論節(jié)能減排的行政強(qiáng)制措施

朱茂磊

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073)

論節(jié)能減排的行政強(qiáng)制措施

朱茂磊

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073)

節(jié)能減排是解決我國(guó)環(huán)境和資源問(wèn)題的必然選擇。行政強(qiáng)制措施是節(jié)能減排的一種重要保障措施，但還存在種類不夠多樣、非法設(shè)定和適用現(xiàn)象突出等問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，應(yīng)根據(jù)產(chǎn)生能源資源浪費(fèi)和高碳排放的不同構(gòu)成要素提出對(duì)策。在主體要素上，采用取締組織實(shí)體和暫停或限制資格等；在行為要素上進(jìn)行強(qiáng)制擔(dān)保；在物的要素上則包括將限制能源資源的供給和使用的行政強(qiáng)制措施上升為法定種類、擴(kuò)大凍結(jié)資金適用情形以及強(qiáng)制搬遷等。

節(jié)能減排;保障機(jī)制;行政強(qiáng)制措施

一、“節(jié)能減排”的界定

“節(jié)能減排”在我國(guó)已成為一個(gè)名副其實(shí)的“熱詞”。但作為一個(gè)規(guī)范化和專業(yè)化的詞匯，其出現(xiàn)的時(shí)間并不長(zhǎng)。節(jié)能減排是一個(gè)合成語(yǔ)，首次出現(xiàn)于《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱《十一五規(guī)劃》)，具體是指減少、節(jié)約能源利用和降低污染物排放規(guī)模、強(qiáng)度的活動(dòng)。《十一五規(guī)劃》并未對(duì)節(jié)能減排進(jìn)行概念界定，只是提出了目標(biāo)，即國(guó)內(nèi)單位生產(chǎn)總值能耗下降20%、主要污染物排放總量降低10%。但這兩項(xiàng)指標(biāo)沒(méi)有隨著“十一五”時(shí)期的過(guò)去而式微，我國(guó)“十二五規(guī)劃”也提出了相應(yīng)的節(jié)能減排任務(wù)。為了把此類規(guī)劃落到實(shí)處，我國(guó)先后出臺(tái)了一系列更具操作性的政策文件，以更好地促進(jìn)節(jié)能減排的實(shí)施。*這些政策文件主要包括《節(jié)能減排綜合性工作方案》、《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》、《節(jié)能中長(zhǎng)期專項(xiàng)規(guī)劃》、《單位GDP能耗統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系實(shí)施方案》、《重點(diǎn)用能單位能源利用狀況報(bào)告制度實(shí)施方案》等。

由此可看出，節(jié)能減排并非權(quán)宜之計(jì)，而是具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性和持續(xù)性。為了更好地保障障節(jié)能減排的有效實(shí)施，我們對(duì)它的認(rèn)識(shí)顯然就不能停留于政策文件的層面，而應(yīng)對(duì)其進(jìn)行較為準(zhǔn)確的界定。根據(jù)我國(guó)的節(jié)能減排實(shí)踐，節(jié)能減排主要是指各類社會(huì)主體在可持續(xù)發(fā)展理念的指導(dǎo)下，對(duì)自己的行為進(jìn)行約束以達(dá)到減少、節(jié)約能源利用和減少污染物排放總量、強(qiáng)度等目的的活動(dòng)以及過(guò)程。對(duì)這一內(nèi)涵，可從以下方面來(lái)理解：

第一，可持續(xù)發(fā)展理念是節(jié)能減排的指導(dǎo)思想。這一理念萌芽于上世紀(jì)60年代，之后被廣泛接受并作為發(fā)展的指導(dǎo)思想。*20世紀(jì)60年代，人們?cè)诮?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、城市化、人口、資源環(huán)境所形成的壓力下，對(duì)傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式產(chǎn)生了質(zhì)疑。1962年美國(guó)生物學(xué)家切爾·卡遜發(fā)表了《寂靜的春天》這部科普著作，引發(fā)了世界范圍內(nèi)關(guān)于發(fā)展理念的爭(zhēng)論，可持續(xù)發(fā)展的理念就萌芽于此。這一理念也是我國(guó)推進(jìn)節(jié)能減排的指導(dǎo)思想。我們先后提出的“兩型”社會(huì)、新型工業(yè)化道路、科學(xué)發(fā)展觀以及 “美麗中國(guó)”等新思想、新理論的背后無(wú)不包含著這一理念。

第二，節(jié)能減排包括對(duì)能源利用進(jìn)行限制和對(duì)污染物排放進(jìn)行控制兩方面。通常，節(jié)能減排是作為一個(gè)完整詞來(lái)使用的，但節(jié)約能源和減少排放具有不同的內(nèi)容和要求。前者通過(guò)減少對(duì)能源的使用或提高能源利用效率來(lái)實(shí)現(xiàn)，而后者則通過(guò)改變能源利用結(jié)構(gòu)或采取技術(shù)手段來(lái)達(dá)成。

第三，節(jié)能減排手段和機(jī)制具有綜合性。節(jié)能減排本身由諸多系統(tǒng)構(gòu)成，單一手段難以保障節(jié)能減排的有效實(shí)施。因此，節(jié)能減排要借助于經(jīng)濟(jì)、行政、法律以及技術(shù)等多種手段。

第四，節(jié)能減排主體具有廣泛性。節(jié)能減排不可能由單一社會(huì)主體來(lái)完成，政府、企事業(yè)單位、家庭、個(gè)人等社會(huì)主體均須承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。當(dāng)然，將上述各類社會(huì)主體不加區(qū)分地列為義務(wù)主體既不現(xiàn)實(shí)也不合理。在現(xiàn)階段，節(jié)能減排義務(wù)主要集中在政府、企事業(yè)單位等。

