行政違法行為檢察監(jiān)督的困境及對策

黎治潭

(海南省定安縣人民檢察院，海南 定安 571200)

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行政違法行為檢察監(jiān)督的困境及對策

黎治潭

(海南省定安縣人民檢察院，海南 定安 571200)

檢察機關(guān)對在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為進行法律監(jiān)督，是一種司法權(quán)對行政權(quán)的制約與平衡，有助于促進行政機關(guān)依法行政。但在實踐中，行政違法行為檢察監(jiān)督仍然存在著缺乏明確的法律依據(jù)、難以介入監(jiān)督、檢察監(jiān)督缺乏剛性效力和行政檢察隊伍較為薄弱等困境，這就需要我們明確檢察機關(guān)對行政違法行為監(jiān)督的法律依據(jù)、制定統(tǒng)一的操作性規(guī)則、確保檢察監(jiān)督效力和責任落實以及加強行政檢察隊伍建設。

行政違法行為；行政檢察；檢察監(jiān)督

檢察機關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督工作，不僅是中央為全面推進依法治國提出的明確的工作部署和改革要求，也是檢察機關(guān)立足憲法職能定位的職責擔當和依法推進檢察體制改革的重要舉措。近年來，各級檢察機關(guān)廣泛開展對行政違法行為的法律監(jiān)督，對推動行政機關(guān)依法行政有一定成效，但是也存在著一些亟需理論界和實務界進行深入探討和解決的問題。

一、行政違法行為檢察監(jiān)督的基本內(nèi)涵

(一)行政違法行為檢察監(jiān)督的界定

關(guān)于行政違法行為檢察監(jiān)督，理論界并未形成統(tǒng)一的觀點，法律法規(guī)也沒有對其進行法律界定。有學者從檢察監(jiān)督的方式對其進行定義，認為檢察機關(guān)對行政行為的監(jiān)督是指檢察機關(guān)將特定的違法行政行為提起訴訟，由法院加以裁判，從而達到制裁違法行政行為、維護行政法律秩序的目的[1]。有的學者認為行政違法行為檢查監(jiān)督等同于一般監(jiān)督，即檢察機關(guān)對國務院所屬各部門、地方各級國家機關(guān)的決議、命令和措施以及國家機關(guān)工作人員的行為的合法性實行法律監(jiān)督[2]。亦有學者認為行政違法行為檢察監(jiān)督是指檢察機關(guān)為維護公共利益、確保法律的統(tǒng)一正確實施，依照法定的職權(quán)和程序，對行政行為是否合法所進行的專門法律監(jiān)督[3]。從我國實踐來看，目前行政違法行為檢察監(jiān)督主要是檢察機關(guān)督促行政機關(guān)依法履行職責的法律監(jiān)督，是檢察機關(guān)民事行政檢察部門對其在履行職責中發(fā)現(xiàn)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)行為進行法律監(jiān)督的司法活動，一般以向涉案行政機關(guān)發(fā)出檢察建議為主要監(jiān)督方式。

(二)行政違法行為檢察監(jiān)督的必要性

1.中央推進依法治國的重要部署和改革要求

黨的十八屆四中全會明確提出“全面推進依法治國”，明確了檢察機關(guān)有權(quán)對在履行職責中發(fā)現(xiàn)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為進行法律監(jiān)督。當行政權(quán)力運行失范、損害或者可能損害社會公共利益時，檢察機關(guān)可以向涉案行政機關(guān)發(fā)出檢察建議，督促其糾正行政違法行為或者以公益訴訟人的身份代表國家向人民法院提起行政公益訴訟。該制度進一步完善了規(guī)范行政權(quán)力的監(jiān)督制度，為更好保障公民權(quán)利和維護社會公平正義提供了強有力的司法保障。

