食品藥品監(jiān)督管理部門辦理職業(yè)舉報人舉報食品類案件相關(guān)舉證責(zé)任研究

北京市大興區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局（102600）劉忠興 李維波

舉證責(zé)任是法律假定的一種后果，是指當(dāng)事人對自己提出的主張有收集或提供證據(jù)的義務(wù)[1]，并有運用該證據(jù)證明主張的案件事實成立或有利于自己的主張的責(zé)任，否則將承擔(dān)其主張不能成立的法律后果。如果說證據(jù)是行政執(zhí)法的靈魂，那么舉證責(zé)任則是行政執(zhí)法證據(jù)制度的核心。關(guān)于舉證責(zé)任的規(guī)定，特別是關(guān)于當(dāng)事人（本文特指被舉報人）和第三人（本文特指職業(yè)舉報人）的舉證責(zé)任規(guī)定僅零星散布于部分法律法規(guī)和規(guī)章中。行政執(zhí)法行為通常分為依授權(quán)行政執(zhí)法行為和依申請行政執(zhí)法行為，因職業(yè)舉報人（以下稱舉報人）舉報食品類案件中舉報人通常會提出調(diào)解、舉報獎勵等申請，故筆者據(jù)此將此類行政執(zhí)法行為歸入依申請的行政執(zhí)法行為[2]。在此，筆者就職業(yè)舉報人舉報食品類案件辦理對各方的所負(fù)舉證責(zé)任及依據(jù)和存在的問題進(jìn)行分析，進(jìn)而提出相關(guān)對策。以期為該型案件的辦理提供有益的借鑒。

1 舉報人舉報食品類案件相關(guān)各方的舉證責(zé)任及范圍

1.1 第一順位，舉證責(zé)任首先應(yīng)依據(jù)法律（包括司法解釋）、法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件的具體規(guī)定。食品監(jiān)督管理部門由相關(guān)法律賦權(quán)查處涉及食品的違法行為，掌握著國家行政權(quán)力，行政權(quán)具有單方性、優(yōu)益性、強(qiáng)制性、主動性、自由裁量性、廣泛性等特點，處于主動、強(qiáng)勢地位[3]。故在辦理舉報人舉報食品類案件中行政機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)主要舉證責(zé)任，具有天然性和法定性?！缎姓幜P法》第三十條規(guī)定“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)必須查明事實；違法事實不清的，不得給予行政處罰。”《行政處罰法》第三十六條“除本法第三十三條規(guī)定的可以當(dāng)場作出的行政處罰外，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)；”《行政訴訟法》第三十四條規(guī)定“被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。”

1.1.1 食品監(jiān)督管理部門具體舉證范圍

①主體資格。應(yīng)當(dāng)舉證證明，做出行政行為的主體具有法定資格，符合法定權(quán)限。

②違法事實。是法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的事實。在舉報投訴中，發(fā)現(xiàn)存在違法行為的，應(yīng)查明違法行為實施人、時間、地點、情節(jié)、程度和后果。這是查清案件最基本的要求，也是實施行政處罰做到事實清楚所必須查清的案件要素。

③適用法律。應(yīng)當(dāng)舉證證明具體行政行為所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章正確合法，主要包括：適用法律是否合法有效；是否屬于法律規(guī)定的行政行為所針對的事項的；是否與當(dāng)事人的行為性質(zhì)吻合。

④行政程序。在案件處理過程中，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)證明其以下程序合法：表明身份、出示證件、執(zhí)法人員人數(shù)合法、收集證據(jù)是按法定方式進(jìn)行的，不存在對當(dāng)事人或證人采取引誘、脅迫、恐嚇等非法手段收集證據(jù)的情形。

⑤處罰合理性。實施行政處罰決定行使自由裁量權(quán)時必須符合公平、公正原則，行政處罰不僅要合法，而且要合理。對于從輕、從重、減輕或者免于處罰的案件，要有充分的事實根據(jù)，相應(yīng)的證據(jù)。

相對行政機(jī)關(guān)，當(dāng)事人明顯處于能力、信息和資源不對等的弱勢地位。食品類舉報案件中，當(dāng)事人更應(yīng)對有利于自己的證據(jù)進(jìn)行舉證。當(dāng)事人對此類證據(jù)負(fù)舉證責(zé)任，一是容易，二是更有利于實現(xiàn)自己的權(quán)利[4]?！妒称钒踩ā返谝话偃畻l規(guī)定食品經(jīng)營者履行了本法規(guī)定的進(jìn)貨查驗等義務(wù)，有充分證據(jù)證明其不知道所采購的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，并能如實說明其進(jìn)貨來源，可以免于處罰?！缎姓幜P法》第二十七條規(guī)定當(dāng)事人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰：①主動消除或者減輕違法行為危害后果的；②受他人脅迫有違法行為的；③配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的；④其他依法從輕或者減輕行政處罰的。違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。

1.1.2 當(dāng)事人具體舉證范圍 ①食品生產(chǎn)過程中食品原料、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品供貨商的許可和產(chǎn)品合格證明查驗記錄；②食品生產(chǎn)過程中關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制記錄；③出廠食品的檢驗和安全狀況記錄以及第三人有資質(zhì)的檢測機(jī)構(gòu)出具的檢驗報告；④不合格食品的召回和銷毀記錄；⑤食品經(jīng)營者進(jìn)貨查驗記錄（供貨者的許可證和食品合格證明文件）；⑥其他有利于當(dāng)事人的證據(jù)。