第五，節(jié)能減排的背景具有多重性。從國(guó)內(nèi)看，我國(guó)正面臨著嚴(yán)峻的環(huán)境和資源形勢(shì)。雖自上世紀(jì)70年代以來(lái)，我國(guó)政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到環(huán)境和資源保護(hù)的重要性并作出了相應(yīng)部署。但總的來(lái)說(shuō)，眾多的環(huán)境資源問(wèn)題不但沒(méi)有很好地得到解決，反在不斷惡化。特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，各地環(huán)境污染事件頻發(fā)，這不僅有悖于環(huán)保國(guó)策，也直接影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定?！肮?jié)能減排”正是對(duì)此作出的回應(yīng)。而在國(guó)際層面上，全球氣候變暖已成 “壓倒性共識(shí)”。但難題則是如何確定不同國(guó)家的責(zé)任。作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，我國(guó)在近年來(lái)的全球氣候談判中面臨著來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家和其他發(fā)展中國(guó)家的雙重壓力，對(duì)該議題的應(yīng)對(duì)相對(duì)較為被動(dòng)。但也要看到，在堅(jiān)持“共同但有區(qū)別”的責(zé)任承擔(dān)原則下，我國(guó)政府在氣候談判中表現(xiàn)出了更大的誠(chéng)意和更多的靈活性。中美不久前共同發(fā)布的《中美氣候變化聯(lián)合聲明》則更加集中、鮮明地彰顯了我國(guó)的態(tài)度和立場(chǎng)。而未來(lái)我國(guó)所承擔(dān)的國(guó)際減排義務(wù)必定需要通過(guò)國(guó)內(nèi)節(jié)能減排來(lái)完成。

二、作為節(jié)能減排保障機(jī)制的行政強(qiáng)制措施

從節(jié)能減排發(fā)揮其功能的機(jī)制看，在行政法上主要有兩類保障機(jī)制：一是以行政合同、行政指導(dǎo)為代表的自愿性保障機(jī)制，通過(guò)增加利益誘導(dǎo)、弱化權(quán)力屬性來(lái)發(fā)揮作用；二是以行政處罰、行政強(qiáng)制為代表的強(qiáng)制性保障機(jī)制，借助于施加制裁或者物理實(shí)力來(lái)發(fā)揮作用。

就節(jié)能減排規(guī)律而言，開(kāi)始對(duì)強(qiáng)制性保障機(jī)制較為重視和依賴，對(duì)自愿性保障機(jī)制的重視程度則不夠。相比于強(qiáng)制性保障機(jī)制，由于蘊(yùn)含著合意、平等、協(xié)商、互利等元素，自愿性保障機(jī)制更能夠調(diào)動(dòng)節(jié)能減排義務(wù)人的主動(dòng)性和積極性。對(duì)此，有學(xué)者已經(jīng)充分意識(shí)到了這一問(wèn)題，并提出了有關(guān)對(duì)策。[1]但問(wèn)題在于，自愿性保障機(jī)制的運(yùn)行需依一定條件，如義務(wù)人具有較高的素質(zhì)和責(zé)任感、政府及其公務(wù)人員具有平等協(xié)商的意識(shí)以及政府和公眾存在良好信任關(guān)系等等。如果這些條件尚不完全具備或者準(zhǔn)備不夠時(shí)，這一機(jī)制就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。節(jié)能減排之所以需要強(qiáng)制性保障機(jī)制，還在于“溫室氣體是一種典型的公共物品，其過(guò)度排放的危害具有典型的外部性，是一種外部成本。從溫室氣體減排的角度來(lái)看，不論是通過(guò)約束生存者的排放行為，還是改變消費(fèi)者的消費(fèi)行為，都需引入相應(yīng)的政策約束或激勵(lì)措施才能將外部成本內(nèi)化，有效地實(shí)現(xiàn)減排。”[2]筆者雖對(duì)節(jié)能減排的自愿性保障機(jī)制高度認(rèn)同，但卻認(rèn)為在現(xiàn)有的國(guó)情下不能對(duì)其寄予過(guò)高期望。節(jié)能減排的強(qiáng)制性保障機(jī)制是有正當(dāng)性的?！叭绻f(shuō)社會(huì)強(qiáng)制和政治強(qiáng)制是一種損害的罪惡的話，那么唯一能證明強(qiáng)制是一種正當(dāng)?shù)姆椒ň驮谟诒砻?，?qiáng)制是為了防止更大罪惡所必須的?！盵3]當(dāng)然，重視節(jié)能減排的強(qiáng)制性保障機(jī)制并不意味著要把其中的強(qiáng)制性推向極致，其作用的發(fā)揮也需對(duì)它進(jìn)行適應(yīng)性改造，以探索出與節(jié)能減排適宜度更高、融合性更強(qiáng)的行政強(qiáng)制措施。

根據(jù)我國(guó)《行政強(qiáng)制法》第2條的規(guī)定，行政強(qiáng)制措施是行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。從原理上分析，行政強(qiáng)制措施在節(jié)能減排領(lǐng)域具有以下作用：

第一，預(yù)防作用。我國(guó)《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的行政強(qiáng)制措施的功能主要在于“防止證據(jù)毀損”、“避免危害發(fā)生”等，這些顯然都著眼于“事前預(yù)防”的目的。行政強(qiáng)制措施的這種預(yù)防作用在節(jié)能減排活動(dòng)中主要體現(xiàn)為預(yù)防浪費(fèi)能源和高碳超標(biāo)排放行為的發(fā)生、避免其危害后果或危險(xiǎn)的形成，預(yù)防違法者在被查處過(guò)程中毀損證據(jù)等。

