構(gòu)建和完善公益慈善組織的基礎(chǔ)構(gòu)架體系

◎劉求實

?

構(gòu)建和完善公益慈善組織的基礎(chǔ)構(gòu)架體系

◎劉求實

摘要：在公益慈善領(lǐng)域，包括支持型組織和聯(lián)合型組織在內(nèi)的基礎(chǔ)構(gòu)架體系對于扶持新生NGO成長，促進NGO之間相互聯(lián)系與合作以及強化公益慈善領(lǐng)域的整體力量，都發(fā)揮著非常重要的作用。本文結(jié)合對公益慈善組織發(fā)展規(guī)律的分析，討論了基礎(chǔ)構(gòu)架組織產(chǎn)生的原因、類別和功能，并根據(jù)近年來我國基礎(chǔ)構(gòu)架組織發(fā)展?fàn)顩r及一些典型領(lǐng)域的案例，針對其存在的問題提出了相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：公益慈善；NGO；基礎(chǔ)構(gòu)架組織

公益慈善事業(yè)的發(fā)展，除了與相關(guān)制度和法規(guī)的完善、慈善資源的動員以及公益慈善文化的培育等因素密切相關(guān)外，公益慈善組織體系結(jié)構(gòu)的合理性亦是一個非常重要的因素。特別是那些發(fā)揮橫向支撐作用的基礎(chǔ)構(gòu)架組織的規(guī)模、類型分布以及機構(gòu)的組織能力，對于一個社會中公益慈善組織整體的發(fā)展有著重要影響。如果說在日常情況下這類組織只是起著潛移默化的作用，那么在某些特殊情況下（如發(fā)生地震等突發(fā)事件時），此類組織是否存在、其運作效率和協(xié)調(diào)能力如何，對于NGO（非政府組織）的有序、高效參與則發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

基礎(chǔ)構(gòu)架組織的產(chǎn)生、分類及其功能

公益慈善領(lǐng)域的“基礎(chǔ)構(gòu)架組織”①是指為公益慈善的某一領(lǐng)域或整個領(lǐng)域中的其他公益慈善組織提供支持或協(xié)助，旨在提升這些組織本身的能力，或促進組織之間的合作與聯(lián)合，進而改善其所在領(lǐng)域整體發(fā)展環(huán)境的組織。

1.分類及功能

按照組織形態(tài)和功能可分為“支持型組織”和“聯(lián)合型組織”兩大類。支持型組織是通過為其他公益慈善組織提供信息、咨詢、培訓(xùn)、評估等服務(wù)，旨在增進其服務(wù)對象的組織能力，或改善這些公益慈善組織發(fā)展的環(huán)境。聯(lián)合型組織是若干公益慈善組織間通過結(jié)成正式的或非正式的網(wǎng)絡(luò)或聯(lián)盟，對內(nèi)在成員組織之間開展項目合作、聯(lián)合行動，規(guī)范本領(lǐng)域成員組織的行為，對外則代表其成員組織對政府、公眾或企業(yè)開展政策倡導(dǎo)、政策參與等活動。在組織形態(tài)上，支持型組織與其服務(wù)對象是分開的；而聯(lián)合型組織則是由其成員組織構(gòu)成的。在功能上，支持型組織側(cè)重對其他公益慈善組織的服務(wù)、支持的功能；而聯(lián)合型組織側(cè)重對其所屬的成員組織之間的協(xié)調(diào)、聯(lián)合和代表的功能②。

2.產(chǎn)生背景

從公益慈善組織發(fā)展的規(guī)律來看，一般而言，當(dāng)一個社會中公益慈善組織的數(shù)量增長達(dá)到一定閾值，才會形成對信息、咨詢、培訓(xùn)和評估等服務(wù)的規(guī)模化需求，以及對相互之間建立橫向聯(lián)系、采取聯(lián)合行動的需求。固然，原則上講只要出現(xiàn)了公益慈善組織，就會存在對信息、組織能力建設(shè)以及聯(lián)合等方面的需求，但當(dāng)公益慈善組織數(shù)量尚少時，這類需求難以形成規(guī)模，因而往往也無法導(dǎo)致有效供給的出現(xiàn)。所以一個社會中公益慈善組織達(dá)到一定規(guī)模是基礎(chǔ)構(gòu)架組織產(chǎn)生的重要前提。

