困境與出路：生態(tài)補(bǔ)償法律制度探析

李巍

[摘 要]生態(tài)補(bǔ)償是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)的一項(xiàng)利益協(xié)調(diào)和平衡機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的重要舉措。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境破壞之間的矛盾使生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建具有現(xiàn)實(shí)的迫切性。生態(tài)補(bǔ)償立法的缺失、補(bǔ)償資金渠道單一和補(bǔ)償方式簡(jiǎn)單，以及公眾參與制度的不足等缺陷導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題陷入困境。通過(guò)健全生態(tài)補(bǔ)償法律體系、拓寬多元化補(bǔ)償融資渠道以及完善公眾參與制度，以期對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建有所裨益。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)補(bǔ)償；生態(tài)補(bǔ)償法律制度；公眾參與

[中圖分類號(hào)]D912.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）03 — 0048 — 03

2015年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》，明確提出“健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”，科學(xué)界定生態(tài)保護(hù)者與受益者權(quán)利義務(wù)，形成生態(tài)損害者賠償、受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行機(jī)制，建立地區(qū)間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償是為了調(diào)整人與自然環(huán)境的關(guān)系而實(shí)施的一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)平衡的一項(xiàng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。生態(tài)補(bǔ)償能夠促進(jìn)自然資源的合理開(kāi)發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的良性運(yùn)行循環(huán)，既是生態(tài)環(huán)境得以保護(hù)和修復(fù)的必要措施，也是維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的重要手段，對(duì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略有重要意義。

一、生態(tài)補(bǔ)償法律概念的界定

生態(tài)補(bǔ)償在國(guó)外稱為“生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費(fèi)”，是一種經(jīng)濟(jì)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。我國(guó)關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯科鸩捷^晚，1998年《中華人民共和國(guó)森林法》修改時(shí)才正式確立了“森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度”這一概念。在生態(tài)學(xué)視野中，生態(tài)補(bǔ)償是指生態(tài)系統(tǒng)的自身恢復(fù)能力，當(dāng)生物有機(jī)體、種群、群落或者生態(tài)系統(tǒng)在受到干擾時(shí)，所表現(xiàn)出來(lái)的緩和干擾、調(diào)節(jié)自身狀態(tài)使生態(tài)得以維持的能力?！?〕關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆筛拍睿壳皩W(xué)術(shù)界尚無(wú)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。曹明德教授認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償是指在合理利用自然資源的過(guò)程中，國(guó)家對(duì)開(kāi)發(fā)利用環(huán)境資源的行為收取相應(yīng)費(fèi)用以對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源的受損主體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，或者用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)的一項(xiàng)法律制度。〔2〕杜群教授對(duì)生態(tài)補(bǔ)償所下的定義是指對(duì)損害環(huán)境資源的行為向環(huán)境開(kāi)發(fā)利用主體收取費(fèi)用，將所征收的費(fèi)用補(bǔ)償給利益受損主體，以達(dá)到保護(hù)自然資源環(huán)境的目的?！?〕呂忠梅教授認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償既包括對(duì)受到破壞和污染的環(huán)境本身的恢復(fù)和治理，又包括對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者的補(bǔ)償。在其看來(lái)，生態(tài)補(bǔ)償是指國(guó)家對(duì)于人類的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源環(huán)境造成的破壞、污染進(jìn)行補(bǔ)償、恢復(fù)、綜合治理及對(duì)環(huán)境受損區(qū)域內(nèi)的居民提供資金、實(shí)物、技術(shù)等進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊幌盗谢顒?dòng)的總稱?！?〕李愛(ài)年教授則提出，生態(tài)效益補(bǔ)償是指為了保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能和價(jià)值，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的持續(xù)供給和社會(huì)公平，國(guó)家對(duì)導(dǎo)致生態(tài)功能減損的自然資源開(kāi)發(fā)或利用者征收費(fèi)用，對(duì)為改善、維持或增強(qiáng)生態(tài)功能為目的的利益受損者給予經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)形式補(bǔ)償?shù)闹贫?。?〕