第二，阻斷作用。行政強(qiáng)制在節(jié)能減排中對(duì)違法行為或有害后果的阻斷作用也主要依賴于行政強(qiáng)制措施。行政強(qiáng)制措施可以有效“制止違法行為”和“控制危險(xiǎn)擴(kuò)大”，其在節(jié)能減排中的阻斷作用體現(xiàn)為及時(shí)阻止已發(fā)生的能源浪費(fèi)和高碳排放行為，控制危害結(jié)果的持續(xù)或擴(kuò)大。

三、現(xiàn)有的行政強(qiáng)制措施及不足

基于預(yù)防和阻斷作用，行政強(qiáng)制措施在我國(guó)節(jié)能減排的管理實(shí)踐中已有較為廣泛的運(yùn)用，但也暴露出一些突出的問(wèn)題，以下分述。

(一)現(xiàn)有的行政強(qiáng)制措施

據(jù)《行政強(qiáng)制法》第9條、12條的規(guī)定，行政強(qiáng)制措施主要包括限制公民人身自由、查封場(chǎng)所(設(shè)施或財(cái)物)、扣押財(cái)物、凍結(jié)存款(匯款)等幾項(xiàng)。具體到節(jié)能減排領(lǐng)域，主要如下。

1.查封、扣押

查封、扣押是國(guó)家行政機(jī)關(guān)為了保障節(jié)能減排的順利實(shí)施而對(duì)造成或可能造成污染物排放的企事業(yè)單位的有關(guān)設(shè)施、設(shè)備進(jìn)行查實(shí)、封存或扣押，從而使排放污染物的行為因缺少必要的物質(zhì)條件而終止。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》等環(huán)境類法律規(guī)范中大多規(guī)定了查封、扣押這一行政強(qiáng)制措施種類。如《環(huán)境保護(hù)法》第25條和《大氣污染防治法》第30條。

查封、扣押一般針對(duì)正在進(jìn)行排污作業(yè)的有關(guān)設(shè)施和設(shè)備，一般不能查封、扣押除此以外的其他設(shè)施和設(shè)備。在實(shí)施程序上，查封、扣押一般要履行決定、交付查封、扣押決定書(shū)等環(huán)節(jié)，操作上也較便利。由于查封、扣押直接針對(duì)正在進(jìn)行排污作業(yè)的設(shè)施和設(shè)備，這就會(huì)使排污作業(yè)由于缺少基本的設(shè)備條件而終止，在實(shí)施效果上往往比較突出。

2.凍結(jié)存款、匯款

凍結(jié)存款、匯款是“宣布相對(duì)人銀行賬號(hào)內(nèi)的資金未經(jīng)批準(zhǔn)不得支取”[4]的一種行政強(qiáng)制措施。我國(guó)《行政強(qiáng)制法》對(duì)此是有明確規(guī)定的，一般適用于當(dāng)事人可能非法轉(zhuǎn)移或者隱匿財(cái)產(chǎn)的情形。作為一類行政強(qiáng)制措施，凍結(jié)存款、匯款在我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域已有一定運(yùn)用。根據(jù)《節(jié)約能源法》第79條的規(guī)定，對(duì)于違反建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)單位，建設(shè)主管部門可以對(duì)其作出罰款的行政處罰，建設(shè)單位能夠繳納罰款卻拒不履行的，建設(shè)主管部門可以在銀行和其他金融機(jī)構(gòu)的配合下實(shí)施凍結(jié)這種行政強(qiáng)制措施，以保障進(jìn)而通過(guò)劃撥資金的行政強(qiáng)制執(zhí)行來(lái)收繳罰款。

3.強(qiáng)行停止電、水、氣等能源供給

強(qiáng)行停止電、水、氣等能源供給是我國(guó)《行政強(qiáng)制法》并未明確規(guī)定的行政強(qiáng)制措施類型，但其在實(shí)踐中也已得到運(yùn)用。如《浙江省水污染條例》第51條就有此類規(guī)定湖北省鄂州市發(fā)布的《市直機(jī)關(guān)節(jié)能減排工作實(shí)施方案》也明確規(guī)定，對(duì)未完成節(jié)能減排任務(wù)的市直機(jī)關(guān)要實(shí)行拉閘限電。

為了有效督促企業(yè)完成節(jié)能減排任務(wù)，許多地方政府采用了拉閘限電等停止能源供給的強(qiáng)制性措施。拉閘限電等措施對(duì)于具有能源浪費(fèi)和環(huán)境污染行為的企業(yè)和單位來(lái)說(shuō)，是直接從源頭上限制了能源資源的供給。由于這類措施是行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)作出的具有預(yù)防性、且當(dāng)事人只能被迫接受的行為，因而從本質(zhì)上講屬于行政強(qiáng)制措施中的一種類型。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，各地在采用拉閘限電等措施時(shí)呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是闖關(guān)性明顯。各地在節(jié)能減排考核期限將至?xí)r一般會(huì)廣泛采用拉閘限電措施，從而使其帶有明顯的突擊性、運(yùn)動(dòng)性和闖關(guān)性。二是范圍擴(kuò)大化。現(xiàn)實(shí)中某些地方政府為了完成節(jié)能減排任務(wù)，把居民生活用電也納入拉閘限電的范圍。由于這兩個(gè)突出問(wèn)題，國(guó)家對(duì)拉閘限電等措施的不適當(dāng)運(yùn)用加以了糾正。如2010年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于確保居民生活用電和正常發(fā)用電秩序的緊急通知》，針對(duì)少數(shù)地區(qū)為突擊完成節(jié)能減排目標(biāo)，采取限制企業(yè)正常生產(chǎn)特別是居民生活用電，強(qiáng)制性停止火電機(jī)組發(fā)電等錯(cuò)誤做法，要求立即恢復(fù)受影響的居民生活等重點(diǎn)用戶的供電，不得非法干預(yù)電網(wǎng)調(diào)度和發(fā)電生產(chǎn)，切實(shí)維護(hù)正常的電力生產(chǎn)供應(yīng)秩序。

