改進(jìn)北京流動(dòng)人口服務(wù)管理的建議

◎胡玉萍

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改進(jìn)北京流動(dòng)人口服務(wù)管理的建議

◎胡玉萍

摘要：北京市流動(dòng)人口服務(wù)管理工作在貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》時(shí)，既要滿足流動(dòng)人口享受基本公共服務(wù)的要求，又要發(fā)揮公共服務(wù)對(duì)人口流動(dòng)和分布的引導(dǎo)作用。因此必須按照責(zé)權(quán)對(duì)等、梯度賦權(quán)與局部和全局兼顧的原則，將居民權(quán)利的獲得從原來(lái)的門(mén)檻式過(guò)渡到階梯式。

關(guān)鍵詞：戶籍改革；北京；流動(dòng)人口管理

中央對(duì)流動(dòng)人口的宏觀指導(dǎo)思想經(jīng)歷了從早期的“因勢(shì)利導(dǎo)、宏觀調(diào)控、加強(qiáng)管理、興利除弊”，到十七大之后的“公平對(duì)待、搞好服務(wù)、合理引導(dǎo)、完善管理”，再到2009年底的“公平對(duì)待、服務(wù)至上、合理引導(dǎo)、完善管理”，直至后來(lái)的“以人為本、服務(wù)優(yōu)先、管理規(guī)范、統(tǒng)一高效”的演變歷程。北京市流動(dòng)人口服務(wù)管理工作指導(dǎo)思想是在貫徹落實(shí)中央相關(guān)流動(dòng)人口管理精神，同時(shí)結(jié)合北京市作為國(guó)家首都的特殊功能基礎(chǔ)上作出的。目前北京市流動(dòng)人口工作在主體執(zhí)政理念上與中央保持一致，即強(qiáng)調(diào)“服務(wù)意識(shí)”，但是與全國(guó)其他城市相比，北京市更突出強(qiáng)調(diào)對(duì)流動(dòng)人口的管理。

現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

1.流動(dòng)人口規(guī)模劇增與大城市服務(wù)管理的壓力

不可否認(rèn)，流動(dòng)人口對(duì)首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，是北京市不可或缺的建設(shè)力量。但大量流動(dòng)人口無(wú)序地涌入也給北京的資源環(huán)境和城市管理、公共服務(wù)等帶來(lái)了極大的壓力和挑戰(zhàn)，特別是城鄉(xiāng)接合部流動(dòng)人口聚居區(qū)，各方面矛盾更加突出。具體而言，流動(dòng)人口帶來(lái)的服務(wù)管理問(wèn)題主要有：交通供給、流動(dòng)人口子女教育需求、醫(yī)療衛(wèi)生負(fù)荷、計(jì)劃生育工作、違法經(jīng)營(yíng)、治安隱患、出租房屋管理和流動(dòng)人口管理的財(cái)政投入等。

2.人口服務(wù)與管理機(jī)制問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，北京市流動(dòng)人口管理曾形成了“以證管人”、“以房管人”和“以業(yè)控人”的不同機(jī)制。這些工作機(jī)制相對(duì)側(cè)重解決某些流動(dòng)人口服務(wù)管理問(wèn)題，基本摸清流動(dòng)人口底數(shù)。通過(guò)加強(qiáng)相關(guān)管理，對(duì)落實(shí)各項(xiàng)管理措施有著明顯的優(yōu)勢(shì)，但以往這些管理機(jī)制重在管理，以致于涉及多個(gè)部門(mén)、多個(gè)方面的流動(dòng)人口管理服務(wù)沒(méi)有形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、注重服務(wù)的局面，尚不能滿足新時(shí)期推進(jìn)基本服務(wù)均等化的要求。

3.以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)的人口服務(wù)和管理內(nèi)容

改革開(kāi)放以前，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)施戶籍登記制度，形成城鄉(xiāng)分割、差別化的公共資源配置和公共服務(wù)供給的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)二元格局[1]。改革開(kāi)放以來(lái)，戶籍制度主要發(fā)揮著門(mén)檻式保護(hù)城市本地人口社會(huì)福利的功能。目前主要依據(jù)戶籍人口規(guī)劃的社會(huì)管理體制，無(wú)論在機(jī)構(gòu)設(shè)置、資源配置，還是在人力、財(cái)力和物力的投入上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足龐大的流動(dòng)人口的需要。對(duì)滿足一定條件的流動(dòng)人口提供與本地居民相同的待遇，從而使長(zhǎng)期為北京社會(huì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)的流動(dòng)人口有歸屬感，有利于流動(dòng)人口的社會(huì)融合，體現(xiàn)社會(huì)公平。

