“一事一議”財政獎補政策變遷：情境認知、漸進調(diào)適及路徑優(yōu)化

張新文，高嘯

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京210095）

“一事一議”財政獎補政策變遷：情境認知、漸進調(diào)適及路徑優(yōu)化

張新文，高嘯

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京210095）

“一事一議”政策制定和調(diào)整已歷經(jīng)十多年，實現(xiàn)了從村莊范圍內(nèi)農(nóng)民自主籌資籌勞到各級政府財政資金予以獎補的變遷。在這一過程中，不同歷史時段的特定情境認知成為政策變遷的基本動力，而漸進調(diào)適則成為政策變遷的推動方式，在進一步更新情境認知和漸進發(fā)展的基礎(chǔ)上，“一事一議”財政獎補政策可以發(fā)揮農(nóng)民民主決策和管理的優(yōu)勢，進一步承接下鄉(xiāng)的資源并完全剝離農(nóng)民籌資籌勞，不斷滿足村級公益事業(yè)的需求并推動農(nóng)村基層民主建設(shè)進程。

一事一議；獎補政策；情境認知；路徑優(yōu)化

稅費改革之前，村級公益事業(yè)的開展主要依靠農(nóng)民的制度外自籌，也即以“三提五統(tǒng)”中公積金和公益金的方式進行籌資，以義務(wù)工和積累工的形式進行籌勞。稅費改革后，籌資和籌勞的制度通道被截斷，導(dǎo)致村級公益事業(yè)難以得到有效保障，針對這一狀況，“一事一議”作為一項創(chuàng)新政策被提出。所謂“一事一議”主要指農(nóng)村稅費改革后，村社范圍內(nèi)進行集體生產(chǎn)生活公益性事業(yè)興辦，如果涉及到籌資籌勞必須經(jīng)由村民會議民主表決來進行。這一政策在稅費改革之初成為解決村社范圍內(nèi)公益事業(yè)難題的替代性制度供給，在當(dāng)時產(chǎn)生過積極的作用。但隨著新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的推進，完全基于村莊自主性的“一事一議”遭遇了“三難”困境。針對此種現(xiàn)狀，“一事一議”財政獎補政策開始試行并逐步在全國推廣。由此，村莊開展“一事一議”公益性項目可獲得政府較大比例的財政資金獎勵補貼，“三難”困境逐漸破解。從新世紀初制度提出至今日“一事一議”財政獎補政策日臻完善，已經(jīng)走過了十多年歷程。作為一項轉(zhuǎn)換成功并取得良好成效的公共政策，“一事一議”值得深入分析和探討。但回顧學(xué)術(shù)界的研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究要么局限于未實行獎補政策之前的實踐困境、存在問題及改進對策等，要么集中于實現(xiàn)獎補政策后的運行效果和績效等，總體說來泛泛而談的重復(fù)性建構(gòu)居多，沒有形成對制度運行機理的剖析，研究范式和理論分析也十分單調(diào)，沒有形成深度的學(xué)術(shù)認識。

由此，筆者擬在已有研究成果的基礎(chǔ)上，以政策變遷作為核心變量，將村級公益事業(yè)“一事一議”政策納入“情景認知—漸進調(diào)適—路徑優(yōu)化”的框架，分析政策變遷如何觸發(fā)、如何推動，在梳理深層機理的基礎(chǔ)上提出優(yōu)化的路徑，以期對政策的繼續(xù)推進提供啟示和導(dǎo)向。

一、“一事一議”財政獎補政策的變遷沿革

新世紀初，安徽省在全國率先開展了農(nóng)村稅費改革試點工作，改革內(nèi)容中提出了“三個取消、一個逐步取消”，也即取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、集資、屠宰稅，逐步取消“兩工”。由于鄉(xiāng)統(tǒng)籌費及集資、“兩工”分別是村莊公益事業(yè)開展的籌資和籌勞來源，取消后則出現(xiàn)了制度的空白。由此，安徽省規(guī)定村莊范圍內(nèi)的農(nóng)田水利基本建設(shè)、道路修建、植樹造林、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有關(guān)的土地治理項目和村民認為需要興辦的集體生產(chǎn)生活等其他公益事業(yè)項目，不固定向農(nóng)民收取資金，而通過“一事一議”的方式來完成，“一事一議”政策作為村級公益事業(yè)的替代性制度正式提出。“一事一議”從完全由村民自行籌資籌勞到政府開展獎補，經(jīng)歷了初步建立、發(fā)展突破、繼續(xù)推進等三個階段。