2.促進行政機關(guān)依法行政的重要舉措

有效的司法監(jiān)督的缺乏不利于依法行政、嚴格執(zhí)法。行政權(quán)力的失范必然損害到公共利益，影響公民權(quán)益的享有，可能加劇黨群矛盾和官民沖突，造成政府信任危機，嚴重影響法治政府建設?！坝袡?quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督”。政府和政府工作人員如果超越法律活動，違反法律，應當承擔相應的法律責任[4]。將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里需要系統(tǒng)的制度構(gòu)建，而由檢察機關(guān)對行政機關(guān)進行必要的法律監(jiān)督是其中的一大有效進路。此外，《行政訴訟法》的特有目的就是監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，檢察機關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督工作是與《行政訴訟法》的立法目的高度契合的，是對《行政訴訟法》的具體落實和制度創(chuàng)新。

3.樹立檢察權(quán)威，實現(xiàn)社會公平正義

檢察體制改革是司法體制改革的重要一環(huán)，樹立檢察權(quán)威是檢察改革的重要環(huán)節(jié)[5]。黨的十八屆四中全會提出檢察機關(guān)對在履行職責中發(fā)現(xiàn)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為進行法律監(jiān)督，為檢察機關(guān)開展行政違法行為檢察監(jiān)督提供了政策依據(jù)，而檢察機關(guān)人、財、物省級以上統(tǒng)籌管理的檢察體制改革使檢察機關(guān)在一定程度上擺脫當?shù)攸h政機關(guān)的司法干預，更加獨立公正地行使檢察權(quán)，預防和化解社會矛盾，維護公民權(quán)利?？梢哉f，行政違法行為檢察監(jiān)督在一定意義上可以對違法行政行為進行糾正，從而維護社會公共利益和公民合法權(quán)益。

二、行政違法行為檢察監(jiān)督的實施困境

(一)缺乏明確的法律依據(jù)

近年來，檢察機關(guān)積極開展督促行政機關(guān)依法履行職責的法律監(jiān)督工作，為促進行政機關(guān)依法行政作出了一定的貢獻。但是，開展督促行政機關(guān)依法履行職責的檢察監(jiān)督工作至今沒有明確的法律依據(jù)。實踐中，基層檢察院開展該項工作常引用的法律依據(jù)是最高人民檢察院《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》第一百一十二條：“有下列情形之一的，人民檢察院可以提出改進工作的檢察建議：……(四)有關(guān)單位的工作制度、管理方法、工作程序違法或者不當，需要改正、改進的?！弊罡呷嗣駲z察院《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第四十八條：“有下列情形之一的，人民檢察院可以向有關(guān)單位提出檢察建議：……(三)應當向有關(guān)單位提出檢察建議的其他情形?！薄度嗣駲z察院建議工作規(guī)定(試行)》第五條第(二)項：“行業(yè)主管部門或者主管機關(guān)需要加強或改進本行業(yè)或者部門的管理監(jiān)督工作的”；第(六)項“其他需要提出檢察建議的?！闭w來看，上述條文作為行政違法行為檢察監(jiān)督的依據(jù)似乎并不十分貼切，該項檢察監(jiān)督仍然缺乏明確的法律依據(jù)。這就導致檢察機關(guān)因缺乏明確的法律依據(jù)而難以開展行政違法行為監(jiān)督工作，造成行政檢察工作相對滯后。

(二)缺乏操作性規(guī)則，難以介入

目前我國法律法規(guī)對行政違法行為實行法律監(jiān)督的范圍、方式、程序、監(jiān)督效力等問題均沒有明確規(guī)定，缺乏可操作性的辦案規(guī)則。各級檢察機關(guān)在開展行政違法行為監(jiān)督工作時容易各自探索，憑經(jīng)驗辦事，造成同類案件可能出現(xiàn)不同的處理結(jié)果，也容易出現(xiàn)不必要的司法瑕疵。此外，行政機關(guān)內(nèi)部有一整套的復雜的管理體系，檢察機關(guān)難以介入其中。值得注意的是，作為司法機關(guān)的檢察機關(guān)也不宜過多干預行政事務，以保證行政效率和行政權(quán)威。檢察機關(guān)何時、何事介入行政違法行為監(jiān)督?jīng)]有統(tǒng)一的標準，造成實踐中往往存在行政違法行為頻發(fā)，但司法監(jiān)督不到位的尷尬局面。