必須考慮的基本問(wèn)題

2014年7月印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》指出，為進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策，全面實(shí)施居住證制度，加快建設(shè)和共享國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫(kù)，穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生和住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口。2015年12月國(guó)務(wù)院發(fā)布《居住證暫行條例》，明確要求要以居住證為載體，建立健全各項(xiàng)基本公共服務(wù)提供機(jī)制。因此，北京市制訂流動(dòng)人口服務(wù)管理相關(guān)政策需遵循中央確定的原則，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

1.北京市市情的要求

區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，要求人口規(guī)模結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展相適應(yīng)。目前，流動(dòng)人口的迅速增長(zhǎng)直接拉動(dòng)了北京市人口規(guī)模的快速膨脹，成為影響其建設(shè)宜居城市和世界城市不可忽視的重要因素，也是北京重要市情之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，最近10多年來(lái)，其常住人口以年均50萬(wàn)人的速度增長(zhǎng)，到2015年末，北京全市常住人口2170.5萬(wàn)人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出城市總體規(guī)劃的調(diào)控目標(biāo)。人口持續(xù)多年的快速膨脹，讓北京“不堪重負(fù)”。

2014年年初，習(xí)近平總書(shū)記明確了北京是全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心的戰(zhàn)略定位，確定了調(diào)整疏解非首都核心功能，有效控制人口規(guī)模的目標(biāo)。這就要求北京市的各項(xiàng)政策與之相適應(yīng)，與人口直接相關(guān)的人口服務(wù)管理政策更是如此，要在貫徹落實(shí)中央相關(guān)人口管理精神的同時(shí)，更加兼顧北京市本身的城市發(fā)展現(xiàn)狀以及存在的問(wèn)題等限制條件。

2.流動(dòng)人口享受社會(huì)公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)要求

政府參與社會(huì)管理的主要目的之一是使全社會(huì)的每一個(gè)人全面發(fā)展，而不是單個(gè)人的發(fā)展。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，一方面要為流動(dòng)人口的義務(wù)教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療、基本社會(huì)保障和就業(yè)“埋單”；另一方面要解開(kāi)引導(dǎo)人口合理有序遷移的“結(jié)”。更加注重均等公平是建設(shè)和諧社會(huì)理念下對(duì)政府行為提出的基本要求。此外，隨著社會(huì)民主化程度的提高，普通民眾平等意識(shí)地不斷加強(qiáng)，社會(huì)對(duì)流動(dòng)人口群體平等享受基本公共服務(wù)的呼聲日益高漲，這些都對(duì)北京市早日實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化提出了迫切要求。

3.與現(xiàn)行相關(guān)制度、政策銜接的要求

政策的制訂要保持相對(duì)穩(wěn)定性，政策頻繁變動(dòng)一方面會(huì)導(dǎo)致政府成本增加和資源浪費(fèi)，另一方面也會(huì)招致政府與社會(huì)信賴關(guān)系破裂，所以政府制訂政策既要考慮與以往政策的銜接，又需要一定的預(yù)見(jiàn)性，力求長(zhǎng)期目標(biāo)與短期目標(biāo)相結(jié)合。北京市流動(dòng)人口的相關(guān)法規(guī)規(guī)章存在著廢多立少的局面，現(xiàn)存的流動(dòng)人口法規(guī)規(guī)章并不多，而目前的有關(guān)流動(dòng)人口服務(wù)和權(quán)益保障的政策主要以北京市各部門(mén)通知和文件的形式出臺(tái)，數(shù)量龐雜而且缺乏權(quán)威性。因此，在制定新的政策時(shí)要避免與以往的政策脫節(jié)，既要避免政策倒退太多，引起社會(huì)不滿，也不能超過(guò)北京的承受能力，要在以往的政策基礎(chǔ)上，兼顧實(shí)際需要與北京市財(cái)政能力來(lái)綜合考量。

