民辦社工機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村貧困治理的可行路徑

◎莫光輝 米彥樺

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民辦社工機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村貧困治理的可行路徑

◎莫光輝 米彥樺

摘要：在國(guó)內(nèi)社會(huì)組織蓬勃發(fā)展和政府購(gòu)買服務(wù)制度逐漸完善的形勢(shì)下，全面梳理了民辦社工機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村貧困治理的含義、現(xiàn)狀以及存在的主要問(wèn)題，提出了民辦社工機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村社區(qū)貧困治理的路徑，希望民辦社工機(jī)構(gòu)在參與國(guó)家治理和社會(huì)服務(wù)的進(jìn)程中增強(qiáng)自身能力建設(shè)，拓展社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展空間。

關(guān)鍵詞：民辦社工機(jī)構(gòu)；貧困治理；政府購(gòu)買服務(wù)

2013年9月26日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）下發(fā)后，標(biāo)志著政府對(duì)傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給制度的創(chuàng)新。如今，民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)（簡(jiǎn)稱民辦社工機(jī)構(gòu)）已經(jīng)發(fā)展成為政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的主要對(duì)象之一，服務(wù)范圍從發(fā)達(dá)的東部地區(qū)擴(kuò)展到了欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，從服務(wù)城市社區(qū)擴(kuò)展到了服務(wù)邊遠(yuǎn)農(nóng)村社區(qū)，特別是在一些社會(huì)矛盾較為突出的民生領(lǐng)域，如貧困地區(qū)的貧困治理領(lǐng)域等，社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用也日益凸顯。

概念界定

1.民辦社工機(jī)構(gòu)的含義

民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)（簡(jiǎn)稱民辦社工機(jī)構(gòu)），是以社會(huì)工作者為主體，堅(jiān)持“助人自助”宗旨，遵循社會(huì)工作專業(yè)倫理規(guī)范，綜合運(yùn)用社會(huì)工作專業(yè)知識(shí)、方法和技能，開(kāi)展困難救助、矛盾調(diào)處、權(quán)益維護(hù)、心理疏導(dǎo)、行為矯治、關(guān)系調(diào)適等服務(wù)工作的民辦非企業(yè)單位[1]。這里強(qiáng)調(diào)社工機(jī)構(gòu)的民辦性質(zhì)，實(shí)質(zhì)上是指社工機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。它包含兩個(gè)含義：一是社工機(jī)構(gòu)是獨(dú)立于政府之外的其他部門，這意味著社工機(jī)構(gòu)在運(yùn)營(yíng)上要與政府完全分離；二是在政府購(gòu)買機(jī)制上，社工機(jī)構(gòu)與政府的關(guān)系是經(jīng)濟(jì)意義上的等價(jià)交換關(guān)系。

2.民辦社工機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村社區(qū)貧困治理的含義

“社區(qū)”一詞于20世紀(jì)30年代被引進(jìn)，作為一個(gè)廣為使用的詞匯始于80年代中期。面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的迅猛發(fā)展，民政部將“社區(qū)”概念引入城市基層管理和服務(wù)領(lǐng)域[2]，提出用“社區(qū)服務(wù)”解決城市現(xiàn)代化進(jìn)程中各種矛盾和問(wèn)題。雖然城市社區(qū)服務(wù)發(fā)展迅猛，但由于我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的巨大差異，社區(qū)服務(wù)進(jìn)駐農(nóng)村領(lǐng)域的過(guò)程十分緩慢。直到2006年“農(nóng)村社區(qū)”這一概念才正式出現(xiàn)在人們的視野中。農(nóng)村社區(qū)的構(gòu)成主體是農(nóng)民，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的過(guò)程中，有一部分人因?yàn)樽匀粭l件或自身素質(zhì)等資源稟賦的缺乏而處于貧困狀態(tài)，而貧困人口的脫貧致富問(wèn)題是社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中需要解決的現(xiàn)實(shí)民生問(wèn)題，因而，農(nóng)村社區(qū)的貧困治理是農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要需求之一，需要政府決策部門和社會(huì)各界給予重點(diǎn)關(guān)注?；谡?gòu)買社會(huì)服務(wù)視角分析，筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段我國(guó)民辦社工機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村社區(qū)貧困治理，是指民辦社工機(jī)構(gòu)作為法律意義上的獨(dú)立法人，通過(guò)承接政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)駐農(nóng)村社區(qū)，承擔(dān)農(nóng)村社區(qū)貧困治理等農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)任務(wù)，為農(nóng)村社區(qū)提供專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)，優(yōu)化農(nóng)村社區(qū)現(xiàn)代化治理結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

民辦社工機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村社區(qū)貧困治理的功能顯現(xiàn)