（一）初步建立階段

2000年，安徽省制定了《農(nóng)村勞動積累工、義務(wù)工和村內(nèi)興辦集體生產(chǎn)公益事業(yè)籌資籌勞管理暫行辦法》，首次提出了“一事一議”制度雛形。2002年11月，安徽省通過了《安徽省村內(nèi)興辦集體公益事業(yè)籌資籌勞條例》，對“一事一議”做出了細致規(guī)定。農(nóng)業(yè)部于2000年7月印發(fā)了《村級范圍內(nèi)籌資籌勞管理暫行規(guī)定》，提出村社范圍進行村級集體生產(chǎn)、公益事業(yè)建設(shè)籌資籌勞必須“一事一議”，并規(guī)定了籌資籌勞的標準。2003年中央1號文件要求要嚴格執(zhí)行村內(nèi)“一事一議”籌資籌勞政策，謹防增加農(nóng)民負擔(dān)。2006年中央1號文件要求繼續(xù)完善村民“一事一議”制度，健全農(nóng)民自主籌資籌勞的機制和辦法，引導(dǎo)農(nóng)民自主開展農(nóng)村公益性設(shè)施建設(shè)。此后，各省市各自結(jié)合省情制定了“一事一議”籌資籌勞相關(guān)制度?！耙皇乱蛔h”政策初步建立起來，在當(dāng)時發(fā)揮了一定的積極作用。

（二）發(fā)展突破階段

2007年中央1號文件明確支持各地對“一事一議”建設(shè)公益設(shè)施實行獎勵補助制度，規(guī)定對農(nóng)戶籌資籌勞興建直接受益的生產(chǎn)生活設(shè)施，可給予適當(dāng)補助。按照中央要求并廣泛征求意見，農(nóng)業(yè)部制定了《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》，2007年1月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)這一辦法至全國各省市執(zhí)行，辦法規(guī)定：由村民籌資籌勞，開展村內(nèi)集體生產(chǎn)生活等公益事業(yè)建設(shè)的，政府可采取項目補助、以獎代補等辦法給予支持。“一事一議”制度從農(nóng)民自主開展籌資籌勞向政府以獎代補方向逐步發(fā)展，政策的價值導(dǎo)向開始發(fā)生重要轉(zhuǎn)變。

（三）再推進階段

2008年中央1號文件明確要求支持建立村級公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”財政獎補政策試點；隨后國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組、財政部、農(nóng)業(yè)部等三部門發(fā)布《關(guān)于開展村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補試點工作的通知》，選擇黑龍江、河北、云南三地開展全省范圍的一事一議財政獎補試驗。2009年1月，2010年3月財政部接連發(fā)布了《關(guān)于村級公益事業(yè)一事一議中央財政獎補事項的通知》，對獎補的范圍、因素、比例和資金計算方法進行了明確，對資金管理和使用情況做出了規(guī)定。2011年起，一事一議財政獎補工作在全國所有省（市、區(qū)）展開。2012年1月財政部又發(fā)布了《村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補資金管理辦法》，對資金管理作出了更細致的規(guī)定，同時突出標明“一事一議”財政獎補資金和其他財政專項支農(nóng)資金可以捆綁使用，放大強農(nóng)惠農(nóng)政策效用。2013年7月財政部頒發(fā)了《關(guān)于發(fā)揮一事一議財政獎補作用推動美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點的通知》，將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)作為一事一議財政獎補工作的主攻方向。2015年國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組辦公室頒布了《關(guān)于進一步做好村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點工作的通知》；同年8月31日財政部網(wǎng)站公布2015年一事一議財政獎補和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點工作開展情況，并預(yù)計“十三五”期間農(nóng)村“一事一議”中央財政獎補資金將達1140億元。