1.2 第二順位，符合公平、效率原則。在某些特殊案件中，由食品藥品監(jiān)督管理部門承擔(dān)舉證責(zé)任往往困難較大甚至不能，而第三人承擔(dān)舉證責(zé)任則比較容易。由第三人承擔(dān)一定的舉證責(zé)任不僅符合公平正義的要求，同時有利于提高行政效率，加快案件的辦理，更加有利于維護(hù)第三人的合法權(quán)益。如在經(jīng)營超過保質(zhì)期的食品、經(jīng)營標(biāo)注虛假生產(chǎn)日期、保質(zhì)期的食品等舉報案件中，由于該類違法行為時間上的短暫、不可持續(xù)性，實施違法行為的主體不易確定性由執(zhí)法人員負(fù)責(zé)舉證存在相當(dāng)大的難度，而由第三人承擔(dān)舉證責(zé)任就比較簡單易行。第三人舉證范圍應(yīng)包括購物票據(jù)、實物、有關(guān)聯(lián)性的錄像、錄音等視聽資料。在標(biāo)簽類舉報中，借鑒《民事訴訟法》第六十四條“當(dāng)事人對自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)”的規(guī)定，第三人還應(yīng)該提供對消費者造成誤導(dǎo)的相關(guān)證據(jù)。

通過以上分析，可以得出這樣的結(jié)論：舉報人舉報食品類案件，行政機(jī)關(guān)對于當(dāng)事人的違法事實承擔(dān)主要的法定舉證責(zé)任，這種舉證責(zé)任一般是恒定不變的，當(dāng)案件事實真?zhèn)尾幻?、事實不清時，行政機(jī)關(guān)就不得作出行政處罰決定。但當(dāng)事人、第三人從維護(hù)自身利益角度考慮，應(yīng)承擔(dān)事實舉證責(zé)任，事實舉證責(zé)任可以在當(dāng)事人之間相互轉(zhuǎn)移[5][6][7]。

2 存在問題的分析及對策

面對職業(yè)舉報人舉報食品類案件而引起的行政復(fù)議或者行政訴訟，行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者法院往往只注意到行政機(jī)關(guān)的法定舉證責(zé)任[8]，而往往忽視當(dāng)事人、第三人的事實舉證責(zé)任。在執(zhí)法實踐中，一些當(dāng)事人、第三人對行政機(jī)關(guān)收集審查證據(jù)不配合，對行政機(jī)關(guān)依法要求提供的證據(jù)不提供，甚至對自己有利的證據(jù)也不出示，待到復(fù)議或者訴訟時，再提供出一些行政執(zhí)法過程中未出示的證據(jù)，搞突然襲擊，使行政機(jī)關(guān)再陷入被動[9]。故《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第五十九條規(guī)定“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供證據(jù)，原告依法應(yīng)當(dāng)提供而拒不提供，在訴訟程序中提供的證據(jù)，人民法院一般不予采納?！?/p>

然而現(xiàn)行的與食品監(jiān)管有關(guān)的法律法規(guī)規(guī)章甚至規(guī)范性文件中對當(dāng)事人、第三人提供證據(jù)缺乏程序性規(guī)定，對當(dāng)事人、第三人因舉證不能而應(yīng)承擔(dān)的不利法律后果也未明確[10]。在此筆者建議有關(guān)立法部門應(yīng)制定有關(guān)規(guī)章或者規(guī)范性文件明確當(dāng)事人、第三人的舉證程序和因舉證不能而由此應(yīng)該承擔(dān)的不利法律后果。在相關(guān)規(guī)范未出臺之前，筆者提出以下對策[11][12]。

①應(yīng)履行告知義務(wù)。在行政機(jī)關(guān)查辦職業(yè)舉報人舉報的食品類案件由執(zhí)法人員舉證存在相當(dāng)大的難度時應(yīng)該依次向第三人以及當(dāng)事人闡明其應(yīng)負(fù)的舉證責(zé)任，并提出舉證要求。對其制作、送達(dá)《限期舉證通知書》，告知其具體要求并載明由于舉證不能當(dāng)事人自愿承擔(dān)不利的法律后果。

②應(yīng)設(shè)置合理舉證期限，為了在案件調(diào)查終結(jié)前固定各方面證據(jù)，克服“證據(jù)隨時提出主義”的弊端，參考《北京市食品藥品監(jiān)督管理局受理違法案件舉報實施辦法》對舉報承辦機(jī)構(gòu)處理時限相關(guān)規(guī)定和《北京市食品藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定實施細(xì)則》關(guān)于行政處罰時限的規(guī)定，對第三人設(shè)置舉證時限應(yīng)自承辦機(jī)構(gòu)承辦投訴后20個工作日內(nèi)為宜，對當(dāng)事人舉證時限應(yīng)以舉報立案30個工作日為宜。

③應(yīng)設(shè)置合理舉證范圍，舉證范圍應(yīng)緊緊圍繞查明案件真相和相關(guān)情節(jié)，對與舉報案件無關(guān)的證據(jù)材料不提舉證要求。