2011年，中組部印發(fā)了《邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)人才支持計(jì)劃實(shí)施方案》的通知（中組發(fā)〔2011〕23號(hào)），2013年，民政部發(fā)布了《民政部關(guān)于做好首批邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)社會(huì)工作專業(yè)人才支持計(jì)劃實(shí)施工作的通知》（民函〔2013〕87號(hào)）（下稱“三區(qū)“計(jì)劃）。該計(jì)劃是中組部、民政部、教育部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)務(wù)院扶貧辦聯(lián)合推進(jìn)的社會(huì)工作項(xiàng)目，其目標(biāo)是從2012-2020年，每年引導(dǎo)1000名社會(huì)工作專業(yè)人才到“三區(qū)”工作或提供服務(wù)，每年支持“三區(qū)”培養(yǎng)500名社會(huì)工作專業(yè)人才，積極推動(dòng)“三區(qū)”社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，引導(dǎo)民辦社工機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村社區(qū)貧困治理，社工服務(wù)介入農(nóng)村貧困社區(qū)服務(wù)，大力發(fā)展“三區(qū)”社會(huì)工作事業(yè)，完善社會(huì)工作制度，提高社會(huì)工作服務(wù)水平，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)工作服務(wù)均等化目標(biāo)。

2013年，廣西首批“三區(qū)”計(jì)劃采用政府購(gòu)買服務(wù)的方式，從12家民辦社工機(jī)構(gòu)和高校選派了50名社會(huì)工作專業(yè)人才到12個(gè)“三區(qū)”提供服務(wù)，并為當(dāng)?shù)嘏囵B(yǎng)了50名社會(huì)工作專業(yè)人才，項(xiàng)目得到中央財(cái)政支持經(jīng)費(fèi)100萬(wàn)元，廣西民政廳配套30萬(wàn)元。通過(guò)對(duì)該項(xiàng)目發(fā)展過(guò)程中的服務(wù)對(duì)象、專業(yè)社工、督導(dǎo)、機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人等項(xiàng)目參與者進(jìn)行觀察，筆者發(fā)現(xiàn)民辦社工機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村貧困治理的作用顯著。

1.有效對(duì)接政府購(gòu)買服務(wù)功能

2013年，廣西首批“三區(qū)”計(jì)劃采用政府購(gòu)買方式，通過(guò)與選派的民辦社工機(jī)構(gòu)簽訂項(xiàng)目協(xié)議，選派專業(yè)社工為“三區(qū)”農(nóng)村社區(qū)服務(wù)對(duì)象提供生產(chǎn)發(fā)展、困難救助、矛盾調(diào)處、人文關(guān)懷、心理疏導(dǎo)和關(guān)系調(diào)適等服務(wù)。

2.有助于推進(jìn)農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型

參與式理論在社區(qū)治理的實(shí)踐是建立在農(nóng)村居民相互尊重、平等磋商、分享經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)尋找共同利益和興趣，經(jīng)過(guò)必要的妥協(xié)達(dá)成社區(qū)共識(shí)[3]。相較于政府行政性的社區(qū)管理，參與式理念下的社區(qū)治理，能充分調(diào)動(dòng)居民的積極性，引導(dǎo)居民參與到社區(qū)建設(shè)中，增強(qiáng)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感，促使村民改變“等靠要”的依賴和懶惰思想，加速當(dāng)?shù)剌斞头鲐毾蛟煅头鲐氜D(zhuǎn)變。

3.提升政府對(duì)農(nóng)村社區(qū)貧困治理的績(jī)效

在“三區(qū)”計(jì)劃項(xiàng)目執(zhí)行的過(guò)程中，廣西民政廳從資金、技術(shù)和管理等角度支持民辦社工機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村社區(qū)貧困治理領(lǐng)域，研究制定了《廣西首批邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)社會(huì)工作專業(yè)人才支持計(jì)劃管理暫行辦法》、《2013年廣西首批邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)社會(huì)工作專業(yè)人才支持計(jì)劃末期檢查評(píng)估實(shí)施方案》等多個(gè)規(guī)范性文件，并由廣西社會(huì)工作協(xié)會(huì)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，通過(guò)實(shí)地走訪、文獻(xiàn)查閱、聽(tīng)取匯報(bào)以及檢查財(cái)務(wù)原始賬目等方式重點(diǎn)開(kāi)展中期評(píng)估和末期評(píng)估，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)要求整改，防止合作機(jī)構(gòu)在提供社工服務(wù)時(shí)未能按照要求執(zhí)行項(xiàng)目進(jìn)程，導(dǎo)致社工服務(wù)質(zhì)量下降。

