京津冀都市圈生態(tài)協(xié)同治理機(jī)制研究

陶紅茹 馬佳騰

[摘 要]京津冀都市圈是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第三增長(zhǎng)極，環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)帶的中心區(qū)域，近些年，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、制度建設(shè)不完善、地區(qū)利益沖突嚴(yán)重等諸多因素的影響和作用，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題逐漸成為京津冀各地政府和公眾共同關(guān)注的焦點(diǎn)。結(jié)合京津冀都市圈的發(fā)展現(xiàn)狀，分析該區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理中存在的問(wèn)題，探索實(shí)現(xiàn)京津冀都市圈生態(tài)協(xié)同治理的機(jī)制，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)；京津冀都市圈；協(xié)同治理

[中圖分類(lèi)號(hào)]F205 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）03 — 0027 — 02

2015年4月，中共中央政治局會(huì)議審議通過(guò)了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，最終確立了北京和天津，以及河北省11個(gè)地級(jí)市的都市圈協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略選擇和具體規(guī)劃，京津冀協(xié)同發(fā)展正式成為國(guó)家戰(zhàn)略。京津冀都市圈地域廣闊，人口眾多，資源豐富，發(fā)展?jié)摿薮蟆＝畮啄暝诰┙蚣降胤秸呐ο氯〉靡恍┖献鞒晒?，但是京津冀都市圈協(xié)同發(fā)展還需要進(jìn)一步推進(jìn)，尤其是關(guān)乎公眾健康的生態(tài)問(wèn)題，已經(jīng)成為京津冀都市圈發(fā)展迫在眉睫的問(wèn)題。

一、生態(tài)協(xié)同治理理論

協(xié)同治理理論是一種新興理論，來(lái)自于協(xié)同論和治理理論交叉，代表著公共管理理論的新方向。協(xié)同治理最核心的概念是協(xié)同、合作，強(qiáng)調(diào)的是在公共事務(wù)的管理過(guò)程中，政府、企業(yè)、非政府組織、公民個(gè)人共同參與，發(fā)揮各自的獨(dú)特作用，形成高效的合作治理網(wǎng)絡(luò)。盡管不同學(xué)者對(duì)協(xié)同治理的內(nèi)涵有不同的界定，但是從本質(zhì)上看，都強(qiáng)調(diào)主體的多元化、權(quán)力的分散化、工作的協(xié)同性和目標(biāo)的公益性。

主體的多元化強(qiáng)調(diào)治理主體不僅僅包括公共部門(mén)，還包括私人機(jī)構(gòu)，是政府、企業(yè)、非政府組織、公民個(gè)人共同參與的多元生態(tài)治理體系。在這個(gè)復(fù)雜的治理體系中，政府是最重要的治理主體。由于政府獨(dú)特的地位和強(qiáng)有力的作用，政府是生態(tài)協(xié)同治理的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和監(jiān)督者。企業(yè)在生態(tài)協(xié)同治理中是重要的治理主體，起著至關(guān)重要的作用。由于企業(yè)，特別是污染企業(yè)既是生態(tài)環(huán)境的污染者，也是污染的治理者，具有身份的兩重性和矛盾性，同時(shí)政府和污染企業(yè)之間既有區(qū)域利益的一致性，又有公共利益的沖突性，這決定了政府和企業(yè)之間不同主體復(fù)雜的利益糾葛。

權(quán)力的分散化強(qiáng)調(diào)“政府并不是國(guó)家唯一的權(quán)力中心，各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到公眾的認(rèn)可，就可能成為在各個(gè)不同層面上的權(quán)力中心。”〔1〕單一權(quán)力的傳統(tǒng)公共行政模式不同，協(xié)同治理追求一種新型社會(huì)網(wǎng)絡(luò)管理模式。協(xié)同治理的強(qiáng)調(diào)權(quán)力分散化，多元的治理主體可以成為不同治理層面的主體。

工作的協(xié)同性強(qiáng)調(diào)不同利益主體的地位是平等的，在調(diào)和各自利益的基礎(chǔ)上，聯(lián)合行動(dòng)。傳統(tǒng)的公共行政模式采取一種自上而下的單一向度的強(qiáng)制性的權(quán)力運(yùn)行方式，協(xié)同治理建立在各行為主體自愿合作的基礎(chǔ)上，采取上下互動(dòng)的雙向或多向度的權(quán)力運(yùn)行方式，基于多元主體的協(xié)商談判和合作，確立共同的行動(dòng)目標(biāo)。