以上對“一事一議”財政獎補政策的發(fā)展變遷歷程進行了簡略回顧，但筆者著眼點并非在“史”，而是在“論”，意在透過變遷歷程，透視政策制定和調(diào)整的動力機制和推進方式等方面的深層邏輯，并在此基礎(chǔ)上尋求政策創(chuàng)新的路徑及帶來的啟示。

二、“一事一議”財政獎補政策的情境認知嬗變

“一事一議”財政獎補政策的制定和調(diào)整都是由政府作為主體來實施的，由此應(yīng)從作為政府行為動力的情境認知進行分析。情境認知原是心理學(xué)領(lǐng)域的一個理論范疇，主要集中于對人類認知和學(xué)習(xí)規(guī)律的探索，其后逐步發(fā)展成為一種理論并成為教育學(xué)、心理學(xué)的熱點話題。之后，情境認知不斷向外延伸并逐步衍化成為解釋主體認知及行為來源的理論框架，其突出特點是將認知放在更大的物理和社會情境脈絡(luò)中，認為認知不是抽象的，而是一種高度基于情境的實踐活動，情境認知不是機械地注重外部環(huán)境，更注重外部情境對認知建構(gòu)的意向性[1]。

政府制定和調(diào)整公共政策的過程就是在對信息搜索和反饋的基礎(chǔ)上，從問題情境中抽取要素進行建構(gòu)的過程[2]。可以說，政策變遷根植于情境中并隨著情境認知的變化而不斷展開，不同的情境認知會導(dǎo)致不同的政策目標，政策目標又向政策工具傳遞，最終形成不同的公共政策?？傊榫痴J知的嬗變促使政策不斷地發(fā)生調(diào)整和更替，而這一更替又會使目標和工具發(fā)生轉(zhuǎn)變。政府與情境互動所達成的情境認知構(gòu)成了公共政策制定與調(diào)整的基礎(chǔ)，而公共政策是政府情境認知的具體表現(xiàn)形式[3]。

就“一事一議”政策的制定和調(diào)整歷程來看，可以發(fā)現(xiàn)稅費取消的初期階段，受到舊有情境認知的影響，“一事一議”政策并無獎補政策而完全依靠村莊籌資籌勞；隨著經(jīng)濟社會環(huán)境的發(fā)展和轉(zhuǎn)型，新的情境認知促使“一事一議”實行大額獎補并正在逐步出現(xiàn)多方面的制度創(chuàng)新。

（一）“村莊自主”的情境認知路徑依賴影響了“一事一議”政策制定

建國后，我國實行的是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，國家以高度的政治、經(jīng)濟領(lǐng)導(dǎo)作為保障，通過統(tǒng)購統(tǒng)銷以剪刀差的方式將農(nóng)業(yè)剩余以利、稅的方式納入財政，轉(zhuǎn)移至工業(yè)特別是重工業(yè)領(lǐng)域。國家基于工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的考量，不可能將從農(nóng)村汲取來的財政資源轉(zhuǎn)移回農(nóng)村用于公共品或公共服務(wù)的供給，只能讓鄉(xiāng)村社會以“勞動代替資本”的方式自行解決各種公益事業(yè)，由此人民公社時期的村級公益事業(yè)主要由人民公社及生產(chǎn)大隊來自行組織完成。改革開放后鄉(xiāng)村社會進入改革時期，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展迅猛，但隨著改革的深入，重心又逐步轉(zhuǎn)回城市化和工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展的道路，傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略及中央計劃經(jīng)濟體制遺留的制度和政策，并沒有完全從改革開放后的經(jīng)濟體制中消失[4]。國家出于制度的路徑依賴和工業(yè)化戰(zhàn)略的整體考慮，依然將鄉(xiāng)村社會公益事業(yè)開展的職責(zé)下壓給鄉(xiāng)村兩級，也即通過“三提五統(tǒng)”來進行籌資，通過積累工和義務(wù)工進行籌勞。

