從地方兩會看供給側(cè)改革前景

2016年是“十三五”的開局之年，也是推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革的攻堅之年。全國兩會將于3月召開，會議將主要審議《2016 年政府工作報告》和《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》，公布2016年的工作目標(biāo)、政策以及未來五年的經(jīng)濟(jì)工作方向。在未來中國經(jīng)濟(jì)前景不確定性增加的情況下，有必要厘清地方政府工作思路和重心，展望即將召開的全國“兩會”，把握好政府的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和轉(zhuǎn)型思路。

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，各省份對制定2016年經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期目標(biāo)均較為謹(jǐn)慎。31個省份中，有23個省份在2015年實際GDP增速的基礎(chǔ)上下調(diào)了2016年GDP增長目標(biāo)。2015年，多數(shù)省份的經(jīng)濟(jì)增長繼續(xù)放緩，僅有西藏、重慶、云南、浙江、廣東、河北、黑龍江7個省份的GDP增長加速，而吉林、黑龍江、山西、遼寧增速低于7%；所有省份的工業(yè)增加值均有所下降，產(chǎn)能過剩行業(yè)相對集中的山西和遼寧為負(fù)增長；除云南、廣西、江西、北京、黑龍江5省市外，其他各省的固定資產(chǎn)投資紛紛減速；僅有11個省份的實體經(jīng)濟(jì)融資增長率上升，近一半的省份為負(fù)增長。顯然，從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，地方經(jīng)濟(jì)在主動適應(yīng)新常態(tài)。

調(diào)低GDP增速目標(biāo)已成近兩年的常態(tài)。另一個顯著的變化是設(shè)定GDP增長區(qū)間目標(biāo)。31省份中有24省份將GDP增長目標(biāo)設(shè)為區(qū)間。其中，上海、廣東等9省份設(shè)置了具體的區(qū)間值；河北、江西等15省份則使用了“左右”或“以上”詞匯來描述。經(jīng)濟(jì)增長的“區(qū)間”，也正是兼顧增長與轉(zhuǎn)型的“空間”。

從地方兩會透露的信息看，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革被不少省份寫入政府工作報告。這表明地方政府至少在意愿上，不會再過分追求增長，而是希望把更多精力放在結(jié)構(gòu)調(diào)整上。

在2015年年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，去產(chǎn)能位列供給側(cè)改革任務(wù)之首。在各地方2016年兩會上，去產(chǎn)能同樣被列為工作重點。能源大省山西、河北、內(nèi)蒙古、寧夏等地均公布了淘汰落后產(chǎn)能的具體行業(yè)和具體化解目標(biāo)。其中，通過兼并重組、債務(wù)重組乃至破產(chǎn)清算實現(xiàn)市場出清，處置“僵尸企業(yè)”，成為化解過剩產(chǎn)能的重心。不少省份已對“僵尸企業(yè)”進(jìn)行了前期摸底，初步確定本地“僵尸企業(yè)”數(shù)量，具體的方案也在制訂之中。不過，盡管各地的態(tài)度非常堅決，但去產(chǎn)能必然會影響地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)安置和財政稅收，如何調(diào)動地方政府積極性是關(guān)鍵，需要從國家層面建立地方激勵機(jī)制。

2015年全國商品房待售面積達(dá)到歷史新高，房地產(chǎn)去庫存成為地方兩會最受關(guān)注的議題。2015年，房地產(chǎn)市場疲軟，二、三線城市尤其不樂觀：四分之三的省份住宅和商業(yè)房新開工施工面積下降，其中遼寧下降幅度約50%，青海、河南、山西、湖北、新疆下降了25%左右；105個城市的地價增速繼續(xù)下降；雖然一線城市繼續(xù)帶領(lǐng)全國新建住宅價格復(fù)蘇，但二線及以下城市仍處于負(fù)增長，這些中小城市恰恰也是高庫存問題最嚴(yán)重的地區(qū)。在各省份政府工作報告中，繼續(xù)放寬信貸政策、降低購房成本、增加購房補貼、加快棚戶區(qū)改造和貨幣化補貼成為去庫存的發(fā)力重點，此外，戶籍制度改革被各地列為去庫存的重要手段。這些政策設(shè)想，很有可能成為未來房地產(chǎn)去庫存的政策實施方向。

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，去杠桿是最重要的一環(huán)。高杠桿率既是金融風(fēng)險的主要來源，也加大了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的難度。值得注意的是，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下，政府仍然希望保持一定的經(jīng)濟(jì)增長，投資拉動仍需地方持續(xù)投入，這勢必給地方債務(wù)的壓縮帶來威脅。地方政府債務(wù)近年來大幅上升，即使中央政府將以債務(wù)置換或延期的方式承擔(dān)地方政府的部分債務(wù)，但預(yù)計2016年地方實際去杠桿的可能性不大。此外，地方政府或有債務(wù)情況復(fù)雜，特別是地方國企負(fù)債情況未完全反映在地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)中，地方債務(wù)處置前景不明。

隨著GDP增長放緩和結(jié)構(gòu)調(diào)整疊加抑制地方政府稅收和土地使用出讓收入的增長，2016年地方財政仍面臨較大壓力。地方政府財政收入增速已從2014年的10%下降至2015年的9%。而最需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整的過剩產(chǎn)能行業(yè)和資源型行業(yè)集中的地區(qū)，財政收入下降得更快。在地方財政困難的背景下，如何搞好供給側(cè)改革是更為艱巨的挑戰(zhàn)。長期以來，中央政府對于地方政府的經(jīng)濟(jì)和財政政策一直發(fā)揮著主導(dǎo)作用，通過建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)和自由貿(mào)易區(qū)、稅收共享制度、赤字預(yù)算和地方政府融資平臺監(jiān)管制度、地方政府債券試點計劃等政策影響地方政府。財稅體制改革任重道遠(yuǎn)。

可以預(yù)期，上述領(lǐng)域的改革未來都將成為供給側(cè)改革的重要支撐。

（本刊編輯吳思執(zhí)筆）