加強(qiáng)人口服務(wù)管理的思路

1.基本原則

（1）權(quán)利和責(zé)任對(duì)等原則。首先是權(quán)利和義務(wù)對(duì)等，不管是流動(dòng)人口還是戶籍人口，依法納稅是享有各種公共福利的前提條件。區(qū)域和地方政府享有來(lái)源不同的稅權(quán)、財(cái)權(quán)和事權(quán)，北京市轄區(qū)內(nèi)的實(shí)有人口都有直接和間接向地方納稅的義務(wù)和責(zé)任，也有相應(yīng)地享受當(dāng)?shù)卣卯?dāng)?shù)丶{稅人的錢(qián)提供公共服務(wù)的權(quán)利。

（2）梯度賦權(quán)的原則。就是要將居民權(quán)力的獲得方式從原來(lái)以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)的“門(mén)檻式”過(guò)渡到以貢獻(xiàn)為基礎(chǔ)的“階梯式”。逐步淡化戶籍作為唯一的獲取權(quán)利的標(biāo)準(zhǔn)功能，代之以其他能體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的替代性管理手段，多臺(tái)階、漸進(jìn)式逐步賦予相關(guān)權(quán)利。這樣，既能保證改革的方向性，也能控制改革帶來(lái)的沖擊。

（3）局部與全局兼顧原則。北京市一方面要貫徹執(zhí)行中央政府決定，在制訂北京市相關(guān)政策時(shí)與中央精神保持高度一致；另一方面，要按照中央全面深化改革的統(tǒng)一部署進(jìn)行深層次的、綜合的配套改革，具體政策要與整個(gè)政策體系相協(xié)調(diào)，避免政策各自為戰(zhàn)，沖突或彼此抵消。

表 北京市流動(dòng)人口梯度賦權(quán)的操作性方案

2.路徑選擇

居民權(quán)利的獲得從原來(lái)的門(mén)檻式過(guò)渡到階梯式。以居住證作為基本權(quán)利的享受條件，以繳納社會(huì)保險(xiǎn)年限、繳稅年限或居住年限等作為獲得附加權(quán)利的條件。

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》中的提法，共涉及13項(xiàng)基本公共服務(wù)內(nèi)容，具體是：勞動(dòng)就業(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理、中等職業(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)福利和社會(huì)救助等權(quán)利、隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格（見(jiàn)表）。

考慮到相關(guān)政策的銜接和目前管理手段能否完成跨地區(qū)的相關(guān)調(diào)查，以及北京市人口和區(qū)縣財(cái)政壓力，根據(jù)上表所示，可將北京市流動(dòng)人口享受的公共服務(wù)大致分為三類(lèi)：一類(lèi)公共服務(wù)（消除差別：居住證持有人享有與戶籍人口同等的公共服務(wù)）共六項(xiàng)：基本公共教育、勞動(dòng)就業(yè)、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理。二類(lèi)公共服務(wù)（有條件享受：以連續(xù)居住年限和參加社會(huì)保險(xiǎn)年限為條件逐步享有與戶籍人口同等的公共服務(wù)）共三項(xiàng)：中等職業(yè)教育資助、養(yǎng)老服務(wù)、住房保障。三類(lèi)公共服務(wù)（保留差別：除個(gè)別符合政策的特殊人群外）共四項(xiàng)：就業(yè)扶持、高考資格、社會(huì)福利和社會(huì)救助。

實(shí)行梯度賦權(quán)的公共服務(wù)供給，承擔(dān)法定義務(wù)是享有各種公共福利的前提條件，以此發(fā)揮公共服務(wù)對(duì)人口流動(dòng)和分布的引導(dǎo)作用。

參考文獻(xiàn)■

[1]馮曉英. 改革開(kāi)放以來(lái)北京市流動(dòng)人口管理制度變遷評(píng)述. 北京社會(huì)科學(xué)，2008，（5）：66-71.

（作者單位：北京市委黨校社會(huì)學(xué)教研部）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.03.011 ■ 編輯：張涵

中圖分類(lèi)號(hào)：F916

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A