綜觀之，由于我國發(fā)展戰(zhàn)略和國情的需要，鄉(xiāng)村公益事業(yè)的開展一直以來以制度外籌資和農(nóng)民無償籌勞的方式來解決，而城市的公益事業(yè)則依靠國家制度內(nèi)財政予以完成。既定發(fā)展戰(zhàn)略和長期的現(xiàn)實實踐塑造了“村莊自主”的政府情境認知，即認為鄉(xiāng)村社會可以依托村莊集體和農(nóng)民個體的力量來完成村級公益事業(yè)，而城市則應(yīng)由國家包辦?！按迩f自主”的情景認知導(dǎo)致了城鄉(xiāng)公益事業(yè)供給雙軌并存的政策目標，由政策目標又傳遞到政策工具的選擇上，即將職責(zé)下壓給鄉(xiāng)村兩級，由農(nóng)民籌資籌勞予以自行解決。

沉重的稅費負擔(dān)導(dǎo)致“三農(nóng)“問題，國家政權(quán)的合法性建設(shè)出現(xiàn)危機，由此國家逐步推動稅費改革并最終取消了農(nóng)業(yè)稅。但“村莊自主”的情境認知卻產(chǎn)生了自我強化的路徑依賴效應(yīng)，具體表現(xiàn)是：盡管跨村以上范圍的公益事業(yè)納入國家財政制度內(nèi)供給的范圍，但村級公益事業(yè)依然由村民通過“一事一議”的制定框架自行籌資籌勞予以完成，國家并沒有給予支持和扶助。當(dāng)然，“村莊自主”情境認知的路徑依賴產(chǎn)生具有稅費取消初期的特定情境根源，主要表現(xiàn)兩個方面：從財政能力上看，稅費改革取消了“三提五統(tǒng)”的農(nóng)民負擔(dān)，跨村以上范圍的公益事業(yè)由國家制度內(nèi)財政予以解決，由于在供給上的財力投入有限，“一事一議”初期制度設(shè)計只能將村內(nèi)公益事業(yè)的開展職責(zé)下壓給村莊自行完成；從村級公益事業(yè)的特性上看，村級公益事業(yè)的內(nèi)容主要涉及農(nóng)民生產(chǎn)生活中的小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，具有準公共品及區(qū)域性公共品的特征，可以村莊為邊界實現(xiàn)受益排他，由此“一事一議”的初期制度設(shè)計認為村莊在供給中具有必然的職責(zé)，而村莊實行村民自治，可以發(fā)揮民主決策和民主管理的效能實現(xiàn)良好供給。

（二）“國家介入”的情境認知嬗變推動了“一事一議”獎補政策調(diào)整

情境認知必須與現(xiàn)實實踐相符合才能使政策設(shè)計順利實施，否則必然產(chǎn)生矛盾和沖突?！按迩f自主”作為舊有的情境認知已經(jīng)滯后于現(xiàn)實實踐，主要表現(xiàn)在兩個方面：首先是“村莊自主”情境認知滯后于鄉(xiāng)村社會的劇變。后稅費時代的村級組織沒有能成為真正意義上的服務(wù)型組織，而是呈現(xiàn)出“軟指標硬指標化”[5]的邏輯特征，加上合村并組、精簡村民小組長及村級財務(wù)由國家轉(zhuǎn)移支付等措施的推行，村級組織的權(quán)威和治理能力嚴重弱化，難以真正落實“一事一議”籌資籌勞；而鄉(xiāng)村社會本身也日益原子化，農(nóng)民的合作預(yù)期短期化，“搭便車”和“釘子戶”使集體行動難以達成，“一事一議”難以達成。其次是“村莊自主”情境認知滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展的全局。改革開放后，我國經(jīng)濟社會已歷經(jīng)30多年的高速發(fā)展，國家已經(jīng)具備了充足的國力來全方位開展公益事業(yè)以服務(wù)民眾。如果依然堅持“村莊自主”的情境認知，讓村莊成為無法分享改革發(fā)展成果的“飛地”，不僅有悖于公平理念，而且會對經(jīng)濟社會發(fā)展全局形成損害，甚至還會危及政府形象和政權(quán)合法性基礎(chǔ)。從以上兩方面看，情境認知必須更新以推動政策的調(diào)整。