NGO的特殊性在于，它們不同于政府組織，沒有政府系統(tǒng)科層化的組織體系、固定的資金渠道和人力資源保障。因此，NGO相互之間建立橫向聯(lián)系及網(wǎng)絡(luò)化的組織支持體系就尤其必要。這也是公益慈善領(lǐng)域發(fā)展到一定階段時承擔(dān)各種支持功能和聯(lián)合功能的基礎(chǔ)構(gòu)架組織出現(xiàn)的一個重要原因。

由于我國NGO的快速發(fā)展基本上是與我國的對外開放和體制的急速轉(zhuǎn)型同步發(fā)生的，故我國公益慈善領(lǐng)域基礎(chǔ)構(gòu)架組織的形成有一些不同于國外的特點。早在20世紀(jì)80年代，就有相當(dāng)數(shù)量的國際NGO陸續(xù)進入我國開展項目，當(dāng)時我國本土NGO在組織能力和項目運作的規(guī)范性等方面還有一定欠缺，有相當(dāng)多的國際NGO在項目合作過程中通過培訓(xùn)等方式發(fā)揮了支持型組織的作用，盡管這些國際NGO從自身組織定位來講并非是支持型組織。典型的例子如國際小母牛項目組織（HPI），它在與地方政府及村委會、中國本土NGO合作實施項目的過程中，不僅其獨特的“傳遞禮品”模式得到推廣，而且還催生了一些中國基層的本土NGO。

基礎(chǔ)構(gòu)架組織的發(fā)展現(xiàn)狀

我國NGO的數(shù)量自20世紀(jì)80年代開始快速增長，進入本世紀(jì)以來增長速度更快。2000-2014年這15年間在民政部門注冊的NGO的數(shù)量年均增長率超過10%，截至2014年底，在民政部門注冊的NGO數(shù)量已達(dá)60.6萬個。相應(yīng)地，伴隨著NGO數(shù)量的快速增長和規(guī)模的不斷擴張，我國公益慈善領(lǐng)域自20世紀(jì)90年代后期開始出現(xiàn)一些基礎(chǔ)構(gòu)架組織。

1.支持型組織的出現(xiàn)

我國的支持型組織出現(xiàn)于20世紀(jì)90年代。早期最典型的一個支持型組織是沿著“中國基金會與NPO信息網(wǎng)”（1998年成立）-“北京恩玖信息咨詢中心”（2001年以工商形式注冊）-“北京恩玖非營利組織發(fā)展研究中心”（2009年以民非形式注冊）路徑演變而來的“基金會中心網(wǎng)”，它通過建立基金會信息披露平臺，旨在為基金會的能力建設(shè)提供服務(wù)，促進基金會行業(yè)自律和公信力提升，培育良性、透明的公益文化③。另一個典型的支持型組織是以公益孵化器聞名的“恩派公益組織發(fā)展中心”（NPI）。它成立于2006年，在隨后近十年間先后在多個城市建立了分支機構(gòu)。截至2015年，恩派旗下共擁有9個獨立注冊機構(gòu)，項目點遍及近30個城市和全國數(shù)百個街道及社區(qū)，已孵化“出殼”各類公益組織約500家。同時恩派率先在國內(nèi)進行了公益創(chuàng)投、政府購買服務(wù)招投標(biāo)平臺、聯(lián)合勸募、公益展示會和企業(yè)CSR咨詢等公益支持模式的創(chuàng)新和探索④。

2.聯(lián)合型組織的出現(xiàn)

