等成為其逃脫責(zé)任的理由。
有的污染源是很明顯的，污染者自己也承認(rèn)污染事實(shí)存在；而有的污染源不明顯，污染者也不承認(rèn)存在污染，聲稱廢物達(dá)標(biāo)排放，或者有多個(gè)污染者或污染源，此時(shí)就很有必要對(duì)污染源進(jìn)行確認(rèn)[8]。對(duì)于環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估，應(yīng)構(gòu)建符合我國國情的土壤重金屬污染損害評(píng)估技術(shù)方法體系，加大對(duì)技術(shù)研發(fā)和檢測(cè)設(shè)備的投資，建立權(quán)威評(píng)估機(jī)構(gòu)，發(fā)展專業(yè)化的評(píng)估隊(duì)伍，將損害評(píng)估逐步納入司法鑒定體系[9]。此外，還要完善評(píng)估機(jī)制的相關(guān)立法，出臺(tái)專門性的法律法規(guī)，改變相關(guān)民事賠償無據(jù)可依的現(xiàn)狀，以便于規(guī)范土壤重金屬污染事故的責(zé)任認(rèn)定和損害鑒定工作。
3.2 遵守全部賠償原則
確定土壤重金屬污染損害賠償?shù)姆秶?，?yīng)遵守全部賠償原則，即加害人需要承擔(dān)其行為引起的受害人全部損失的賠償責(zé)任，全部損害中包括直接的財(cái)產(chǎn)損失、人身損害和精神損害等方面，以及可預(yù)期的間接損失。正如日本在熊本水俁病訴訟案中提出的“包括請(qǐng)求”的賠償方式一樣，包括原告可能得到的一切，即請(qǐng)求對(duì)被破壞的環(huán)境、同時(shí)荒廢的地域社會(huì)、喪失的家庭、被破壞的人類本身恢復(fù)原狀[10]，使環(huán)境和身體機(jī)能恢復(fù)到?jīng)]有遭受過損害的原有狀態(tài)，這種請(qǐng)求方式最大程度地救濟(jì)了受害人，突破了對(duì)受害者的救濟(jì)范圍。對(duì)于財(cái)產(chǎn)損害賠償，土地遭到的一般是永久性破壞，受害人已經(jīng)失去利用其盈利的可能性，這種具體的損失數(shù)額難以確定，司法實(shí)踐中的做法之一是根據(jù)種植的方式并參照平均收入來計(jì)算。對(duì)于人身損害賠償，可引入“預(yù)期損害賠償”理論，但是預(yù)期損害不容易判斷和證明，很可能被濫用，應(yīng)當(dāng)建立損害賠償金的返還機(jī)制，一旦證實(shí)未發(fā)生預(yù)期損害，污染責(zé)任人可以請(qǐng)求法院判令受害人返還。對(duì)于精神損害賠償，根據(jù)最高法院頒布的《關(guān)于確立民事侵權(quán)精神損害賠償責(zé)任若干問題的解釋》，可以將土壤重金屬污染造成的精神損害分為兩大類，一類是造成了受害人殘疾，另一類則是非殘疾的損害，對(duì)受害人進(jìn)行全面賠償。對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償，在計(jì)算損害賠償數(shù)額時(shí)應(yīng)該將生態(tài)效益考量在內(nèi)，責(zé)令排污者支付修復(fù)生態(tài)環(huán)境所需要的費(fèi)用。
3.3 推進(jìn)土壤重金屬污染賠償?shù)纳鐣?huì)化救濟(jì)
美國學(xué)者伯納德·施瓦茨認(rèn)為：“法律的任務(wù)與作用是調(diào)整、保障各種利益，并以最佳方式對(duì)利益實(shí)現(xiàn)合理配置?！杯h(huán)境污染損害賠償責(zé)任的社會(huì)化有利于實(shí)現(xiàn)加害人與受害人之間的利益平衡，盡快實(shí)現(xiàn)環(huán)境的治理恢復(fù)，這在現(xiàn)代科技和經(jīng)濟(jì)爆炸式發(fā)展的當(dāng)下是極其必要的。
3.3.1 土壤重金屬污染基金制度為了及時(shí)有效地救濟(jì)土壤重金屬污染受害人，不少國家和地區(qū)都制定了統(tǒng)一的單行法對(duì)環(huán)境污染損害賠償基金制度做出運(yùn)作和管理的規(guī)定，如美國的《超級(jí)基金法》和其配套的《小企業(yè)責(zé)任減免與棕色地帶復(fù)興法》，通過環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)化、環(huán)境損害賠償社會(huì)化的路徑實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目的，此外，還有日本的《公害健康損害補(bǔ)償法》，我國臺(tái)灣地區(qū)的土壤及地下水污染整治基金，都值得在進(jìn)一步環(huán)境立法中采納[11]。隨著我國農(nóng)村土地重金屬污染的形勢(shì)日益嚴(yán)峻，迫切需要促進(jìn)損害賠償?shù)纳鐣?huì)化救濟(jì)，利用足夠的資金作后盾，一方面減輕企業(yè)的巨額賠償壓力，另一方面迅速有效對(duì)受害人加以賠償救濟(jì)。已有學(xué)者建議，國務(wù)院應(yīng)盡快制定《大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金條例》，我國應(yīng)從該條例入手，盡快建立起農(nóng)村土地的土壤重金屬污染損害賠償基金。以足夠的資金作為救濟(jì)保障，可從以下幾種方式進(jìn)行：一是可通過國家向涉重金屬企業(yè)征收環(huán)境稅（包括排污費(fèi)、自然資源補(bǔ)償費(fèi)等）；二是政府的財(cái)政投入；三是向污染責(zé)任人的追償所得；四是社會(huì)募捐等不同渠道籌資[12]等。