進入新世紀，兩方面因素促生了新的村莊公益事業(yè)情境認知：首先是國家開始逐步調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，社會主義新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的部署接連出臺，國家開始全面加大對農(nóng)村公共品供給和村莊公益事業(yè)的投入力度；其次是國家力圖在“一事一議”獎補政策中嵌入國家政權(quán)建設(shè)的意圖。稅費改革前，鄉(xiāng)村兩級組織由于過度進行利益索取而成為“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”[6]，實行“一事一議”財政獎補可以有效革新鄉(xiāng)村兩級組織的“謀利經(jīng)營”形象，實現(xiàn)角色和職能的轉(zhuǎn)型，同時也能充分發(fā)揮村民自治的民主理念和程序操作，推動農(nóng)村基層的政治民主建設(shè)。

由此，在國家戰(zhàn)略部署和意圖設(shè)計的催生下，“村莊自主”的情境認知逐步被“國家介入”的情境認知所取代，國家開始全方位承擔(dān)起鄉(xiāng)村公益事業(yè)的職責(zé)和任務(wù)，而這種新的情境認知也導(dǎo)向了城鄉(xiāng)公共品供給均等化和一體化的政策目標，而實現(xiàn)的政策工具則是國家對村級公益事業(yè)“一事一議”的開展予以獎勵補助，實現(xiàn)國家和村莊的協(xié)同治理。

三、“一事一議”財政獎補政策的漸進調(diào)適進程

對于政策制定和調(diào)整，學(xué)術(shù)界歷來存在理性主義和漸進主義兩種立場的爭論。理性主義堅持通過方案審查和績效比較對政策進行最優(yōu)選擇；而漸進主義則認為在處理復(fù)雜的政策問題時，應(yīng)依據(jù)過去的經(jīng)驗和當(dāng)前的形勢，對已有的政策進行的適當(dāng)?shù)脑黾雍脱a充[7]。當(dāng)然政策制定和調(diào)整的漸進主義并非排斥理性，而是將理性隱含在整個調(diào)適過程之中，通過對政策不斷的應(yīng)用、爭論、探索最終推動政策變遷。

“一事一議”獎補政策的制定和調(diào)整正是一種漸進主義的不斷調(diào)適。林德布魯姆曾將漸進主義分為三種基本形式：連續(xù)的有限比較、離散性的漸進主義和代表不同利益群體決策參與者之間的調(diào)適方式[8]。通過分析可以發(fā)現(xiàn)，“一事一議”獎補政策的調(diào)適過程是三種方式的綜合：連續(xù)的有限比較主要指對備選方案的篩選集中在與原決策差異不大的方案中，通過多次變化較小的選擇而逐步實現(xiàn)目標?！耙皇乱蛔h”獎補政策并沒有另起爐灶，而是在原有“一事一議”制度的框架內(nèi)進行擴展和完善，包括了增加財政預(yù)算、提高獎補額度及與其他惠農(nóng)資金捆綁投入等；離散性的漸進主義主要指采取漸進的方式而不是綜合的變革性措施來改善現(xiàn)有政策，在執(zhí)行過程中所獲得的新鮮經(jīng)驗不斷提供了新的可能性，從而使政策目標得到不斷更新。“一事一議”在實施過程中不斷獲得信息反饋和經(jīng)驗教訓(xùn)，從而修改了完全依靠農(nóng)民自主籌資籌勞來完成供給的目標，轉(zhuǎn)而通過國家介入與村莊協(xié)同完成治理；代表不同利益群體的決策參與者之間的調(diào)適方式，主要指在政策制定和調(diào)整過程中，應(yīng)取得參與者的參與、協(xié)商或談判。“一事一議”獎補政策的制定和調(diào)整過程中，不斷聽取各方意見和反饋，在中央政府、地方政府、村莊及農(nóng)民等多方利益主體之間相互磨合，最終促成政策更新。回顧“一事一議”獎補政策從建立到發(fā)展突破乃至再推進過程，可以發(fā)現(xiàn)其政策制定和調(diào)整并非一個回合完成，政策推進與實踐運行首尾相連，循環(huán)遞進，經(jīng)過多方力量的多次博弈才最終形成。