(二)現(xiàn)有行政強(qiáng)制措施的不足

1.行政強(qiáng)制措施的現(xiàn)行種類不夠多樣化

就目前節(jié)能減排領(lǐng)域中的行政強(qiáng)制措施而言，它們?cè)诜ǘǚN類上還不夠豐富多樣，不足以全面適應(yīng)節(jié)能減排領(lǐng)域的各類事項(xiàng)，也不能廣泛涵蓋節(jié)能減排監(jiān)管的各個(gè)環(huán)節(jié)，這會(huì)導(dǎo)致規(guī)制上的空白點(diǎn)。行政強(qiáng)制措施作為促使節(jié)能減排的一種重要手段，在種類設(shè)定上應(yīng)力圖涵蓋節(jié)能減排監(jiān)管過(guò)程的重要節(jié)點(diǎn)，對(duì)常見(jiàn)性、重大性問(wèn)題具有針對(duì)性和實(shí)效性，因而不能拘泥于現(xiàn)有傳統(tǒng)的種類，需要發(fā)展創(chuàng)新更為豐富、多樣化的行政強(qiáng)制措施。就產(chǎn)生能源資源浪費(fèi)和高碳排放的基本要素來(lái)講，它至少包括主體、物質(zhì)以及行為三類要素。主體要素是產(chǎn)生能源資源浪費(fèi)和高碳排放的行為人，包括企事業(yè)單位和公民個(gè)體兩種類型；物的要素是能源資源浪費(fèi)和碳排放主體使用和消耗的各類物質(zhì)資源，因?yàn)槟茉促Y源浪費(fèi)和高碳排放的產(chǎn)生均建立在對(duì)物質(zhì)資源耗費(fèi)的基礎(chǔ)上；行為要素是碳排放主體在調(diào)動(dòng)和使用物的要素的過(guò)程中所采取的行為種類與行為方式。為了控制能源資源浪費(fèi)和高碳排放，這就要求在不同要素上都應(yīng)有相應(yīng)而恰當(dāng)?shù)男姓?qiáng)制措施，否則就會(huì)因行政強(qiáng)制措施種類和方法的不夠多樣化或缺乏針對(duì)性而出現(xiàn)監(jiān)管上的盲區(qū)。

就我國(guó)現(xiàn)有的行政強(qiáng)制措施規(guī)定來(lái)講，能針對(duì)節(jié)能減排領(lǐng)域有效適用的類型還不夠豐富，如針對(duì)主體要素的行政強(qiáng)制措施十分欠缺，針對(duì)物的要素和行為要素的行政強(qiáng)制還比較單一，因而對(duì)節(jié)能減排涉及到的多類主體、廣泛事項(xiàng)、眾多領(lǐng)域以及不同行為，基于缺乏相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施的種類，致使能源資源浪費(fèi)和高碳排放的現(xiàn)象得不到強(qiáng)有力的制約。

2.非法設(shè)定和適用行政強(qiáng)制措施的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

鑒于我國(guó)嚴(yán)峻的環(huán)境資源形勢(shì)，為了加大節(jié)能減排工作力度，各級(jí)政府將完成節(jié)能減排的指標(biāo)任務(wù)作為績(jī)效考核中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。③在完成節(jié)能減排指標(biāo)任務(wù)的過(guò)程中，有些地方違反法律規(guī)定設(shè)定和實(shí)施了某些行政強(qiáng)制措施。如超越法定設(shè)定權(quán)隨意規(guī)定對(duì)企業(yè)可強(qiáng)行停止電、水、氣等能源供給的行政強(qiáng)制措施，或者違反《行政強(qiáng)制法》第43條的規(guī)定對(duì)居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁孤男邢嚓P(guān)義務(wù)。[5]各地方自行對(duì)這類行政強(qiáng)制措施的規(guī)定均屬非法設(shè)定和運(yùn)用，因?yàn)楦鶕?jù)《行政強(qiáng)制法》第9條和第10條的規(guī)定，行政強(qiáng)制措施要由法律設(shè)定。國(guó)務(wù)院對(duì)于尚未制定法律，且屬于行政管理職權(quán)事項(xiàng)的，可以制定行政法規(guī)設(shè)定除“查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物、扣押財(cái)物以及除法律規(guī)定的行政強(qiáng)制措施”之外的其他行政強(qiáng)制措施。對(duì)尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)只能設(shè)定“查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物、扣押財(cái)物”的行政強(qiáng)制措施。除此之外，其他規(guī)范性文件都不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。這就是說(shuō)，強(qiáng)行停止電、水、氣等能源供給即使有必要上升為法定的行政強(qiáng)制措施種類，也只能由法律和行政法規(guī)來(lái)設(shè)定。據(jù)此，目前一些地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和政府規(guī)范性文件的這類規(guī)定及做法都需要清理和廢止。

四、節(jié)能減排領(lǐng)域行政強(qiáng)制措施的改進(jìn)

行政強(qiáng)制措施存在的上述不足，極大地影響了這種行政規(guī)制手段在我國(guó)節(jié)能減排領(lǐng)域重要作用的發(fā)揮，需要加以改進(jìn)完善。這具體包括：