3.3.2 土壤重金屬污染責(zé)任保險(xiǎn)制度責(zé)任保險(xiǎn)的本質(zhì)是通過訂立保險(xiǎn)合同使被保險(xiǎn)人的責(zé)任轉(zhuǎn)移，繼而將損失分散到所有投保人身上。法國和英國是以強(qiáng)制環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)為主，輔以任意保險(xiǎn)，一般由企業(yè)自主決定是否就環(huán)境污染責(zé)任投保，但法律規(guī)定的必須投保的則須強(qiáng)制投保。我國也可借鑒西方國家做法，對(duì)于環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的選擇要拋開單一的商業(yè)保險(xiǎn)模式，必要情況下采取強(qiáng)制性手段，要求一定范圍內(nèi)的企業(yè)以一定方式和條件參與保險(xiǎn)，這樣才能全面覆蓋有投保必要而商業(yè)保險(xiǎn)又不愿涉足的領(lǐng)域。針對(duì)土壤重金屬污染[13]而言，根據(jù)產(chǎn)生污染可能性的大小，對(duì)關(guān)系國計(jì)民生的所有企業(yè)提出繳納環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的要求，保險(xiǎn)費(fèi)用的核算也可以該企業(yè)污染程度大小以及其所采取環(huán)保措施的具體情況等為依據(jù)。例如，對(duì)于重有色金屬冶煉業(yè)、鉛蓄電池制造業(yè)、皮革及其制品業(yè)、化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)等行業(yè)內(nèi)涉及重金屬污染物產(chǎn)生和排放、污染風(fēng)險(xiǎn)高的企業(yè)，強(qiáng)制其購買環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)，并與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批、竣工環(huán)保驗(yàn)收審批、排污許可證核發(fā)、清潔生產(chǎn)審核和上市環(huán)保核查等掛鉤[14]；對(duì)于其他重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)較輕的行業(yè)，包括城建、公用事業(yè)、商業(yè)、輕工業(yè)等，可以實(shí)行任意環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)，由企業(yè)根據(jù)自身經(jīng)營實(shí)際情況決定是否繳納環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)費(fèi)，以保障污染輕且薄利企業(yè)的利益。2013年環(huán)保部與保監(jiān)會(huì)印發(fā)的《關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》已作出明確規(guī)定，涉重金屬企業(yè)將被強(qiáng)制投保，這是土壤重金屬污染責(zé)任保險(xiǎn)制度在我國推進(jìn)的重要一步。
4 結(jié)語
在推動(dòng)土壤重金屬污染賠償工作進(jìn)展之時(shí)，不應(yīng)將精力過多地放在制定獨(dú)立的污染賠償法上，而應(yīng)當(dāng)重視土壤重金屬污染具有特殊性的部分，考慮其特殊性，在實(shí)施操作方法方面進(jìn)行有針對(duì)性的細(xì)化和調(diào)整，完善損害賠償實(shí)現(xiàn)路徑。但這種事后賠償并不能逆轉(zhuǎn)重金屬損害的后果，更應(yīng)該從源頭控制，采取多種措施防治公害，遏制土壤重金屬污染的態(tài)勢(shì)，保障公眾環(huán)境利益。
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System Dilemma and Improving Ways of Soil Heavy Metal Pollution Compensation in China
ZHUKe
（College ofLaw，Hohai University，Nanjing211100，China）
Soil heavy metal pollution is wide in range and long in latency.However,the pollution compensation system in our country is not perfect,which causes in some problems such as the damage compensation of the main body and the difficulty of the determination ofresponsibility range,further more,the executive effect can not be guaranteed and other problems also appear.In aboard, there are some perfect measures about soil heavy metal pollution.Therefore，we need to establish suitable compensation system for China's soil pollution of heavy metals and pollution through borrowing foreign experience,adhering to the strict liability,abiding by the principle offull compensation and implementingsome punitive damages systemas well as promotingthe socialization ofrelief.
soil heavymetal;environmental tort;compensation;socialization ofrelief
X53
A
1002-2481（2016）04-0548-04
10.3969/j.issn.1002-2481.2016.04.32
2015-11-01
朱珂（1990-），女，湖北武漢人，在讀碩士，研究方向：憲法與行政法學(xué)。
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