（一）觸發(fā)機制：困境倒逼“一事一議”政策調(diào)適

公共政策的制定必然具有觸發(fā)機制的存在，這些觸發(fā)機制或為重大事件，或為發(fā)展趨勢，往往將“問題”進一步轉(zhuǎn)化為“議程”，從而推動政策的制定和調(diào)整。就“一事一議”政策的發(fā)展過程來說，存在兩次觸發(fā)過程：第一次是政策制定之初。由于稅費改革初期政策嚴重滯后，村級公益事業(yè)在實踐中處于無人過問的困境，從而促使政府借助村民自治框架出臺了“一事一議”政策，這在當(dāng)時具有政策替代的必然性。第二次是政策調(diào)整之時?！耙皇乱蛔h”完全由農(nóng)民自主籌資籌勞由于組織成本比較高，實踐運行難度比較大，由此出現(xiàn)“事難議、議難決、決難行”的三難困境[9]：首先是“事難議”。按照規(guī)定，“一事一議”項目必須由村民過半數(shù)或2/3以上的村民代表參加決策，但很多村莊難以湊夠參加人數(shù)，且農(nóng)民往往參與意識較弱且難以組織，公益事業(yè)難以開展。其次是“議難決”。由于村莊每戶家庭的具體情況不同，從而對公益事業(yè)也各有不同需求，難以通過決策將需求整合起來，無法做出統(tǒng)一的決策導(dǎo)致項目無法開展。再次是“決難行”。即使成功組織了議事，達成了意見并作出了統(tǒng)一決策，在實際執(zhí)行過程中，又往往因為“釘子戶”和“搭便車”行為難以執(zhí)行下去?！耙皇乱蛔h”的“三難”困境再次倒逼政府進行政策調(diào)整。政府以獎補的形式對所開展的項目進行資源輸入，大大減少了村民負擔(dān)，開展“一事一議”成為農(nóng)民付出“小利”而獲得“大益”的政策，從而使村莊有動力組織起來抑制各種投機行為，較為順利地破解了農(nóng)民集體行動的困境。

（二）中央和地方政府：“一事一議”政策調(diào)適的建構(gòu)者

盡管公共政策的建構(gòu)需要多元主體的參與，但“一事一議”獎補政策作為一項政府對接鄉(xiāng)村的資源輸入政策，中央和地方政府無疑是政策發(fā)展最重要的推動者?；仡櫴甓鄟怼耙皇乱蛔h”政策的變遷，可以看到中央和地方政府對政策的合力推進。首先是中央政府在“一事一議”政策調(diào)適中發(fā)揮了主導(dǎo)性作用。中央政府的主要作用在于創(chuàng)造良好的政策環(huán)境并塑造國家合法性的良好形象。就“一事一議”政策的調(diào)適來說，中央政府一方面在每個環(huán)境變化的節(jié)點上，都能適時進行總結(jié)、推動，并多次通過中央一號文件或者專門的文件將地方經(jīng)驗或制度創(chuàng)新上升到國家層面；另一方面針對政策運行的困境，通過試點和擴大試點的方式在一定范圍內(nèi)推動，力求做到謹慎穩(wěn)健，并逐步完善政策的微觀操作路徑?？梢哉f中央政府在政策變遷過程中發(fā)揮了主導(dǎo)性作用，政策調(diào)適成本小，周期短且效果顯著。其次是地方政府在政策推動過程中發(fā)揮了關(guān)鍵性的輔助作用。改革開放之后，隨著中央政府權(quán)力的下放，地方政府開始扮演了資源配置的“第一行動集團”角色，具有政策創(chuàng)新的動力。安徽省作為稅費改革試點省份首先提出了“一事一議”政策雛形，而后擴散到全國其他省份，在上升到中央政策層面進行全國施行后，各省市尤其是發(fā)達省份在實踐中自主開展了以獎代補、項目補助等多種方式的制度創(chuàng)新，從而又推動中央選擇試點開展獎補政策，各省份結(jié)合實際制定具體政策并總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，并及時上報中央政府，最終促使“一事一議”獎補政策成型。