存在的問(wèn)題

1.民辦社工機(jī)構(gòu)起步晚，規(guī)模小

民辦社工機(jī)構(gòu)在我國(guó)的發(fā)展歷史較短，發(fā)展速度緩慢?！?014年度全國(guó)社會(huì)工作發(fā)展報(bào)告》顯示，截至2014年底全國(guó)共扶持培育了3522家民辦社工機(jī)構(gòu)，比2013年增長(zhǎng)43.6%，其中廣東民辦社工機(jī)構(gòu)達(dá)770家，浙江、四川民辦社工機(jī)構(gòu)數(shù)量突破400家。另外根據(jù)筆者從廣西社會(huì)工作協(xié)會(huì)得到的數(shù)據(jù)，截至2015年1月5日，廣西全區(qū)各級(jí)民政部門依法登記成立的民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)共43家，目前這些數(shù)據(jù)還在不斷攀升。以上數(shù)據(jù)表明，政府的大力扶持極大地促進(jìn)了社工行業(yè)的數(shù)量發(fā)展，但同時(shí)筆者也發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行數(shù)據(jù)下的許多民辦社工機(jī)構(gòu)都是在2013年之后注冊(cè)發(fā)展的，這些機(jī)構(gòu)規(guī)?？傮w偏小，機(jī)構(gòu)主要依靠政府購(gòu)買社工服務(wù)來(lái)運(yùn)營(yíng)，少量來(lái)自于國(guó)內(nèi)外基金會(huì)的捐助。由于收入來(lái)源渠道過(guò)于狹窄，機(jī)構(gòu)自身缺乏造血功能，在與政府交往的過(guò)程中，呈現(xiàn)出了強(qiáng)政府、弱機(jī)構(gòu)的權(quán)力不對(duì)等狀態(tài)。

2.組織架構(gòu)不健全，專業(yè)性參差不齊

機(jī)構(gòu)自身造血功能不足，就決定了機(jī)構(gòu)只能通過(guò)不斷減少內(nèi)部損耗來(lái)降低管理成本，因此在內(nèi)部的組織架構(gòu)上就難以健全，導(dǎo)致自身內(nèi)部職能混亂。一是專業(yè)社工不僅需要負(fù)責(zé)多個(gè)項(xiàng)目工作，同時(shí)還承擔(dān)著機(jī)構(gòu)的日常行政工作，過(guò)多的行政工作大量占用社工的精力和時(shí)間，影響了其在專業(yè)工作上的服務(wù)。二是存在社工工作壓力過(guò)重與工資待遇低的不對(duì)等現(xiàn)象。造成這種現(xiàn)象的原因之一，在于近年來(lái)政策對(duì)社工行業(yè)的紅利影響。由于民辦社工機(jī)構(gòu)的注冊(cè)條件被不斷降低門檻，有一些市縣為了完成民辦社工機(jī)構(gòu)的注冊(cè)指標(biāo)，甚至對(duì)注冊(cè)社工機(jī)構(gòu)的社工數(shù)量都不做規(guī)定，導(dǎo)致社工機(jī)構(gòu)的專業(yè)性參差不齊。

3.評(píng)估機(jī)制相對(duì)落后，社會(huì)公信力不足

近年來(lái)，社會(huì)工作參與社會(huì)治理的作用逐漸凸顯，社會(huì)工作服務(wù)的需求不斷擴(kuò)大，中央和各級(jí)地方政府相繼出臺(tái)了相關(guān)購(gòu)買支持政策、規(guī)定及辦法，以規(guī)范和健全政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)機(jī)制。但在實(shí)際操作中，政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的法律規(guī)制缺口十分巨大。一是在制度化層面，政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的對(duì)應(yīng)立法僅有2003年開(kāi)始實(shí)施的《政府采購(gòu)法》，而《政府采購(gòu)法》對(duì)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)管理僅表現(xiàn)為一般性規(guī)制，對(duì)于較為先進(jìn)的社會(huì)工作服務(wù)，其適用性嚴(yán)重不足[4]。二是社會(huì)工作直接面對(duì)的是“人”，是基于需求調(diào)研為服務(wù)對(duì)象提供針對(duì)性服務(wù)的職業(yè)，當(dāng)下通用的定量考核體系，不能很好地評(píng)估社會(huì)工作服務(wù)，政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的評(píng)估體系相對(duì)落后。三是作為一種被政策紅利帶動(dòng)的職業(yè)，社會(huì)工作在民間的知名度不高。

優(yōu)化民辦社工機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理機(jī)制的可行路徑

1.完善政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)機(jī)制，積極引導(dǎo)民辦社工機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村社區(qū)貧困治理

政府購(gòu)買是民辦社工機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村社區(qū)貧困治理的主要推動(dòng)力，但政府購(gòu)買的過(guò)度紅利，在一定程度上阻礙了社工行業(yè)的發(fā)展。必須不斷完善政府購(gòu)買機(jī)制，建立健全政府購(gòu)買的總體性規(guī)劃，減弱政府購(gòu)買的負(fù)效用。在政府購(gòu)買機(jī)制運(yùn)行過(guò)程中，一要完善政府治理需求的調(diào)研機(jī)制，完善政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)目錄。二是建立健全社會(huì)工作服務(wù)購(gòu)買目錄的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和投標(biāo)機(jī)制，避免民辦社工機(jī)構(gòu)間出現(xiàn)惡性價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，以保護(hù)社工行業(yè)參與社會(huì)治理的基本能力。