(一)增設(shè)針對(duì)主體要素的行政強(qiáng)制措施。

就產(chǎn)生能源資源浪費(fèi)和高碳排放行為的主體來(lái)講，主要包括企事業(yè)單位等組織體和公民個(gè)體兩種類型。但由于這兩種主體在組織實(shí)體以及行為模式上存在較大差異，在具體行政強(qiáng)制措施的設(shè)定上也需區(qū)別對(duì)待。

對(duì)于具有嚴(yán)重能源資源浪費(fèi)和高碳排放行為的組織體而言，對(duì)應(yīng)的行政強(qiáng)制措施包括取締組織實(shí)體和暫?；蛳拗瀑Y格兩種手段：

1.取締組織實(shí)體

所謂取締組織實(shí)體是指通過(guò)依法取締、搗毀、關(guān)閉等方式對(duì)具有嚴(yán)重能源資源浪費(fèi)和高碳排放行為的組織體從物理實(shí)體上對(duì)其進(jìn)行滅除。一般情況下，取締組織實(shí)體的行政強(qiáng)制措施適用于組織體本身不具有合法性這種情況。例如，基于食品安全的考慮，行政機(jī)關(guān)經(jīng)常對(duì)制假造假的各類小作坊、黑窩點(diǎn)進(jìn)行取締或搗毀，這就是在組織實(shí)體上將不具有合法身份的經(jīng)營(yíng)者予以消滅。實(shí)際上，這些在食品衛(wèi)生領(lǐng)域存在的“黑窩點(diǎn)”、“黑作坊”往往也要產(chǎn)生相當(dāng)數(shù)量的能源資源浪費(fèi)和高碳排放。除此之外，本身不具有合法性但卻具有嚴(yán)重的能源資源浪費(fèi)和高碳排放行為的組織體也廣泛存在，如非法開(kāi)采煤炭等各類礦產(chǎn)資源以及非法生產(chǎn)和加工塑料袋的小車間、作坊和窩點(diǎn)等。對(duì)于此類具有嚴(yán)重能源資源浪費(fèi)和高碳排放行為且不具有合法性的組織體最有效的規(guī)制手段就是滅除其存在實(shí)體，從根本上杜絕嚴(yán)重能源資源浪費(fèi)和高碳排放的行為。

2.暫停或限制資格

所謂暫?；蛘呦拗瀑Y格是指通過(guò)許可的方式對(duì)組織體的活動(dòng)資格暫時(shí)停止或作出限制，以此來(lái)禁止或者限制其能源資源浪費(fèi)和高碳排放行為。例如，為了推動(dòng)工業(yè)領(lǐng)域的節(jié)能減排，加快淘汰落后生產(chǎn)能力和落后高耗能設(shè)備，國(guó)家工信部自2009年開(kāi)始先后公告了多批次的《高耗能落后機(jī)電設(shè)備(產(chǎn)品)淘汰目錄》。對(duì)于節(jié)能減排的行政管理機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，這就需要對(duì)照目錄內(nèi)容，對(duì)從事機(jī)電設(shè)備(產(chǎn)品)生產(chǎn)和制造的企業(yè)的資格及營(yíng)業(yè)范圍作出調(diào)整，限制其從事能夠產(chǎn)生能源資源浪費(fèi)和高碳排放行為的活動(dòng)。對(duì)此，可以考慮由國(guó)務(wù)院或者全國(guó)人大編制并公布企業(yè)嚴(yán)重的能源資源浪費(fèi)和高碳排放行為目錄，并根據(jù)循序漸進(jìn)原則通過(guò)許可調(diào)整的方式對(duì)這些行為進(jìn)行暫?；蛳拗?。

對(duì)于具有嚴(yán)重能源資源浪費(fèi)和高碳排放行為的公民個(gè)體而言，由于不能從物理實(shí)體上予以消滅，就只能采用資格許可的方式來(lái)規(guī)制其能源資源浪費(fèi)和高碳排放的行為。

(二)增設(shè)針對(duì)行為要素的行政強(qiáng)制措施

在節(jié)能減排領(lǐng)域，可以考慮增設(shè)強(qiáng)制擔(dān)保這種直接針對(duì)行為要素的行政強(qiáng)制措施。

擔(dān)保在民法上一般是指法律為確保特定的債權(quán)人實(shí)現(xiàn)債權(quán)，以債務(wù)人或第三人的特定財(cái)產(chǎn)或權(quán)利來(lái)督促和擔(dān)保債務(wù)人履行債務(wù)的制度。[6]與民法不同，行政法的擔(dān)保(強(qiáng)制擔(dān)保)更多體現(xiàn)了行政的優(yōu)益性，重在對(duì)公共利益的保障。作為一種重要的法律制度，強(qiáng)制擔(dān)保在我國(guó)行政管理實(shí)踐中已得到廣泛應(yīng)用。如我國(guó)《稅收征管法》第38條規(guī)定的“責(zé)令納稅人提供納稅擔(dān)?！本褪且环N強(qiáng)制擔(dān)保，其目的在于防止納稅人轉(zhuǎn)移、隱匿其應(yīng)納稅的商品、貨物以及其他財(cái)產(chǎn)或者應(yīng)納稅的收入，以此來(lái)維護(hù)國(guó)家稅收秩序。除此之外，我國(guó)《海關(guān)法》、《知識(shí)產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)條例》等法律法規(guī)中也規(guī)定了強(qiáng)制擔(dān)保制度。