（三）研究者和媒體：“一事一議”政策調(diào)適的推動者

但隨著社會分化的加快和開放程度的增強，一些持有資源的群體開始在不同程度上對政策產(chǎn)生影響，其專業(yè)研究者和大眾媒體是其中的代表。就“一事一議”獎補政策調(diào)適過程來看，兩種力量扮演了強有力的推動者角色。首先是專業(yè)研究者的作用。研究者具有專業(yè)研究的優(yōu)勢，能提出專業(yè)的意見和建議，能促進政策調(diào)適向良性方向發(fā)展。就“一事一議”政策來說，由于我國農(nóng)民意愿表達具有制度困境，實踐中的困境很大程度上被各類專業(yè)研究者所“代言”，其中包括了高等學(xué)府、研究機構(gòu)乃至政策咨詢機構(gòu)中的研究力量。他們通過實地調(diào)查、數(shù)據(jù)分析等多種方式，以多種視角對完全由農(nóng)民自主籌資籌勞所造成的“一事一議”政策困境進行了集中反映，同時對制度設(shè)計提出了質(zhì)疑和反思。“一事一議”制度并沒有起到相應(yīng)的效果，甚至可以說形同虛設(shè)[10]?？梢哉f調(diào)查總隊用真實直觀的數(shù)據(jù)反映出“一事一議”的困境，為政府推進政策調(diào)整提供了依據(jù)。其次是大眾媒體的作用。隨著我國輿論力量不斷成熟和輿論影響力的增強，大眾媒體尤其是政府的機關(guān)報等開始成為影響政策的重要力量。在“一事一議”未獎補之前，大部分媒體尤其是各級政府的機關(guān)報如實報道了政策的困境，對政府調(diào)整政策起到了催化作用，而在“一事一議”開展獎補之后，大眾媒體也通過走訪調(diào)查等多種形式對政策所產(chǎn)生效果進行了及時跟蹤和報告，在充分肯定成效的同時也提出了進一步完善的思路?？梢哉f大眾媒體在“一事一議”政策調(diào)適過程中起了重要的推動作用。

四、“一事一議”財政獎補政策的優(yōu)化路徑

稅費制度改革和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戰(zhàn)略的落實為“一事一議”政策的制定和調(diào)整帶來了時機，多方主體都希望通過“一事一議”獎補政策使村莊公益事業(yè)能得到充足和高效的開展，以更好地服務(wù)于農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的需求。2010年“一事一議”獎補政策在全國逐步推廣以來，運行績效良好，受到了多方的肯定。筆者認為在新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略部署下，“一事一議”政策變遷的進程并沒有完結(jié)，依然具有較大的優(yōu)化空間。

首先是以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略推進“國家介入”的情境認知，使國家進一步支持村級公益事業(yè)。盡管后稅費時代國家加大了對“三農(nóng)”的投入力度，但與城市的差異依然很大，甚至在公益事業(yè)上投入依然在擴大差距。改革開放30多年來，我國已經(jīng)具備了較強的國力，村級公益事業(yè)的供給完全可以不再向農(nóng)民籌資籌勞，但現(xiàn)在“一事一議”盡管實行獎補政策，但農(nóng)民依然要承擔(dān)1/2到1/3的投入負擔(dān)，這既不符合全民共享經(jīng)濟發(fā)展成果的精神，也不符合城鄉(xiāng)公共品供給均等化的公平取向。由此，政府應(yīng)將“一事一議”政策中農(nóng)民籌資籌勞部分完全剝離，讓各級財政全面肩負起供給的職責(zé)，以使全民共享發(fā)展成果，真正實現(xiàn)均等化發(fā)展。

