發(fā)達國家農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗及對中國的啟示

王欣桐　蔣國洲

摘 要：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的順利開展不僅可以促進中國“三農(nóng)”問題的盡快解決，也是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要前提。中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展嚴格說來只是初期摸索階段，并沒有形成屬于自己的體制和系統(tǒng)。文章分析了中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和存在的問題，以美國、法國、英國為主要參考對象，借鑒這些農(nóng)業(yè)發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，為完善中國土地流轉(zhuǎn)制度，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了良好的政策啟示。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；經(jīng)驗；啟示

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：1006-8937（2016）09-0148-02

隨著經(jīng)濟全球化的逐步推進，我國農(nóng)業(yè)將全面融入國際市場競爭中。美國、法國、英國等一些發(fā)達國家已經(jīng)實現(xiàn)了從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向機械化、規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，在土地流轉(zhuǎn)方面的發(fā)展都已經(jīng)比較成熟，相關(guān)法律法規(guī)十分完善，積累了豐富的經(jīng)驗。雖然各個國家的自身背景、經(jīng)濟發(fā)展水平、資源條件等都有所不同，但是這些國家的實踐證明了要想實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須要實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營。通過比較和分析發(fā)達國家土地流轉(zhuǎn)的歷程，中國可以在一定程度上進行借鑒，吸取經(jīng)驗教訓。

1 中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及存在的問題

隨著中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，先進的科學技術(shù)和大型的農(nóng)業(yè)機械被越來越多地應(yīng)用到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中來。農(nóng)村土地通過流轉(zhuǎn)，集約化程度得以提升，規(guī)?；?jīng)營程度得以提高；同時在流轉(zhuǎn)過程中，全國各地的省市如山東、重慶、浙江等也根據(jù)自身提點探索自己的創(chuàng)新模式，土地流轉(zhuǎn)模式日益多元化。但是，中國在土地規(guī)模流轉(zhuǎn)的過程中也出現(xiàn)了很多亟待解決的問題。

1.1 土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)界定不明晰

中國的土地產(chǎn)權(quán)制度中土地使用權(quán)和所有權(quán)是相互分離的，土地的使用權(quán)經(jīng)承包以后歸承包經(jīng)營土地的農(nóng)民所有[1]?！锻恋爻邪ā冯m然對于農(nóng)民擁有的土地使用權(quán)進行了規(guī)定，但是，對于實際流轉(zhuǎn)過程中會涉及的土地流轉(zhuǎn)原則、流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)合同如何簽訂等問題并沒有具體的規(guī)定?？梢?，中國目前的法律法規(guī)對土地產(chǎn)權(quán)的界定既不具體和詳細，也不清晰。而產(chǎn)權(quán)界定明晰恰恰是土地流轉(zhuǎn)順利進行的必要前提。

1.2 缺乏政府支持及有效引導

中國目前沒有專門負責農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的部門，缺少直接了解目前土地流轉(zhuǎn)狀況的渠道，土地流轉(zhuǎn)政策的制定不能及時出臺。另外，由于我國沒有對農(nóng)業(yè)出臺足夠的支持政策，農(nóng)業(yè)的貸款十分困難，抵押擔保體系不成熟，十分不利于土地流轉(zhuǎn)的進行。由于缺乏有力的財政支持、優(yōu)惠的信貸政策和完善的社會保障，中國農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模很小并且流轉(zhuǎn)方向很難保證，阻礙了中國農(nóng)業(yè)規(guī)?；F(xiàn)代化的步伐。

1.3 土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)發(fā)展滯后

第一，中國缺少關(guān)于土地的咨詢機構(gòu)，土地資源信息不對稱，土地流轉(zhuǎn)市場透明化程度低。第二，市場上缺乏關(guān)于土地價格專門的評定機構(gòu)，對土地的價值沒有統(tǒng)一的計算標準，導致土地交易市場主要按照買賣雙方的意愿來協(xié)商價格，簽訂的合同也沒有具體的規(guī)范。第三，土地交易的中介組織不健全，在土地交易雙方之間缺少溝通的橋梁，土地流轉(zhuǎn)的方向也不能得到保證。