縱觀以上不同學(xué)者的觀點(diǎn)，筆者以為，生態(tài)補(bǔ)償所要達(dá)到的目的是為了保護(hù)生態(tài)價(jià)值或恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能，合理、適度地開(kāi)發(fā)、利用環(huán)境資源，促進(jìn)代際平衡和生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)利用，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然的和諧發(fā)展。但恢復(fù)和治理被破壞和污染的環(huán)境本身并非“補(bǔ)償”的直接目的，生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹苯幽康氖菍?duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中利益受損者和貢獻(xiàn)者的權(quán)益保護(hù)，生態(tài)補(bǔ)償不同于生態(tài)損害賠償，生態(tài)補(bǔ)償屬于行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)。行政補(bǔ)償也叫行政損失補(bǔ)償，是指行政主體因合法行使公權(quán)力行為造成相對(duì)人合法權(quán)益受損或相對(duì)人為社會(huì)公共利益而受到損害時(shí)，行政主體依法彌補(bǔ)相對(duì)人損失的一種法律救濟(jì)制度。〔6〕從行政法的角度而言，補(bǔ)償一般是對(duì)直接損失的適當(dāng)補(bǔ)償，賠償則不同，除了賠償直接損失外，還包括賠償可得利益損失，這也符合經(jīng)濟(jì)學(xué)的外部性理論。

因此，筆者認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)是基于改善、恢復(fù)與可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)功能的目的，行政主體對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)中利益受損者合法權(quán)益的填補(bǔ)與回復(fù)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)公益和個(gè)人犧牲的私益間平衡的一種制度。生態(tài)補(bǔ)償是政府承擔(dān)生態(tài)保護(hù)責(zé)任，基于公正合理的理念調(diào)節(jié)利益分配關(guān)系，實(shí)現(xiàn)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。

二、生態(tài)補(bǔ)償法律制度的困境分析

（一）生態(tài)補(bǔ)償法律體系不健全

我國(guó)尚無(wú)行政補(bǔ)償?shù)膶ｉT(mén)立法，生態(tài)補(bǔ)償制度在我國(guó)憲法中也找不到依據(jù)。雖然生態(tài)補(bǔ)償在新《環(huán)境保護(hù)法》中被明確提出，規(guī)定國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償資金。但我國(guó)現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償立法分散，立法層次較低，關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定散見(jiàn)于多部單行法中，如《森林法》、《防沙治沙法》、《草原法》、《礦產(chǎn)資源法》等，迄今為止尚未制定統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償法，使得生態(tài)補(bǔ)償制度缺乏健全、系統(tǒng)的法律法規(guī)體系。生態(tài)補(bǔ)償是多個(gè)利益主體之間一種權(quán)利、義務(wù)及責(zé)任的重新分配過(guò)程，盡管在一些單行法中規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，但仍屬于原則性指導(dǎo)的條款，關(guān)于補(bǔ)償?shù)姆秶?、主體、標(biāo)準(zhǔn)、程序等內(nèi)容依然缺乏具體明確的法律法規(guī)依據(jù)。立法的滯后以及立法的效力位階低，遠(yuǎn)不能滿足生態(tài)環(huán)保的需要，使生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐缺乏法律的支持，不利于生態(tài)補(bǔ)償工作的落實(shí)和推進(jìn)。

（二）生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源單一

環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的基本原因是政府、市場(chǎng)雙失靈。當(dāng)前我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償模式主要有兩種，政府主導(dǎo)模式和市場(chǎng)導(dǎo)向模式，政府主導(dǎo)補(bǔ)償是目前生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕緩?，補(bǔ)償?shù)姆绞接匈Y金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、政策補(bǔ)償和技術(shù)補(bǔ)償四種，主要以資金補(bǔ)償為主，實(shí)物補(bǔ)償、政策補(bǔ)償?shù)葹檩o。生態(tài)補(bǔ)償順利實(shí)施主要依靠補(bǔ)償資金投入的可持續(xù)性。〔7〕目前政府生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源主要是中央和地方財(cái)政資金投入，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)貼的形式進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，屬于典型的行政補(bǔ)償，以縱向轉(zhuǎn)移支付為主。但生態(tài)補(bǔ)償對(duì)資金的需求量大，無(wú)疑增加了中央和地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，完全依靠政府主導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償難以完成，也體現(xiàn)不出“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”的公共負(fù)擔(dān)平等理論。以市場(chǎng)導(dǎo)向的生態(tài)補(bǔ)償方式，如簽訂環(huán)境協(xié)議、水權(quán)交易等對(duì)流域環(huán)境保護(hù)者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償在實(shí)踐中所占比重較小，更別提來(lái)自社會(huì)等其他渠道的資金參與了，生態(tài)服務(wù)的付費(fèi)市場(chǎng)也未形成。生態(tài)環(huán)境作為一種公共產(chǎn)品，單一的資金來(lái)源和補(bǔ)償方式，缺乏完整的資金籌措機(jī)制和長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制，均難以保證生態(tài)補(bǔ)償?shù)目沙掷m(xù)進(jìn)行。