民法和行政法上的擔(dān)保在適用范圍、形式以及實(shí)施程序等方面存在差異，但二者的原理和目的是相同的：通過(guò)一定的前置性手段來(lái)防控未來(lái)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，從而更好地維護(hù)擔(dān)保設(shè)定人的利益。我國(guó)目前的節(jié)能減排管理實(shí)踐主要依賴于事后的被動(dòng)應(yīng)對(duì)，事前的主動(dòng)預(yù)防還比較缺乏，這與環(huán)境生態(tài)的本質(zhì)屬性要求是有較大差距的。從環(huán)境生態(tài)運(yùn)行的機(jī)理上看，其要素一旦遭到侵害和破壞就無(wú)法或很難進(jìn)行修復(fù)。這就決定了在環(huán)境生態(tài)的維護(hù)機(jī)制上，事前主動(dòng)預(yù)防總是優(yōu)于事后被動(dòng)應(yīng)對(duì)的。為了盡量避免可能出現(xiàn)的能源資源浪費(fèi)和高碳排放現(xiàn)象，行政機(jī)關(guān)應(yīng)“未雨綢繆”，通過(guò)強(qiáng)制擔(dān)保這一事前預(yù)防機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)能源資源浪費(fèi)和高碳排放行為的防控。考慮到強(qiáng)制擔(dān)保的實(shí)效性，適用這一制度的主體應(yīng)主要限定于企業(yè)。具體而言，節(jié)能減排管理實(shí)踐中的強(qiáng)制擔(dān)?？砂匆韵滤悸愤M(jìn)行建構(gòu)：

第一，啟動(dòng)時(shí)間。擔(dān)保意味著擔(dān)保人對(duì)后續(xù)行為的一種承諾，在擔(dān)保啟動(dòng)的時(shí)間上要位于開(kāi)展后續(xù)行為之前。節(jié)能減排中的強(qiáng)制擔(dān)保主要是企業(yè)對(duì)自己不實(shí)施能源資源浪費(fèi)和高碳排放行為的一種擔(dān)保，其啟動(dòng)的時(shí)間可以考慮放在企業(yè)申領(lǐng)營(yíng)業(yè)資格許可這一環(huán)節(jié)。在這一環(huán)節(jié)由于企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為尚未開(kāi)始，還不存在能源資源浪費(fèi)和高碳排放行為，此時(shí)要求其提供強(qiáng)制擔(dān)保就能夠?qū)ζ浜罄m(xù)的經(jīng)營(yíng)行為產(chǎn)生約束。而且，將強(qiáng)制擔(dān)保的啟動(dòng)時(shí)間置于這一環(huán)節(jié)可以便利企業(yè)，減少企業(yè)往返之負(fù)擔(dān)，也相應(yīng)減少了行政機(jī)關(guān)的工作數(shù)量，都是低碳化的表現(xiàn)。

第二，擔(dān)保形式。民法上的擔(dān)保主要包括保證、抵押、質(zhì)押、留置、定金等形式。與保證和抵押相比，質(zhì)押、留置和定金均是以有債權(quán)人占有擔(dān)保人動(dòng)產(chǎn)或不動(dòng)產(chǎn)為手段的擔(dān)保形式，對(duì)債權(quán)人權(quán)益的擔(dān)保意圖更為明顯，對(duì)擔(dān)保人的的約束力度也更為強(qiáng)大。因此，節(jié)能減排中的強(qiáng)制擔(dān)保應(yīng)主要考慮質(zhì)押、留置以及定金這三種擔(dān)保形式。這就要求企業(yè)在登記和審批環(huán)節(jié)需要通過(guò)質(zhì)押、留置或者定金三種擔(dān)保形式向行政機(jī)關(guān)保證后續(xù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為符合節(jié)能減排要求，控制能源資源浪費(fèi)和高碳排放行為，減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。

第三，擔(dān)保監(jiān)督與責(zé)任。強(qiáng)制擔(dān)保對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)是一種督促，提醒其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為要符合節(jié)能減排的要求，減少能源資源浪費(fèi)和高碳排放現(xiàn)象。但企業(yè)能否按照這一要求組織生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)還取決于其他一些因素，如市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、企業(yè)社會(huì)責(zé)任意識(shí)等等，這就需要對(duì)企業(yè)的擔(dān)保履行情況進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于未按照擔(dān)保規(guī)定履行擔(dān)保義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)對(duì)留置、質(zhì)押以及定金這三種擔(dān)保形式涉及的動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行處理的方式作為規(guī)制其違反擔(dān)保義務(wù)的手段。

(三)增設(shè)和改進(jìn)針對(duì)物的要素的行政強(qiáng)制措施

1.將限制能源資源的供給和使用的行政強(qiáng)制措施上升為法定種類

據(jù)《行政強(qiáng)制法》的有關(guān)規(guī)定，限制電、氣、水等能源資源供給和使用的行政強(qiáng)制措施只能由法律和行政法規(guī)來(lái)設(shè)定，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和政府規(guī)范性文件無(wú)權(quán)作出此類規(guī)定。而現(xiàn)實(shí)情況卻是地方上非法設(shè)定和適用這類行政強(qiáng)制措施的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。為了避免和控制這類非法情形的出現(xiàn)，應(yīng)采取以下兩種措施：一是對(duì)目前一些地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和政府規(guī)范性文件的這類規(guī)定及做法進(jìn)行清理和廢止。二是將限制能源資源供給和使用的行政強(qiáng)制措施上升為法定種類。