聯(lián)合型組織一般冠以“網(wǎng)絡(luò)”（Network）、“聯(lián)盟”（Alliance或Coalition）、“聯(lián)合會”（Federation）或“協(xié)會”（Association）等名稱，在那些更強調(diào)倡導(dǎo)（如環(huán)保領(lǐng)域）、協(xié)調(diào)行動（如災(zāi)害應(yīng)急救助領(lǐng)域）、政策參與（如參與政策法規(guī)的制定、參加公共聽證或通過其他方式表達(dá)利益訴求或進行維權(quán)）的領(lǐng)域，聯(lián)合型組織的作用更加凸顯。聯(lián)合型組織按照發(fā)起人的身份可以分為兩類：一類是官辦聯(lián)合型組織，如“中國殘疾人聯(lián)合會”、“中華環(huán)保聯(lián)合會”和“中國社會工作聯(lián)合會”等。近年來北京、上海和廣東等地通過“樞紐型組織”承接政府購買社會組織服務(wù)。按照實踐中的篩選標(biāo)準(zhǔn)，實際上“樞紐型組織”當(dāng)中多數(shù)屬于官辦聯(lián)合型組織。另一類是民辦聯(lián)合型組織。盡管二者生成路徑有所不同，但功能是類似的，它們共同構(gòu)成了我國公益慈善領(lǐng)域聯(lián)合型組織的體系。

下面筆者以環(huán)境保護、艾滋病防治和應(yīng)急救援這三個領(lǐng)域為例重點對我國民辦聯(lián)合型組織的發(fā)展情況做一分析。

類似地， ?1)1).由命題2.3知，是X的一個猶豫模糊反群濾子.綜上所述，是X的一個猶豫模糊閉反群濾子.

（1）環(huán)保領(lǐng)域。我國環(huán)保領(lǐng)域2003-2004年間發(fā)生的“怒江事件”是多個環(huán)保NGO以非正式聯(lián)盟方式進行聯(lián)合倡導(dǎo)活動的標(biāo)志性事件。其間“綠家園”、“綠島”、“大眾流域”、“自然之友”和“地球村”等環(huán)保NGO及相關(guān)媒體，通過“綠色記者沙龍”、“綠色記者論壇”、“綠色茶社”以及“情系怒江網(wǎng)”等活動平臺，就反對怒江水電項目議題及政策主張進行聯(lián)絡(luò)和討論，最終通過聯(lián)合簽名倡議、參與政策咨詢會議等方式影響了政府高層決策，叫停了怒江水電站項目⑤。

（2）艾滋病防治領(lǐng)域。本世紀(jì)以來，隨著政府資金投入增加以及一批國際NGO及國際組織的進入，使得我國艾滋病防治領(lǐng)域NGO活動異?；钴S，除原來一些官辦NGO以外，眾多由艾滋病感染者、艾滋病病人、同志社區(qū)及參與艾滋病防治的有關(guān)人士等群體成立的本土草根組織不斷涌現(xiàn)。它們對項目、資金、宣傳倡導(dǎo)、維權(quán)以及政策參與等進行管理和協(xié)調(diào)的需求催生了該領(lǐng)域的聯(lián)合型組織，陸續(xù)出現(xiàn)了一些艾滋病防治的NGO聯(lián)盟或網(wǎng)絡(luò)，其中最具代表性的是“中國艾滋病病毒攜帶者聯(lián)盟“（2006年11月成立）、“中國艾滋病工作民間組織全國（工作網(wǎng)絡(luò)）聯(lián)席會議”（2007年3月成立）和“中國民間組織防治艾滋病性病聯(lián)盟“（2007年10月成立）。這些NGO聯(lián)盟或網(wǎng)絡(luò)以會員制方式，推動組織間的信息分享、經(jīng)驗交流與協(xié)作，代表其組織成員參與政府的政策咨詢并表達(dá)其訴求。