（三）生態(tài)補(bǔ)償公眾參與不足

法的正當(dāng)性在于民意的體現(xiàn)，參與是利益的表達(dá)與實(shí)現(xiàn)，是權(quán)力的再分配。公眾參與是民主政治的基石和裁量決定之理性工具，協(xié)商是民主行政的中心?！?〕公眾參與生態(tài)保護(hù)是公眾知情權(quán)和表達(dá)權(quán)的體現(xiàn)，能夠起到控制公權(quán)力擴(kuò)張、防止裁量權(quán)濫用的作用。我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，吸納公眾參與環(huán)境保護(hù)能夠使公眾了解生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w情況，明確權(quán)利義務(wù)，合理表達(dá)訴求，防范風(fēng)險(xiǎn)，既是政府信息公開(kāi)的體現(xiàn)，也是生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的重要保證。生態(tài)補(bǔ)償制度涉及多個(gè)利益相關(guān)者，目前尚未建立起廣泛的公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制，缺乏公眾的參與，生態(tài)補(bǔ)償政策的制定、實(shí)施都不能充分體現(xiàn)利益相關(guān)人的利益。新的環(huán)保法中明確規(guī)定了“綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)”的環(huán)保原則，在自然資源保護(hù)方面的單行法中也有規(guī)定公眾參與的內(nèi)容，但同樣存在參與主體不明晰、參與渠道不暢通等問(wèn)題，公眾參與缺乏組織性、行為缺乏約束，政府信息公開(kāi)程度不夠，參與范圍、形式、參與機(jī)制都沒(méi)有明確的法律依據(jù)和保障，造成公眾參與度較低、參與流于形式，參與效力大打折扣，影響了生態(tài)補(bǔ)償決策的科學(xué)性和民主性。

三、完善生態(tài)補(bǔ)償法律制度的對(duì)策

（一）加快生態(tài)補(bǔ)償立法

保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)。生態(tài)補(bǔ)償實(shí)際上是一種利益協(xié)調(diào)，生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系到生態(tài)環(huán)境保護(hù)者、利益受損者能否得到公平的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問(wèn)題，進(jìn)而影響到社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。相對(duì)于已經(jīng)實(shí)施十多年的生態(tài)移民工作，生態(tài)補(bǔ)償制度明顯滯后，2010年開(kāi)始起草的《生態(tài)補(bǔ)償條例》至今尚未出臺(tái)，作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及不同主體的利益，現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償主要集中在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、森林、草原等領(lǐng)域，濕地、流域等領(lǐng)域尚處于起步階段，因此，必須加快推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎üぷ鳌１M快頒布《生態(tài)補(bǔ)償條例》，確立生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，明確補(bǔ)償?shù)闹黧w和范圍、確立補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和形式，以及法律責(zé)任的承擔(dān)及相應(yīng)的制度保障。同時(shí)應(yīng)進(jìn)一步完善與生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的環(huán)境資源法律，修訂相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，通過(guò)整合已有的法律法規(guī)，使各法律法規(guī)間統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相互銜接、互為補(bǔ)充，從而構(gòu)建起統(tǒng)一完備的生態(tài)補(bǔ)償法律體系。