就把限制能源資源供給和使用的行政強(qiáng)制措施上升為法定種類而言，存在兩種思路。一是將限制能源資源供給和使用明確規(guī)定在我國(guó)《行政強(qiáng)制法》中。這需要通過(guò)修改《行政強(qiáng)制法》的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，即把限制能源資源供給和使用明確列舉為和“查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物”、“扣押財(cái)物”、“凍結(jié)存款、匯款”等并列存在的一種行政強(qiáng)制措施。二是由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)等方式出臺(tái)關(guān)于《行政強(qiáng)制法》的實(shí)施細(xì)則或辦法，對(duì)該法第9條規(guī)定的“其他行政強(qiáng)制措施”進(jìn)行相應(yīng)解釋，將限制能源資源供給和使用作為其中的一種行政強(qiáng)制措施。

當(dāng)然，由于給付行政的出現(xiàn)，各類社會(huì)主體的生產(chǎn)、生活都要極大受制于行政機(jī)關(guān)所提供的各類資源。這就決定了雖然可以將限制能源資源的供給和使用作為一種行政強(qiáng)制措施，但在適用上仍需慎重。鑒于限制能源資源供給和使用的重大影響性，對(duì)這一手段應(yīng)具有相應(yīng)的限制：一是限定決定主體。依照《行政強(qiáng)制法》的精神，《浙江省水污染條例》規(guī)定的“斷水、斷電、斷氣”等措施不具有合法性，但該條例把限制能源資源的供給和使用決定的作出主體限定為“縣級(jí)以上人民政府”是可取的。因?yàn)橥ㄟ^(guò)這一限定，可以防止因有權(quán)決定主體過(guò)多而導(dǎo)致雜亂無(wú)章情形，也有利于保證限制能源資源的供給和使用決定的慎重和科學(xué)。對(duì)于跨域行政區(qū)劃但需要作出限制能源資源的供給和使用決定的，應(yīng)報(bào)其共同的上一級(jí)政府決定。二是明確決定條件。限制能源資源的供給和使用的決定一旦作出，將對(duì)企事業(yè)單位的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等產(chǎn)生嚴(yán)重影響。這就需要對(duì)其適用條件作出明確規(guī)定。一般情況下，只有在當(dāng)事人具有嚴(yán)重能源資源耗費(fèi)和高碳排放行為且通過(guò)其他手段不足以控制的情形下才可考慮適用這一措施。三是優(yōu)化決定程序。第一，設(shè)立聽(tīng)證程序。針對(duì)企業(yè)作出的拒絕給付，可以通過(guò)聽(tīng)證等方式廣泛聽(tīng)取企業(yè)負(fù)責(zé)人、員工及其他利害關(guān)系人的意見(jiàn)和建議。第二，履行說(shuō)明理由程序，這主要是指行政機(jī)關(guān)必須向被拒絕給付的主體說(shuō)明法律依據(jù)和事實(shí)根據(jù)。

2.擴(kuò)大凍結(jié)資金的適用情形

凍結(jié)資金(存款和匯款)是我國(guó)《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的一種行政強(qiáng)制措施，通常適用于當(dāng)事人具有相關(guān)財(cái)產(chǎn)義務(wù)但卻可能非法轉(zhuǎn)移或者隱匿財(cái)產(chǎn)的情形。凍結(jié)資金在推動(dòng)節(jié)能減排方面有著廣泛的適用空間。這是因?yàn)槟茉促Y源的耗費(fèi)和碳排放本身就是一項(xiàng)物質(zhì)活動(dòng)，高度依賴于各類物質(zhì)資源，而對(duì)它們的獲取、使用都需要一定數(shù)額的資金。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的今天，資金對(duì)能源資源耗費(fèi)和碳排放的影響則更為突出。因此，應(yīng)該充分發(fā)揮凍結(jié)資金在節(jié)能減排領(lǐng)域的重要作用。但凍結(jié)資金適用情形的上述限定性實(shí)際上妨礙了它在節(jié)能減排規(guī)制中的應(yīng)有作用，這需要其適用范圍。除了原有的適用情形外，當(dāng)事人購(gòu)買不符合低碳環(huán)保要求的落后設(shè)備資金也應(yīng)納入到凍結(jié)范圍中。

將當(dāng)事人購(gòu)買落后設(shè)備的資金納入凍結(jié)范圍具有法律依據(jù)?！董h(huán)境保護(hù)法》第46條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)嚴(yán)重污染環(huán)境的工藝、設(shè)備和產(chǎn)品實(shí)行淘汰制度。任何單位和個(gè)人不得生產(chǎn)、銷售或者轉(zhuǎn)移、使用嚴(yán)重污染環(huán)境的工藝、設(shè)備和產(chǎn)品。禁止引進(jìn)不符合我國(guó)環(huán)境保護(hù)規(guī)定的技術(shù)、設(shè)備、材料和產(chǎn)品?！贝送?，《大氣污染防治法》第27條也有類似的規(guī)定。國(guó)家建立對(duì)嚴(yán)重污染環(huán)境的工藝、設(shè)備和產(chǎn)品的淘汰制度有利于推進(jìn)我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作，這一制度在實(shí)施上主要以強(qiáng)制報(bào)廢、拆除、沒(méi)收以及罰款等手段作為保障。但這些保障手段都具有事后補(bǔ)救性，不能對(duì)當(dāng)事人購(gòu)買、生產(chǎn)、銷售以及使用這些工藝、設(shè)備和產(chǎn)品的行為進(jìn)行預(yù)防性阻止。而將當(dāng)事人購(gòu)買落后工藝、設(shè)備和產(chǎn)品的資金納入凍結(jié)范圍則則是一種源頭治理的方式，它可以從資金這一根本性要素上阻止當(dāng)事人購(gòu)買、生產(chǎn)、銷售以及使用這些不符合環(huán)境保護(hù)要求的工藝、設(shè)備和產(chǎn)品。