（3）應(yīng)急救援領(lǐng)域。NGO在參與突發(fā)危機事件的應(yīng)對時，對聯(lián)合型組織的協(xié)調(diào)作用要求最高、也最為急迫。以2008年汶川地震為例，5月12日地震之后短短幾天內(nèi)，國內(nèi)外眾多NGO、志愿者和一些企業(yè)以各種方式迅速動員起來，大量的機構(gòu)、人員和物資聚集到災(zāi)區(qū)，甚至出現(xiàn)一段時間內(nèi)相互協(xié)調(diào)困難、運作失序的狀態(tài)。正是這種急迫需求催生了民間自發(fā)的NGO聯(lián)合機制與協(xié)調(diào)平臺。5月13日，50多家NGO共同發(fā)表了“中國民間組織參與四川汶川地震救災(zāi)行動聯(lián)合聲明”；5月14日，“NGO四川地區(qū)救災(zāi)聯(lián)合辦公室”在成都成立，它以協(xié)調(diào)、轉(zhuǎn)運和發(fā)放救援物資為主要任務(wù)，按照災(zāi)區(qū)和災(zāi)民的需求，轉(zhuǎn)運緊急救援物資，同時還執(zhí)行一些NGO委托的救災(zāi)項目。30日該聯(lián)合辦公室更名為“NGO備災(zāi)中心”。5月15日，另一家著名的NGO救災(zāi)協(xié)調(diào)與支持平臺“5·12民間救助服務(wù)中心”由四川當(dāng)?shù)匾恍㎞GO和北京、陜西、貴州、上海等地的合作伙伴及志愿者組織共同發(fā)起成立，辦公地點設(shè)在“成都城市河流研究會”。該中心通過建立志愿者數(shù)據(jù)庫來協(xié)調(diào)志愿者工作，為參與救災(zāi)的NGO和志愿者提供后勤和咨詢等服務(wù)。它還通過NGO聯(lián)席會議和網(wǎng)絡(luò)發(fā)布的方式及時介紹最新供需信息和各機構(gòu)的工作進展，相互交流救災(zāi)經(jīng)驗，進行工作協(xié)調(diào)。此外它通過與科研機構(gòu)及NGO合作的方式開展災(zāi)情調(diào)查，及時向政府救災(zāi)指揮部門反映問題并提出相關(guān)建議。應(yīng)急救援工作對NGO聯(lián)合與協(xié)調(diào)的特殊要求會促使該領(lǐng)域常態(tài)化的聯(lián)合型組織的出現(xiàn)，這方面典型的例子是依托于“綠舟應(yīng)急救援促進中心”（2014年4月成立）的“中華應(yīng)急救援聯(lián)盟”。

基礎(chǔ)構(gòu)架體系存在的問題及建議

支持型組織和聯(lián)合型組織對于扶持弱小和新生NGO成長，促進NGO之間相互聯(lián)系與合作，強化公益慈善領(lǐng)域的整體力量，發(fā)揮著非常重要的作用，但目前我國基礎(chǔ)構(gòu)架體系也有一些不盡如人意之處。

1. 存在的主要問題

（1）基礎(chǔ)構(gòu)架體系中某些功能性組織或平臺尚不發(fā)達(dá)，如評估類機構(gòu)偏少；缺乏功能比較齊全的NGO信息檢索和數(shù)據(jù)分析平臺。

2.政策建議

（1）政府可通過購買服務(wù)的方式進一步培育支持型組織和聯(lián)合型組織。由于這兩類組織在整個公益慈善領(lǐng)域中發(fā)揮基礎(chǔ)性的支撐作用，因此通過這種方式易于實現(xiàn)服務(wù)效益的放大和擴散。對于某些特殊領(lǐng)域（如應(yīng)急救援領(lǐng)域、NGO基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)領(lǐng)域），可以設(shè)置專門的購買服務(wù)項目給支持型組織和聯(lián)合型組織，要求它們與其所服務(wù)的NGO或其成員組織共同實施項目。如通過應(yīng)急救援的宣傳、培訓(xùn)項目的實施，有利于增加日常狀態(tài)下支持型組織與其服務(wù)的其他NGO之間、聯(lián)合型組織與其成員組織之間的互動，更有效地培育相互信任，提升協(xié)調(diào)能力和權(quán)威認(rèn)同，從而使得NGO在危機發(fā)生時能高效協(xié)調(diào)、有序參與。而通過NGO基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)項目的實施，不僅有利于推動公益慈善領(lǐng)域信息檢索和數(shù)據(jù)分析平臺的完善，也有利于激勵NGO不斷建立和完善其各方面信息的記錄、統(tǒng)計和公開的制度。