（二）拓寬多元化補(bǔ)償融資渠道

資金補(bǔ)償是生態(tài)環(huán)境建設(shè)的根本保證。生態(tài)補(bǔ)償光靠國(guó)家財(cái)政支持遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須推進(jìn)環(huán)境生態(tài)建設(shè)的市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，建立國(guó)家、地方政府、行業(yè)以及區(qū)域等多層次的補(bǔ)償系統(tǒng)，形成政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾廣泛參與的多元化補(bǔ)償機(jī)制?！?〕引入市場(chǎng)機(jī)制，借助法律手段，拓寬生態(tài)補(bǔ)償融資渠道，是保證生態(tài)補(bǔ)償有效運(yùn)行的根本條件。首先，鼓勵(lì)社會(huì)閑散資金參與環(huán)境保護(hù)生態(tài)建設(shè)，充分發(fā)揮民間資本的力量，按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”的原則吸引國(guó)外資金投資參與生態(tài)建設(shè)，為環(huán)保生態(tài)產(chǎn)業(yè)提供資金支持。其次，建立橫向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，目前我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償資金主要是縱向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)通過(guò)省際間的對(duì)口支援建立區(qū)域間橫向的轉(zhuǎn)移支付制度，使財(cái)政資金能夠?qū)崿F(xiàn)橫縱向之間的雙向流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間公共服務(wù)水平的均衡。再次，可以考慮開(kāi)征生態(tài)補(bǔ)償稅，通過(guò)稅收杠桿調(diào)節(jié)資源開(kāi)采和環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，提高破壞環(huán)境的成本，提高生態(tài)保護(hù)的意識(shí)。最后，積極探索市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償模式，完善環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制、價(jià)格機(jī)制，通過(guò)政府引導(dǎo)建立排污權(quán)市場(chǎng)交易制度，發(fā)揮市場(chǎng)在資源環(huán)境建設(shè)中的引導(dǎo)作用，拓寬生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)融資渠道。

（三）完善生態(tài)補(bǔ)償公眾參與制度

民主政治過(guò)程為公眾提供了一種直接參與治理、促進(jìn)政府行政透明并可能使政府承擔(dān)更大責(zé)任的手段，聽(tīng)證就是這一民主政治過(guò)程中的重要體現(xiàn)?！?0〕公眾作為環(huán)境問(wèn)題的承受人，可以通過(guò)參與環(huán)境行政立法、決策等途徑表達(dá)自己的環(huán)境利益訴求，促進(jìn)環(huán)境資源的平衡分配，這是公民環(huán)境權(quán)的基本體現(xiàn)。要實(shí)現(xiàn)公民的參與制度，首先，應(yīng)該完善生態(tài)補(bǔ)償信息公開(kāi)制度。知情權(quán)是公眾參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)那疤?，信息獲取不暢會(huì)削弱公眾的參與能力，公眾參與的積極性和有效性必將受到影響。在規(guī)范環(huán)境信息公開(kāi)方面，有相關(guān)法規(guī)依據(jù)，如《環(huán)境信息公開(kāi)條例》、《政府信息公開(kāi)辦法》等，但公開(kāi)的程序和方式還不夠廣泛，應(yīng)通過(guò)新聞發(fā)布會(huì)、網(wǎng)站、微博、電視，召開(kāi)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種途徑積極公開(kāi)環(huán)境信息。其次，建立生態(tài)補(bǔ)償聽(tīng)證制度。聽(tīng)證本質(zhì)在于使主張不同利益的個(gè)人或者團(tuán)體，可以利用公開(kāi)的聽(tīng)證會(huì)，表達(dá)他們的訴求、質(zhì)疑或者宣泄他們的怨憤，立法聽(tīng)證制度是體現(xiàn)民眾公開(kāi)原則的基本途徑。生態(tài)補(bǔ)償涉及多方利益主體，在生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中，為了保證相關(guān)利益主體的權(quán)益，避免決策的盲目性和隨意性，應(yīng)建立聽(tīng)證制度，邀請(qǐng)各方利益代表充分表達(dá)自己的意見(jiàn)和建議，力求決策的民主與科學(xué)。最后，積極發(fā)揮環(huán)保公益組織在生態(tài)補(bǔ)償中的作用。作為公益性社會(huì)組織，環(huán)保公益組織能夠在政府、公眾之間搭建橋梁，為公眾參與生態(tài)補(bǔ)償提供一個(gè)有力的平臺(tái)。環(huán)保公益組織能夠提升公眾的環(huán)保意識(shí)，監(jiān)督和制約政府權(quán)力的行使，增強(qiáng)公眾的參與責(zé)任和參與能力，也是保證公眾參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行Т胧┲弧?/p>

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〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