二、京津冀都市圈生態(tài)治理存在的問(wèn)題

由于諸多因素的影響，京津冀都市圈的生態(tài)問(wèn)題日益嚴(yán)重，尤其是大氣污染、水資源短缺、土壤污染等問(wèn)題。據(jù)相關(guān)報(bào)道，河北省農(nóng)村水資源污染嚴(yán)重，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村水資源污染不僅來(lái)自自身生產(chǎn)過(guò)程中化肥和農(nóng)藥的使用，而且更多的是來(lái)自周邊城鎮(zhèn)企業(yè)的廢水污染，承受著城鎮(zhèn)化帶來(lái)的巨大環(huán)境污染卻沒(méi)有享受城鎮(zhèn)化帶來(lái)的巨大福利。以大氣污染為例，京津冀地區(qū)近年來(lái)一直上演“霧霾大戰(zhàn)”。京津冀是目前我國(guó)空氣污染最為嚴(yán)重的地區(qū)，在近幾年全國(guó)空氣質(zhì)量測(cè)評(píng)最差的前10個(gè)城市中，河北省各地級(jí)市基本上占據(jù)了半壁江山。在該區(qū)域中，京津作為“兩個(gè)核心”地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善，而河北省以工業(yè)為主，不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，而且環(huán)境污染較為嚴(yán)重。

第一、京津冀都市圈缺乏長(zhǎng)效生態(tài)協(xié)同治理機(jī)制。無(wú)論是2008年的奧運(yùn)藍(lán)、2014年的APEC藍(lán)、2015年的國(guó)慶藍(lán)，一直以來(lái)都是中央部署下的臨時(shí)性合作，依靠自上而下的“行政命令”，建立臨時(shí)性協(xié)調(diào)小組，啟動(dòng)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，完成上級(jí)硬性指標(biāo)。雖然三地區(qū)的大氣聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制得到進(jìn)一步發(fā)展，但生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制并沒(méi)有完全形成。河北環(huán)保廳經(jīng)測(cè)算后指出，2014年河北省化解過(guò)剩產(chǎn)能、治理大氣污染影響全年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)約1.75個(gè)百分點(diǎn)，影響工業(yè)增速約3個(gè)百分點(diǎn)。APEC藍(lán)的背后，天津有1953家企業(yè)實(shí)行了限產(chǎn)限排措施，5903個(gè)各類(lèi)工地全部停工；河北共有2000多家企業(yè)停產(chǎn)、1900多家企業(yè)限產(chǎn)、1700多處工地停工?！?〕

第二、京津冀都市圈缺乏生態(tài)協(xié)同治理的完整統(tǒng)一的具體政策。雖然我國(guó)相關(guān)部門(mén)出臺(tái)了針對(duì)大氣污染治理的政策法規(guī)，但對(duì)于京津冀大氣污染只具有指導(dǎo)意義，并不能作為具體政策實(shí)施。大氣污染具有跨區(qū)性和流動(dòng)性的特點(diǎn)，各地政府“各自為戰(zhàn)”的政策無(wú)法從根部上解決大氣污染的問(wèn)題。根據(jù)《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控2015年重點(diǎn)工作》，將北京、天津以及河北省唐山、保定、滄州等6個(gè)城市劃為京津冀大氣污染防治核心區(qū)。顯然，并沒(méi)有把全國(guó)污染嚴(yán)重的石家莊和邯鄲列入該核心區(qū)，這充分說(shuō)明該核心區(qū)緊緊圍繞北京和天津制定的，重點(diǎn)治理兩個(gè)直轄市周邊地區(qū)大氣污染，而沒(méi)有充分考慮河北省的大氣污染治理的重點(diǎn)城市。

第三、京津冀都市圈區(qū)域性地方政府合作的合法性受到質(zhì)疑。我國(guó)出臺(tái)的《大氣污染防治法》對(duì)大氣污染治理模式有著明確的規(guī)定。目前的大氣污染治理模式是以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的由中央政府和地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)的屬地主義治理模式，國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府是大氣污染防治中的政府責(zé)任主體，國(guó)務(wù)院對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，地方各級(jí)人民政府對(duì)各自轄區(qū)范圍內(nèi)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)?！?〕面對(duì)區(qū)域性生態(tài)問(wèn)題，這種傳統(tǒng)的“各自為戰(zhàn)”的治理模式需要改變。

三、京津冀都市圈生態(tài)協(xié)同治理機(jī)制

京津冀都市圈生態(tài)環(huán)境的治理，受到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。京津冀地區(qū)需要建立生態(tài)協(xié)同治理機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理的共同愿景。

第一，夯實(shí)生態(tài)協(xié)同治理機(jī)制的運(yùn)行基礎(chǔ)，合理劃分政府和市場(chǎng)的職能。京津冀都市圈必須建立以政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)為補(bǔ)充的生態(tài)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，優(yōu)化資源配置，合理定位城市功能，發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，強(qiáng)化均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)協(xié)同治理的目標(biāo)。政府應(yīng)該完善市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，減少行政干預(yù)，注重價(jià)值規(guī)律，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，引導(dǎo)環(huán)保節(jié)能企業(yè)的發(fā)展。在生態(tài)治理過(guò)程中，國(guó)家可以通過(guò)優(yōu)惠政策的方式，引導(dǎo)節(jié)能公司的發(fā)展，從事生態(tài)治理并獲得客觀(guān)的收益，也可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，解決京津產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象，也可以依托河北豐富的資源，建立跨地界的工業(yè)園區(qū)，實(shí)現(xiàn)互利共贏(yíng)。