（2）在各領(lǐng)域建立和完善NGO政策參與以及與政府聯(lián)合行動的渠道和平臺，形成NGO參與公共治理的常態(tài)化和制度化機制。如在重要公共項目和公共政策的咨詢、論證中應(yīng)吸收相關(guān)領(lǐng)域的聯(lián)合型組織參加，并通過名單列表的方式給予NGO固定席位。在國家應(yīng)急管理體系中應(yīng)建立政府與聯(lián)合型組織進行常態(tài)化的聯(lián)系、扶持與合作的機制⑥；NGO在參與危機應(yīng)對時，宜以聯(lián)合型組織為主要聯(lián)系渠道和依托；在突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案中，可通過列表的方式明確應(yīng)急狀態(tài)下政府及NGO所聯(lián)系的聯(lián)合型組織的名單，以降低信息搜尋和協(xié)調(diào)的成本、提升NGO參與的有序性。

以上建議可通過政策試點方式先在一些典型地區(qū)和領(lǐng)域試行，然后針對試點發(fā)現(xiàn)的問題作進一步調(diào)整，以不斷完善公益慈善領(lǐng)域的基礎(chǔ)構(gòu)架體系。

■ 花街奪錦 王全福/攝

■注釋

①國外學(xué)者一般稱之為“infrastructure organization”，見Abramson，A. J. and R. McCarthy （2002）. Infrastructure organizations [A]. In L. M. Salamon （Eds.），The State of Nonprofit America （pp.331-332）. Washington D. C.， Brookings Institution Press. pp331-354. 但Abramson and McCarthy并未對其做進一步的分類，而本文則將其分為兩大類進行討論。

②本文所說的支持型組織和聯(lián)合型組織這兩類組織，國外及國內(nèi)學(xué)者在以往的文獻(xiàn)中一般是將其混在一起統(tǒng)稱為“Support Organizations”或“支持型社會組織”（如Brown, L. D.＆A.Kalegaonkar. Support Organizations and the Evolution of the NGO Sector, Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 2002：31（2）；徐宇珊. 社會組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新：支持型機構(gòu)的成長. 社團管理研究，2010，（8）：22-25；祝建兵. 發(fā)達(dá)國家支持型社會組織發(fā)展的現(xiàn)狀、特點及啟示. 廣東行政學(xué)院學(xué)報，2015，（2）：28-33.等）。A. J. Abramson和 R. McCarthy（2002） 所說的“infrastructure organization”概念亦是這兩類組織的統(tǒng)稱。筆者認(rèn)為，無論從組織形態(tài)和功能，還是從實踐的政策意涵上，支持型組織和聯(lián)合型組織都有明顯的區(qū)別，故將其分開進行分析和討論。

③見http://www.foundationcenter.org.cn/about/ about_cfc.shtml。

④見http://www.npi.org.cn/aboutnpi.aspx?id=27，以及筆者和周秀平、陳開霖于2010年1月21日對恩派公益組織發(fā)展中心負(fù)責(zé)人的訪談和2010年2月24日對成都恩派公益組織發(fā)展中心負(fù)責(zé)人的訪談。

⑤見童志鋒. 動員結(jié)構(gòu)與自然保育運動的發(fā)展——以怒江反壩運動為例. 開放時代，2009，（9）.

⑥薛瀾、陶鵬提出了“建構(gòu)政府與社會力量應(yīng)急合作網(wǎng)絡(luò)運作機制”的政策建議（見薛瀾，陶鵬.從自發(fā)無序到協(xié)調(diào)規(guī)制：應(yīng)急管理體系中的社會動員問題——蘆山抗震救災(zāi)案例研究. 行政管理改革，2013，（6）：30-34.），筆者認(rèn)為，應(yīng)重點將聯(lián)合型組織納入這種合作網(wǎng)絡(luò)，以提高應(yīng)急狀態(tài)下社會組織動員與協(xié)調(diào)的效率。

★本文系國家自然科學(xué)基金資助項目（編號：71573153）的階段性研究成果。

（作者單位：清華大學(xué)公共管理學(xué)院公益慈善研究院）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.03.004 ■編輯：云霞

中圖分類號：C912

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A