其次是在正面績效積累基礎(chǔ)上，由多方力量繼續(xù)推動“一事一議”獎補政策調(diào)適，推動農(nóng)村基層民主建設(shè)?！耙皇乱蛔h”可以有效表達出村莊公益事業(yè)需求的偏好，糾正“自上而下”決策的體制弊病。由此，可以考慮將更多轉(zhuǎn)移支付到村莊的財政資金注入“一事一議”政策框架內(nèi)，開展完全契合村莊需求的公益事業(yè)。除了政策本身的調(diào)適外，還應(yīng)關(guān)注“一事一議”獎補政策所嵌入的鄉(xiāng)村治理環(huán)境，通過夯實村民自治、加強村級組織的凝聚力和權(quán)威性，促使政策更好地落實和運行，達到推進農(nóng)村基層民主目的。

綜之，“一事一議”獎補政策的優(yōu)化方向應(yīng)是：完全剝離農(nóng)民籌資籌勞的負擔(dān)，由各級政府完全擔(dān)負起供給職責(zé)，進一步將各級政府轉(zhuǎn)移支付到村莊的資金捆綁注入“一事一議”的政策框架內(nèi)，使農(nóng)民在村民自治框架內(nèi)對村級公益事業(yè)開展進行民主決策、管理，一方面可以實現(xiàn)村級公益事業(yè)的良好發(fā)展，另一方面又能通過有事就議的民主程序訓(xùn)練，充實村民自治內(nèi)容，塑造具有現(xiàn)代公民精神的新型農(nóng)民。

[1]王文靜.情境認知與學(xué)習(xí)理論:對建構(gòu)主義的發(fā)展[J].全球教育展望,2005，(4):57-59.

[2]鄧恩.公共政策分析導(dǎo)論[M].謝明等譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2002.159.

[3]黃俊輝，李放.農(nóng)村養(yǎng)老保障政策取向——基于情境認知的視角[J].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2011，(3):171.

[4]蔡昉.城鄉(xiāng)收入差距的政治經(jīng)濟學(xué)[J].中國社會科學(xué),2000，(4):11.

[5]申端鋒.軟指標的硬指標化[J].甘肅社會科學(xué),2007，(2):3.

[6]楊善華、蘇紅.從“代理型政權(quán)經(jīng)營者”到“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”——向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)[J].社會學(xué)研究,2002，(1):17.

[7]Dror,Y,Muddling Through——“Science”or Inertia?[J].Public Administration Review,1964，24(3).

[8]黃健榮.決策理論中的理性主義與漸進主義及其適用性[J].南京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué)版),2002，(1):57.

[9]趙曉峰.論“一事一議”政策的合理性及推進策略—基于政策實踐悖論的反思[J].中共寧波市委黨校學(xué)報,2009，(6):52.

[10]黃堅.論“一事一議”的制度困境及其重構(gòu)[J].農(nóng)村經(jīng)濟, 2006，(11):125.

【責(zé)任編輯：張西山】

Evolution of Subsidy Policy on“One Discussion over One Case”:Situational Cognition,Progressive Adjustment,and Path Optimization

ZHANG Xin-wen,GAO Xiao
(College of Public Administration,Nanjing Agricultural University,Nan Jing,Jiangsu,210095)

After ten-year adjustment since its beginning,the“one discussion over one case”policy has experienced changes from raising funds and labor at village level to being subsidized by the government.In this process,the specific situational cognition at different times is the basic driving force for policy changes and progressive adjustment promotes the policy changes.On the basis of further updating situational cognition and progressive adjustment,“one discussion over one case”subsidy policy can play out the advantages of democratic decision-making and management by farmers,move forward to take on resources to the countryside,and completely relieve farmers from the burden of fund raising and labor raising so as to meet the demands of public goods at village level and push the democratic construction at grassroots level in China’s rural areas.

one discussion over one case；subsidy policy；situational cognition；path optimization

D 632.1

A

1000－260X（2016）06-0072-06

2016-06-08

江蘇省社科規(guī)劃項目“江蘇農(nóng)村的治理現(xiàn)代化研究”（2014XM016）；江蘇高校哲社重點項目“社會治理創(chuàng)新的價值研究”（2015ZDIM012）

張新文，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要從事公共服務(wù)與社會政策研究；高嘯，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院研究生，主要從事鄉(xiāng)村治理研究。