喚醒沉睡的土地

傅白水

以農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革為代表的“三塊地”改革試點將全面深入

土地是財富之母，與其他事項被無數(shù)次地挖掘和持續(xù)改革不同，農(nóng)村土地至今還是一塊沉睡的金礦。欠發(fā)達地區(qū)的重慶實施地票制度改革，以及市場經(jīng)濟發(fā)展較為充分的浙江推進“三權(quán)到人（戶）、權(quán)跟人（戶）走”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，都有助于推進中央“三塊地”改革落地，推動農(nóng)村土地大規(guī)模社會化經(jīng)營，加速城市化進程，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)雙向自由流動。

重慶的“地票”

2008年，根據(jù)中央批示，重慶成立農(nóng)村土地交易所，啟動了地票交易試點。所謂地票，是指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾和土地管理部門嚴(yán)格驗收后所產(chǎn)生的指標(biāo)。企業(yè)購得的地票，可以納入新增建設(shè)用地計劃，用以增加相同數(shù)量的城鎮(zhèn)建設(shè)用地。比如重慶一些廢棄的遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，就能通過復(fù)墾獲得“地票”，然后再拿到主城區(qū)“兌現(xiàn)”。地票制度把農(nóng)村閑置的、利用不充分的、價值很低的建設(shè)用地，通過指標(biāo)化的形式，跨界轉(zhuǎn)移到利用水平較高的城市區(qū)域，從而使“不動產(chǎn)”變成了一種“虛擬動產(chǎn)”，用市場之手把城鄉(xiāng)之間連接起來，實現(xiàn)了農(nóng)村、城市、企業(yè)等多方共贏。

重慶地票制度實施6年來，累計交易地票15.26萬畝，成交額為307.59億元，成交均價穩(wěn)定在20萬元/畝左右。重慶農(nóng)村閑置建設(shè)用地復(fù)墾后，95%以上面積可轉(zhuǎn)變?yōu)楦?，而地票使用所占耕地僅為63%左右，地票落地后平均可“節(jié)余”32%的耕地，使得重慶在城鎮(zhèn)化推進過程中，耕地數(shù)量不降反增。

同時，地票制度打通了城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場化配置的渠道，開辟了反哺“三農(nóng)”的新渠道。如復(fù)墾宅基地生成的地票，扣除必要成本后，價款按15： 85的比例分配給集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶。重慶農(nóng)村戶均宅基地0.7畝，通過地票交易，農(nóng)戶能一次性獲得10萬元左右的凈收益。復(fù)墾形成的耕地歸集體所有，仍交由農(nóng)民耕種，每年也有上千元的收成。此外，地票作為有價證券，還可用作融資質(zhì)押物，并為農(nóng)房貸款的資產(chǎn)抵押評估提供現(xiàn)實參照系。截至目前，重慶辦理農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾項目收益權(quán)質(zhì)押貸款118.79億元，4年增長了20多倍。

地票制度改革還推動了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市。近年來，重慶累計有409萬農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進城，其中相當(dāng)一部分人自愿提出退出宅基地，這成為地票的重要來源。農(nóng)民每戶10萬元左右的地票收益，有助于進城農(nóng)民解決養(yǎng)老、住房、醫(yī)療、子女教育及家具購置等問題。

浙江的“權(quán)跟人（戶）走”

相比于欠發(fā)達的重慶的地票制度改革，經(jīng)濟發(fā)達的浙江走的是老一套改革之路，在全國率先完成農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)等系列“確權(quán)到人（戶）、權(quán)跟人（戶）走”的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。據(jù)浙江有關(guān)部門統(tǒng)計，截至2015年底，浙江在全國率先全面完成農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)，全面完成農(nóng)村集體經(jīng)濟股份制改革，全省29400多個村社的3500多萬農(nóng)民當(dāng)上了股東。同時，宅基地確權(quán)登記頒證率達90%以上，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點順利進行，并將全面推開。

通過股改，浙江村集體資產(chǎn)所有權(quán)量化到個人，建立了“確權(quán)到人（戶）、權(quán)跟人（戶）走”的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度體系。土地確權(quán)到人（戶），則讓全省耕地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不斷提速。宅基地和林地確權(quán)頒證，盤活沉睡已久的資產(chǎn)，實現(xiàn)抵押、轉(zhuǎn)讓。村民可用各種權(quán)證從銀行貸款用于生產(chǎn)。

集體經(jīng)濟股改，讓農(nóng)民變股東，有利于強化監(jiān)督、保值增值、拓寬增收渠道，也讓農(nóng)村居民嘗到了村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大的甜頭。如杭州市江干區(qū)四季青街道三叉社區(qū)股改后，每位居民的股份都得以確定，僅2014年，這個社區(qū)的經(jīng)營性收入就有2.5億元，分紅1.1億元，每個股東人均分紅就達13萬元。