3.強(qiáng)制搬遷

企業(yè)是由人、財(cái)、物以及空間構(gòu)成的一個(gè)巨大物質(zhì)實(shí)體，是非常重要的能源資源消耗和高碳排放來(lái)源主體。一定時(shí)期內(nèi)的產(chǎn)業(yè)布局對(duì)能源資源耗費(fèi)和高碳排放有著極大影響，這就需要對(duì)原有產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行不斷調(diào)整以適應(yīng)節(jié)能減排要求。正如有學(xué)者所言：“隨著中國(guó)快速的城市化進(jìn)程,城市規(guī)模的擴(kuò)大,使許多工業(yè)企業(yè)位于城市建成區(qū)范圍甚至中心區(qū)內(nèi),造成水、空氣、土壤、噪聲等各種污染,產(chǎn)生較嚴(yán)重的環(huán)境影響。”[7]基于環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)、改善城市人居環(huán)境、加強(qiáng)城市環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)城市土地優(yōu)化利用等需要，20世紀(jì)90年代以來(lái)， 許多城市開(kāi)始將城市建成區(qū)內(nèi)的污染企業(yè)遷移出城，進(jìn)入城市工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)。為此，各地先后出臺(tái)了一系列污染企業(yè)搬遷的政策和措施，如《北京市推進(jìn)污染擾民企業(yè)搬遷加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整實(shí)施辦法》、《南京市污染企業(yè)(項(xiàng)目)搬遷治理規(guī)定的通知》等。而重慶市人民政府于2004年發(fā)布的《關(guān)于加快實(shí)施主城區(qū)環(huán)境污染安全隱患重點(diǎn)企業(yè)搬遷工作的意見(jiàn)》對(duì)企業(yè)搬遷進(jìn)行了比較詳細(xì)的規(guī)定。

從各地政府出臺(tái)的政策文件來(lái)看，對(duì)高能耗、高排放污染企業(yè)的搬遷一般采用誘導(dǎo)搬遷和督促監(jiān)管相結(jié)合的模式。誘導(dǎo)搬遷是政府通過(guò)資金補(bǔ)貼以及提供優(yōu)惠政策等方式鼓勵(lì)、引導(dǎo)污染企業(yè)外遷。由于行政機(jī)關(guān)缺乏要求企業(yè)強(qiáng)制搬遷的法律依據(jù)，針對(duì)企業(yè)可能出現(xiàn)的觀望或者拒不搬遷情況，行政機(jī)關(guān)只能加強(qiáng)監(jiān)管，督促其早日搬遷。污染企業(yè)搬遷與否要考慮政企關(guān)系、經(jīng)營(yíng)成本、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等多重因素。而作為一種營(yíng)利性組織，污染企業(yè)是否搬遷從根本上還取決于成本和效益。對(duì)于企業(yè)，外遷一般意味著生產(chǎn)以及運(yùn)輸?shù)瘸杀镜奶岣?，有違其逐利本性。在誘導(dǎo)搬遷模式下，只有當(dāng)政府提供的補(bǔ)貼資金以及政策優(yōu)惠在理論上能夠大于或者等于污染企業(yè)因外遷而產(chǎn)生的成本時(shí)，它才會(huì)有外遷的意愿。但問(wèn)題在于，政府的財(cái)政和優(yōu)惠政策總是有限的，而需要外遷的高能耗、高排放污染企業(yè)在數(shù)量上是龐大的。因此，對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行誘導(dǎo)搬遷的模式是有局限性的，節(jié)能減排具有重大的公共利益性，而污染企業(yè)的搬遷與否將直接影響到它能否實(shí)現(xiàn)。對(duì)于政府來(lái)講，就必須具有要求污染企業(yè)強(qiáng)制搬遷的權(quán)力：一旦誘導(dǎo)搬遷的模式不能奏效，強(qiáng)制搬遷將是最終的選擇。

[1]方世榮，譚冰霖.論促進(jìn)公民低碳行動(dòng)的行政指導(dǎo)[J].法學(xué)，2014(2)：20.

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[3][美]J.范伯格.自由、權(quán)利和社會(huì)正義——現(xiàn)代社會(huì)哲學(xué)[M].貴陽(yáng)：貴州人民出版社，1998：33.

[4]肖金明.行政強(qiáng)制釋論[M].濟(jì)南：山東大學(xué)出版社，2012：259.

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[6]梁彗星，陳華彬.物權(quán)法[M].北京：法律出版社，2007：301.

[7]施國(guó)慶.中國(guó)城市污染企業(yè)搬遷政策比較分析[J].河海大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2009(2)：13.

(編輯：佘小寧)

On administrative coercive measures of energy saving and emission reduction

Zhu maolei

(SchoolofLaw,ZhongnanUniversityofEconomicsandLaw,Wuhan430073,China)

Energy saving and emission reduction is the inevitable choice to solve the problems of environment and resources in china. Administrative coercive measure is one of the important safeguard measures for energy conservation and emission reduction, but there are still many problems, such as monotonoustypes, illegal setting and application. Aiming at these problems, the countermeasures should be put forward according to the different components of the waste of energy resources and high carbon emissions: to banthe organization entity and to suspense or restrict the qualificationin subject level,to havemandatory guarantee in behavioral elements; to legalize the category, to expand the freezing of funds application situation and to force the relocation rather than to limit the supply and use of energy resources.

Energysavingand emission reduction；Security mechanism；Administrative coercive measures

1671-816X(2016)09-0644-07

2016-05-12

朱茂磊(1988-)，男(漢)，河南南陽(yáng)人，博士研究生，主要從事行政法學(xué)方面的研究。

國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目(11AFX011)

D925.3

A