(三)檢察監(jiān)督缺乏剛性效力

目前檢察機關(guān)對行政違法行為的法律監(jiān)督主要是通過發(fā)出檢察建議書來體現(xiàn)的。但檢察建議書并不具有剛性效力，即檢察建議僅僅是檢察機關(guān)對行政機關(guān)的關(guān)于改進工作方法、工作程序和制度等方面的建言，本身并不具有像裁判書那樣的強制力。在實踐中有的行政機關(guān)對檢察建議并不重視，大多是“從文字到文字”的反饋，而檢察機關(guān)對檢察建議的落實情況缺乏必要跟進，對不及時糾正違法行為的行政機關(guān)沒有懲戒措施。這使得檢察機關(guān)對行政違法行為的法律監(jiān)督效果大打折扣。

(四)行政檢察隊伍較為薄弱

檢察機關(guān)民事行政檢察工作處于薄弱環(huán)節(jié)，民事行政檢察隊伍相對不穩(wěn)定，專業(yè)人才較稀缺。以海南省為例，目前海南省各級院沒有設立獨立的行政檢察部門，只設立了民事行政檢察部門，且大多數(shù)基層院民事行政檢察部門只配備了2至3名檢察人員，全省各級院均沒有專門從事行政檢察工作的檢察人員。目前全省各級院從事民事行政檢察工作的人員共有90人，其中具有行政法專業(yè)背景(包括行政法或行政訴訟法專業(yè)學歷、行政審判工作經(jīng)歷)的檢察人員僅有7人(全省各級院具有行政法專業(yè)背景的工作人員共有17人，其中10人分布在其他部門)，約占全省民事行政檢察人員總數(shù)的7.8%。經(jīng)不完全統(tǒng)計，其他省份的情況也不容樂觀，民事和行政檢察大都沒有分設。從行政檢察工作的專業(yè)化、職業(yè)化角度來說，當前檢察機關(guān)行政檢察隊伍建設仍然較為薄弱，這必將影響到檢察人員對行政案件的整體把握和對法律的準確適用，進而影響到整個檢察工作的順利開展。

三、行政違法行為檢察監(jiān)督的路徑選擇

(一)明確檢察機關(guān)對行政違法行為監(jiān)督的法律依據(jù)

檢察機關(guān)作為公權(quán)力機關(guān)，對行政機關(guān)的法律監(jiān)督應該“師出有名”，有明確的法律法規(guī)作為辦案依據(jù)，遵循“法無明文規(guī)定即禁止”的公法原則，而目前檢察機關(guān)開展行政檢察工作的一大困境就是缺乏明確的法律依據(jù)。為了更好地開展行政違法行為檢察監(jiān)督工作，最高檢有必要及時針對黨的十八屆四中全會提出的檢察體制改革部署，進一步明確檢察機關(guān)對行政違法行為監(jiān)督的法律依據(jù)?？梢酝ㄟ^提請人大常委會明確授權(quán)，或通過修改《檢察官組織法》進行明確規(guī)定，抑或通過司法解釋等方式明晰檢察機關(guān)對行政機關(guān)行政違法行為的法律監(jiān)督職能。