1.4 缺乏直接的法律制度做保障

中國對于土地流轉(zhuǎn)制度沒有專門的立法，配套的法律法規(guī)也相對較少。一方面，一些法律對于在土地的承包中，經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)也會有很多的限制，這些規(guī)定可以看出，有很多的土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該會根據(jù)相應(yīng)情況進行發(fā)展。另外一方面，這些法律僅在總體上對土地流轉(zhuǎn)制度進行了規(guī)定，很多現(xiàn)實中的細節(jié)問題沒有規(guī)定，并且隨著農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展，一些法律條款變得比較陳舊，不能適應(yīng)現(xiàn)階段土地市場的發(fā)展。

2 國外農(nóng)業(yè)發(fā)達國家實施土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗借鑒

2.1 美國的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗

美國的土地流轉(zhuǎn)制度具有清晰的產(chǎn)權(quán)邊界，土地所有者對土地擁有絕對的私有產(chǎn)權(quán)，享有土地的處置權(quán)和分配收益的權(quán)利。在實施土地流轉(zhuǎn)制度的過程中，美國政府扮演著監(jiān)督者和引導者的角色，土地流轉(zhuǎn)主要靠市場調(diào)節(jié)，政府不會干預農(nóng)村的土地買賣過租賃。

美國的土地流轉(zhuǎn)有兩種主要的形式，一種是由國家收購和出售土地，另一種是農(nóng)場主之間進行土地的自由交易。不論是哪一種形式，其目的都是為了促進土地的集中，擴大農(nóng)場的生產(chǎn)規(guī)模，促進農(nóng)業(yè)的機械化和專業(yè)化。美國政府通過提供信貸支持、價格補貼等優(yōu)惠政策鼓勵農(nóng)場主購買土地以擴大農(nóng)場的規(guī)模，也通過出售國有土地等政策促進土地的開發(fā)和利用。美國的土地流轉(zhuǎn)市場完善，土地產(chǎn)權(quán)邊界明晰，農(nóng)地資源的流轉(zhuǎn)和開發(fā)利用都有明確的法律法規(guī)進行規(guī)范和管理，為農(nóng)村土地的規(guī)?；?jīng)營創(chuàng)造了良好的條件。

2.2 法國的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗

法國是歐盟最大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)國，也是世界上農(nóng)業(yè)最發(fā)達的國家之一。法國政府只是對土地的買賣和交易進行監(jiān)督和審核，保證土地流轉(zhuǎn)的秩序，同時特別注重對于農(nóng)業(yè)用地的保護。在土地流轉(zhuǎn)的過程中，法國通過用益權(quán)制度來對土地的租佃關(guān)系進行調(diào)整。法國制定和頒布了一系列的法律法規(guī)，其中比較重要的是《農(nóng)業(yè)指導法》。這部法律明確了土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)，避免了土地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生糾紛，同時為了避免土地被細碎化，規(guī)定了土地在轉(zhuǎn)讓的過程中不可以被分割，不論是繼承還是出讓都要以整體的形式進行流轉(zhuǎn)。

法國政府設(shè)立了“調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)行動基金”，用于一次性補貼55歲以上棄耕的農(nóng)民或補貼和獎勵從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的青壯年[2]。法國政府一系列的政策和法律法規(guī)促進了土地的流轉(zhuǎn)，促進了農(nóng)場的擴大，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平逐步提高。

2.3 英國土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗

在英國土地市場進行流轉(zhuǎn)的實際上是土地的保有權(quán)。英國的土地制度更加注重土地的使用，保障土地使用者的合法權(quán)益，因此在英國土地租用保有權(quán)受到最大程度的保護，其次是土地的自由保有權(quán)，最后是土地所有權(quán)。這種做法促進了英國土地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)，使土地的利用效率大大提高。