2.引進(jìn)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，增強(qiáng)民辦社工機(jī)構(gòu)治理內(nèi)生力

引進(jìn)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，鼓勵(lì)其他各類社會(huì)組織介入政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)，如鼓勵(lì)慈善組織、基金會(huì)等不同社會(huì)力量參與到社會(huì)治理領(lǐng)域，特別是農(nóng)村社區(qū)治理領(lǐng)域。通過(guò)民辦社工機(jī)構(gòu)與不同社會(huì)力量間服務(wù)質(zhì)量的競(jìng)爭(zhēng)，促使民辦社工機(jī)構(gòu)提升競(jìng)爭(zhēng)力，增強(qiáng)內(nèi)生力。

3.增強(qiáng)民辦社工機(jī)構(gòu)的專業(yè)化程度

通過(guò)提高社工行業(yè)的專業(yè)門檻，加快社會(huì)工作隊(duì)伍的人才建設(shè)等措施，提升民辦社工機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村社區(qū)貧困治理的效率。目前國(guó)內(nèi)開(kāi)設(shè)社會(huì)工作本科專業(yè)的院校超過(guò) 200所，每年培養(yǎng)社會(huì)人才近萬(wàn)人。按理來(lái)說(shuō)，如此不小的教育規(guī)模對(duì)于民辦社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展來(lái)講應(yīng)該說(shuō)土壤不錯(cuò)，但實(shí)際上民辦社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展卻被各種針對(duì)營(yíng)利組織的行政管理制度阻礙。因此，推進(jìn)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展必須掃清這種阻礙，措施包括：降低民辦社工機(jī)構(gòu)成立的資金門檻及相關(guān)行政管理束縛；提高民辦社工機(jī)構(gòu)成立的專業(yè)門檻，促進(jìn)民辦社工機(jī)構(gòu)的活性發(fā)展[5]。

4.依法對(duì)民辦社工機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)程進(jìn)行動(dòng)態(tài)追蹤管理

建立政府監(jiān)管民辦社工機(jī)構(gòu)的外部機(jī)制，提升民辦社會(huì)工作的社會(huì)公信力。健全政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的法律法規(guī)，使政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)合理有序開(kāi)展。加強(qiáng)社會(huì)公開(kāi)力度，形成政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)主體外的監(jiān)督機(jī)制。對(duì)與社會(huì)工作相關(guān)的“條例”、“規(guī)定”、“辦法”、“意見(jiàn)”和“指引”等各類文件和法規(guī)進(jìn)行全面的清理和必要的廢除與修改，盡快形成門類健全、覆蓋面廣且相互銜接的政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的法律法規(guī)體系，提高政府購(gòu)買的管理和服務(wù)的法治化水平。

5.加大媒介宣傳，提升民辦社會(huì)工作的知名度

民眾對(duì)社會(huì)工作的認(rèn)知度是基于其對(duì)社會(huì)工作的認(rèn)識(shí)，只有增強(qiáng)民眾參與社會(huì)工作的活力，提升其主動(dòng)參與社會(huì)工作的積極性，才能夠改善民辦社工機(jī)構(gòu)發(fā)展的系統(tǒng)環(huán)境。要充分調(diào)動(dòng)媒體和民眾參與的積極性，結(jié)合新形勢(shì)下的網(wǎng)絡(luò)傳媒優(yōu)勢(shì)，加大對(duì)社會(huì)工作服務(wù)的正能量宣傳力度，改變民眾對(duì)社會(huì)工作的錯(cuò)誤認(rèn)知，提升社會(huì)工作的認(rèn)知度和認(rèn)可度。

參考文獻(xiàn)■

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★本文系廣西大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃資助項(xiàng)目《民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村貧困治理的實(shí)踐探索》（編號(hào)：201510593216）結(jié)題成果。

（作者單位：廣西大學(xué)公共管理學(xué)院）

金帳汗蒙古部落位于莫爾格勒河畔，是呼倫貝爾草原唯一以游牧部落為景觀的旅游景點(diǎn)。作為天然牧場(chǎng)，許多北方游牧民族都曾在這里放牧，繁衍生息。一代天驕成吉思汗曾在這里秣馬厲兵，與各部落爭(zhēng)雄，最終占據(jù)了呼倫貝爾草原。金帳汗景點(diǎn)的布局，就是當(dāng)年成吉思汗行帳的縮影和再現(xiàn)。■ 玉山高并 于懷/攝

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.03.006 ■ 編輯：云霞

中圖分類號(hào)：C912

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A