(二)制定統(tǒng)一的操作性規(guī)則

為了更好地開展行政檢察工作，落實黨的十八屆四中全會的改革部署，最高檢應當盡快出臺具有可操作性的辦案規(guī)則，明晰檢察機關(guān)對行政違法行為實行法律監(jiān)督的范圍、方式、程序、監(jiān)督效力等問題，以便指導基層行政檢察工作。筆者認為，對行政違法行為的監(jiān)督范圍應該界定在行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)，對國家利益和社會公共利益造成侵害或者有侵害危險的案件，如國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護等領(lǐng)域；監(jiān)督的方式應包括督促行政機關(guān)依法履行職責、督促起訴等；監(jiān)督的程序按照一般的法律監(jiān)督程序進行，一般包括受理、審查、做出是否監(jiān)督?jīng)Q定、發(fā)出檢察建議等環(huán)節(jié)。對“在履行職責中發(fā)現(xiàn)”應該做擴大解釋，即檢察機關(guān)在“在履行職責中發(fā)現(xiàn)”的范疇應該包括但不限于檢察機關(guān)在辦案中主動發(fā)現(xiàn)的案件線索、群眾舉報線索、領(lǐng)導交辦任務、上級院交辦任務等常見情形。

(三)確保檢察監(jiān)督效力及責任落實

為確保檢察機關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督效力，有必要通過立法規(guī)定檢察建議書的法律效果，賦予其一定的強制力，必要時可以申請人民法院進行強制執(zhí)行。同時，檢察機關(guān)可以與同級人大、政府會簽相關(guān)工作制度，使黨政機關(guān)充分重視檢察建議，理解行政檢察的初衷并非對某一單位的挑刺與故意刁難，進而與檢察機關(guān)共同推進依法治國全面深化發(fā)展。在會簽文件中應該認同檢察機關(guān)對行政機關(guān)落實檢察建議的情況有權(quán)跟進，并認可檢察機關(guān)有向違法行政機關(guān)的同級人大、政府或上級主管部門建議追究該單位主要責任人的行政責任的權(quán)力。

(四)加強行政檢察隊伍建設，提高民行檢察干警綜合素質(zhì)

面對司法體制改革浪潮和社會體制結(jié)構(gòu)性變化的新形勢，檢察機關(guān)要不斷加強行政檢察隊伍建設，努力打造一支專業(yè)性強、業(yè)務素質(zhì)過硬的檢察隊伍?？梢酝ㄟ^公務員招考的方式招錄一批具有行政法或行政訴訟法專業(yè)學歷、行政審判工作經(jīng)歷的人才，也可以從法院、律師、法律工作者、法學研究人員隊伍中招錄或聘請一批專業(yè)性人才，充實行政檢察隊伍。同時，檢察干警要轉(zhuǎn)變司法理念和工作思路，增強工作主動性，改變以往不主動宣傳、不主動謀劃、不主動作為的工作觀念和方法，突破民行檢察案源少的老大難問題。自覺培養(yǎng)政治敏銳度，加強對行政違法行為監(jiān)督的理論研究，通過自主學習、集中培訓和實際辦案等方式切實提高自身的理論水平和業(yè)務能力。

四、結(jié)語

行政檢察監(jiān)督是檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的重要環(huán)節(jié)。加強行政違法行為檢察監(jiān)督不僅是檢察機關(guān)立足法律監(jiān)督職能的重要體現(xiàn)，也是檢察機關(guān)參與社會治理的重要舉措。因此，加強行政違法行為檢察監(jiān)督勢在必行。

[1]胡洵賢.論我國行政檢察監(jiān)督制度之完善[D].湘潭:湘潭大學,2001:5.

[2]王桂五.四十年檢察理論研究述評[A].孫謙,劉立憲.檢察論叢:第1卷[M].北京:法律出版社,2000:5.

[3]張運萍,嚴然.行政違法行為檢察監(jiān)督研究[J].法學雜志,2009(9).

[4]黎治潭.海南旅游立法的SWOT分析及對策研究[D].長春：東北師范大學,2013:16.

[5]孫洪坤.檢察權(quán)威研究[J].東方法學,2014(3).

2016-04-12

黎治潭(1986-)，女，檢察官助理，從事憲法學與行政法學研究。

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2095-7602(2016)09-0059-03