英國政府積極出臺相應(yīng)的法律政策鼓勵農(nóng)場擴大規(guī)模，加快了土地的流轉(zhuǎn)的速度。同時，英國政府對于一些被兼并的小農(nóng)場實施了補償金制度和終身年金制度，包括向失去土地的小農(nóng)場主發(fā)放2 000英鎊以下的補助或者每年275英鎊以下的終身年金[3]。完善的農(nóng)民保障制度為英國的土地流轉(zhuǎn)營造了良好的環(huán)境，也在一定程度上鼓勵了農(nóng)場的兼并和規(guī)模的擴大，使英國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化程度不斷加強。

3 發(fā)達國家農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗對中國的啟示

3.1 土地產(chǎn)權(quán)的明晰界定是土地流轉(zhuǎn)的前提

所謂土地產(chǎn)權(quán)明晰，就是要求土地產(chǎn)權(quán)的邊界及土地權(quán)能的設(shè)置依法而定，土地產(chǎn)權(quán)的處置有法可依。土地產(chǎn)權(quán)明晰不僅適用于所有權(quán)，同樣適用于土地使用權(quán)，土地產(chǎn)權(quán)明晰是土地所有者或使用者行使權(quán)利的前提[4]。將土地產(chǎn)權(quán)界定的最清晰的是美國，農(nóng)場主對于土地享有絕對的私有產(chǎn)權(quán)。正是明晰的產(chǎn)權(quán)界定使美國土地所有者在進行土地流轉(zhuǎn)的過程中權(quán)利不受到干擾和侵犯，同時降低了交易的成本，大大促進了土地流轉(zhuǎn)的進行。

3.2 政府的支持和引導至關(guān)重要

通過分析發(fā)達國家的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗可以看出，政府在土地流轉(zhuǎn)的過程中都推出了一系列的政策，來促進土地流轉(zhuǎn)的發(fā)生。國家具有一定的強制力，這種強制力是維護土地流轉(zhuǎn)秩序的有力保障。中國目前應(yīng)加強政府對于土地流轉(zhuǎn)的支持和監(jiān)督的力度，出臺關(guān)于土地流轉(zhuǎn)制度具體的法律法規(guī)，實施財政補貼、低息貸款等優(yōu)惠政策，建立完善的社會保障體系，為土地流轉(zhuǎn)打造合適的軟環(huán)境，促進國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

3.3 建立中介組織可以加快土地流轉(zhuǎn)市場的建設(shè)

中介組織可以搜集土地交易市場上的信息并及時發(fā)布，在很大程度上降低了由于信息不對稱造成的市場失靈現(xiàn)象。國家也可以通過這些機構(gòu)組織收購一些分散的土地然后將它們流轉(zhuǎn)給想要擴大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)民，提高土地的利用效率。中介組織相對比較專業(yè)，可以為農(nóng)民提供土地價格的評估、土地相關(guān)法律咨詢等服務(wù)，通過這些服務(wù)使土地流轉(zhuǎn)變得更加高效便捷。

3.4 健全的法律制度是土地流轉(zhuǎn)的重要保障

美國、法國、英國這幾個農(nóng)業(yè)發(fā)達國家均有專門的法律法規(guī)對土地流轉(zhuǎn)進行規(guī)范，如英國的《農(nóng)業(yè)法》、日本的《農(nóng)用地利用增進法》、《農(nóng)促法》等。中國目前的法律對于土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定還不夠具體和詳細，缺乏針對性。借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律體系的完善應(yīng)該是：通過完善物權(quán)法和財產(chǎn)法來解決農(nóng)地所有權(quán)主體這一基本問題，并在此基礎(chǔ)上進一步修訂農(nóng)村土地承包經(jīng)營和流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)真正做到有法可依、有規(guī)可循[5]。

參考文獻：

[1] 黎和貴.國外農(nóng)村金融體系的制度安排及經(jīng)驗借鑒[J].國際金融研究，2009，（1）.

[2] 范懷超.國外土地流轉(zhuǎn)趨勢及對中國的啟示[J].經(jīng)濟地理，2010，（3）.

[3] [英]弗里德利?！ゑT·哈耶克.鄧正來（譯）.自由秩序原理（下）[M].北京：三 聯(lián)書店，1997.

[4] 朱建華.中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)典模式和法律困境研究[D].重慶：重慶 大學，2010.

[5] 左良平.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題研究[M].長沙：中南大學出版社，2007.