股改固化了村民在村集體經(jīng)濟中的產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)了“權(quán)跟人（戶）走”，這樣，能使農(nóng)民進城沒有后顧之憂，讓有條件的農(nóng)民放心進城，大膽遷移戶籍，有利于加快城市化進程。

為新一輪土改“探路”

十八屆三中全會提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，這是新一輪土改的目標(biāo)和方向。2016年中央農(nóng)村工作會議確定，農(nóng)村“土改”重點就是全面深入推進“三塊地”改革試點。即以農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革為代表的“三塊地”改革試點將全面深入。

無論是重慶的地票制度改革，還是浙江“三權(quán)到人（戶）、權(quán)跟人（戶）走”農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，都為“三塊地”試點改革夯實了基礎(chǔ)。如浙江在全面賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有權(quán)、收益權(quán)基礎(chǔ)上，正在積極探索股權(quán)繼承、有償退出和抵押擔(dān)保等權(quán)能試點。浙江省已在80個市、縣（市、區(qū)）搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺。早在2015年6月，作為全國33個試點縣（市，區(qū)）之一的德清縣就順利推進新一輪土改試點，改革方向是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。9月，德清縣一家城建公司（出讓方）與德清縣某酒店（承受方），簽訂了全國首宗《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，這標(biāo)志著全國33個試點縣首宗農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在浙江德清成功入市。

而重慶的地票制度改革實質(zhì)上打通了城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場化配置的渠道，使得農(nóng)村閑置建設(shè)用地順利入市。不同的是，作為欠發(fā)達地區(qū)的重慶，其改革是通過指標(biāo)跨區(qū)域、遠(yuǎn)距離置換，把偏遠(yuǎn)地區(qū)閑置的農(nóng)村建設(shè)用地通過用地指標(biāo)轉(zhuǎn)化，置換到用地緊張的中心城市，增加城市用地。而作為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的浙江，由于全省農(nóng)村都較為富裕，各地發(fā)展都較為均衡，且交通非常發(fā)達，無需像重慶那樣開展跨地區(qū)、遠(yuǎn)距離指標(biāo)交易，完全能做到面對面的實物交易。

雖然一個實施的是指標(biāo)交易，一個實施的是實物交易，但無疑二者都成為中國新一輪土改先行者，都能盤活農(nóng)村土地，增加農(nóng)民收入，促進農(nóng)村居民融入城市，推進城市化進程。

新一輪土改是經(jīng)濟再騰飛的一大引擎

土地是財富之母，土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，農(nóng)村土地制度改革事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局。可以說，農(nóng)村土地是中國亟需通過深入改革來喚醒的沉睡的金礦，如能有序平穩(wěn)開掘這座金礦，將成為中國經(jīng)濟新一輪發(fā)展的巨大原動力。

當(dāng)前，中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，改革進入深水區(qū)。如何在經(jīng)濟下行壓力下托住經(jīng)濟，實現(xiàn)穩(wěn)步增長，無疑是當(dāng)下最大的課題。

30多年前，中國改革發(fā)展的起點和動力來自農(nóng)村改革。而時至今日，打破當(dāng)前發(fā)展僵局的金鑰匙還在農(nóng)村，其核心還是土地。隨著農(nóng)村及農(nóng)民各項涉及土地的權(quán)利得以確立，并能一步一步有序自由交易流動，一方面將會極大地促進農(nóng)民財富增長，提升其消費能力；另一方面，會讓農(nóng)民徹底解決后顧之后，消除對土地的人身依附，真正讓農(nóng)民進城，融入中國城市化進程，并且能利用其土地產(chǎn)生的財富在城市置業(yè)或租房，扎根于城市。

從短期看，這將有效化解城市當(dāng)前高企的房地產(chǎn)庫存；從長遠(yuǎn)看，持續(xù)不斷的人口凈流入，將有效促進中國城市化持續(xù)平穩(wěn)前行。而隨著條件的成熟，未來還可以進一步放開土地市場，在不改變農(nóng)村土地性質(zhì)的前提下，讓城市中產(chǎn)者等有錢人、有產(chǎn)者，到農(nóng)村購買土地使用權(quán)。這可以進一步盤活農(nóng)村土地，提高農(nóng)村土地大規(guī)模社會化生產(chǎn)能力，最終真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化以及城鄉(xiāng)雙向自由流動。當(dāng)然，這需要堅定的決心、極大的智慧和高超的技巧，需要一步一步探索，一批一批試點，一段一段改革，由點到面穩(wěn)妥推進。

（作者為區(qū)域經(jīng)濟研究青年學(xué)者）