第二，強(qiáng)化生態(tài)協(xié)同治理機(jī)構(gòu)的權(quán)威。京津冀都市圈要想取得生態(tài)協(xié)同的治理，必須在中央的支持下，建立統(tǒng)一的區(qū)域生態(tài)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，及時(shí)了解現(xiàn)實(shí)情況，定期進(jìn)行有效地溝通，建立長(zhǎng)期合作機(jī)制。雖然在高層成立了京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，同時(shí)制定了一些相關(guān)的政策制度，然而在生態(tài)環(huán)境治理方面，沒(méi)有統(tǒng)一的區(qū)域生態(tài)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。強(qiáng)化生態(tài)協(xié)同治理機(jī)構(gòu)的權(quán)威，就是要增強(qiáng)對(duì)各地區(qū)的約束力，落實(shí)生態(tài)責(zé)任，使各地方政府按照既定的政策和法律法規(guī)去執(zhí)行，從而實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)。

第三，建立生態(tài)協(xié)同治理的法律體系。要建立生態(tài)協(xié)同治理的法律體系，加快推進(jìn)區(qū)域環(huán)保立法，使生態(tài)協(xié)同治理步入法制化軌道。一是建立全國(guó)性的法律法規(guī)，授權(quán)各地方政府之間進(jìn)行協(xié)同治理生態(tài)環(huán)境的權(quán)力，承認(rèn)地方政府之間為治理區(qū)域性生態(tài)環(huán)境建立的機(jī)構(gòu)和簽訂的協(xié)議的法律地位和效力，從而更好地增強(qiáng)地方政府之間的生態(tài)治理的協(xié)同能力，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和治理。同時(shí)，完善環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)，例如我國(guó)目前對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定依然是宏觀(guān)指導(dǎo)的作用，不夠具體、詳細(xì)，需要盡快對(duì)生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行立法。二是建立區(qū)域性法律法規(guī)，指導(dǎo)本區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理的實(shí)踐活動(dòng)。在京津冀區(qū)域性法律法規(guī)制定過(guò)程中，既要遵循全國(guó)性相關(guān)法律法規(guī)又要結(jié)合本地實(shí)際情況，要對(duì)各地政府進(jìn)行生態(tài)責(zé)任劃分，要對(duì)生態(tài)協(xié)同治理機(jī)構(gòu)的職責(zé)進(jìn)行劃分，要對(duì)生態(tài)治理計(jì)劃、技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明。

第四，構(gòu)建環(huán)境污染補(bǔ)償機(jī)制。構(gòu)建環(huán)境污染補(bǔ)償機(jī)制是協(xié)同治理區(qū)域性生態(tài)問(wèn)題的客觀(guān)需要，是協(xié)同治理的重要保障。一方面，補(bǔ)償資金來(lái)源多元化。環(huán)境污染補(bǔ)償資金可以國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼，也可以吸收社會(huì)閑散資金，也可以地方政府之間的生態(tài)治理基金等。另一方面，著重補(bǔ)償重點(diǎn)由于環(huán)境污染而受損害的地區(qū)和弱勢(shì)群體。其中，河北在京津冀地區(qū)生態(tài)協(xié)同治理中付出代價(jià)最大的，同時(shí)“環(huán)京津冀貧困帶”的弱勢(shì)群體也是主要的補(bǔ)償對(duì)象。

第五，完善生態(tài)協(xié)同治理的公眾參與機(jī)制。京津冀都市圈生態(tài)協(xié)同治理需要多元主體的參與，在京津冀生態(tài)協(xié)同治理的過(guò)程中，要以政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)為補(bǔ)充，融入企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)人，建立多元化主體協(xié)同治理的網(wǎng)絡(luò)。在京津冀多元主體參與過(guò)程中，完善公眾參與機(jī)制尤為重要。首先，政府應(yīng)該培養(yǎng)公眾環(huán)保意識(shí)，提升參與能力。其次，提供法律依據(jù)和制度保障。這是公眾參與機(jī)制的重要內(nèi)容和重要環(huán)節(jié)。最后，擴(kuò)寬參與渠道，加強(qiáng)公眾監(jiān)督。公眾的監(jiān)督是公眾參與機(jī)制重要組成部分。生態(tài)環(huán)境關(guān)系到公眾的切身利益，只有將公眾監(jiān)督覆蓋到生態(tài)協(xié)同治理的全過(guò)程，才能彌補(bǔ)政府、市場(chǎng)和企業(yè)的不足，才能更好地促進(jìn)京津冀生態(tài)協(xié)同治理的發(fā)展。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕俞可平.治理與善治〔M〕.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

〔2〕雷宇，寧淼，孫亞梅.建立大氣治理長(zhǎng)效機(jī)制留住“APEC藍(lán)”〔J〕.環(huán)境保護(hù)，2014，（12）.

〔3〕陶品竹.從屬地主義到合作治理：京津冀大氣污染治理模式的轉(zhuǎn)型〔J〕.河北法學(xué)，2014，（10）.

〔責(zé)任編輯：張 港〕