淺議行政契約中的行政權(quán)力

劉 輝

(長春理工大學(xué) 社科處，吉林長春 130022)

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淺議行政契約中的行政權(quán)力

劉 輝

(長春理工大學(xué) 社科處，吉林長春 130022)

隨著我國市場經(jīng)濟的日益完善，契約理念正在市場主體之間逐步得到深化。行政契約作為一種新型的行政管理手段，在行政實踐中也得到了廣泛的應(yīng)用。本文主要針對行政契約中行政優(yōu)益權(quán)的權(quán)力屬性和權(quán)力表現(xiàn)展開論述，試圖從法理的角度對我國行政管理實踐的規(guī)范性和科學(xué)性提供有益的借鑒。

行政契約；行政權(quán)力；變更；解除

行政管理本身是一種社會干預(yù)，會對相對方產(chǎn)生或大或小的影響。行政契約是建立在初步社會干預(yù)基礎(chǔ)之上的更深層次的社會干預(yù)，它往往以行政優(yōu)益權(quán)的行使來影響這種干預(yù)的程度，進而實現(xiàn)干預(yù)的可控性、合法性。

一、行政契約中權(quán)力的特殊性

我國有關(guān)行政契約的概念受大陸法系國家德國、法國的影響較深，通過多位法律學(xué)者的法律移植工作，在我國行政管理實踐中逐步得到應(yīng)用。但是由于舊有的法律文化傳統(tǒng)以及當(dāng)時人們的思想水平局限，法學(xué)理論界對行政契約的認(rèn)識產(chǎn)生了較大的爭議。有的學(xué)者認(rèn)為行政契約雖然符合民事契約的各種要素，但是從行政法的角度，應(yīng)該從民事契約中分立出適用特殊規(guī)則的行政契約。如應(yīng)松年教授認(rèn)為中國的糧食、棉花、煙草定購契約、國有企業(yè)承包經(jīng)營契約以及某些科研合同等均應(yīng)屬于行政契約[1]；其他民法學(xué)者則認(rèn)為現(xiàn)有的民事契約完全能夠解決行政管理中所遇到的問題，沒有必要單獨提出行政契約概念。如梁慧星教授認(rèn)為如果說有所謂的行政契約的話，只能存在于行政權(quán)力行使領(lǐng)域，屬于行政法律關(guān)系[2]。學(xué)術(shù)界一直存在關(guān)于行政契約屬性的爭議，但從行政管理科學(xué)、規(guī)范的角度而言，筆者認(rèn)為還是應(yīng)該具體區(qū)分民法領(lǐng)域中的民事契約和行政法領(lǐng)域的行政契約，比較兩者的異同，然后有區(qū)別地對待。雖然我國合同法中并沒有明確行政合同概念，但其他一些單行法律法規(guī)中有類似規(guī)定，如《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)最低價確定辦法》等對國有土地使用權(quán)出讓合同的規(guī)定都是我國有關(guān)行政合同存在的例證。

行政契約是現(xiàn)代行政法上一種新型的行政管理手段，它的重要特征在于行政主體在契約履行過程中享有行政優(yōu)益權(quán)。這種特殊權(quán)力行使的唯一理由在于維護公共利益的需要。20世紀(jì)美國社會學(xué)法學(xué)的代表人物羅斯科·龐德(Roscoe Pound)認(rèn)為公共利益是一些包含在一個政治組織社會生活中并基于這一組織的地位而提出的各種要求、需要或愿望[3]。公共利益具有抽象性和不確定性，包括“公共”的不確定性和“利益”的不確定性，如何對公共利益進行識別是行政主體行使行政優(yōu)益權(quán)的先決條件。我國在建設(shè)現(xiàn)代法治國家的進程中，必須從法律的立場，尤其要根據(jù)憲法的理念對公共利益的取舍作出決定。更加重要的是將憲法層面的原則性規(guī)定具體化為一般法律層面的操作性規(guī)定，以部門法的形式對公共利益的概念、要素、范圍作出具體清晰的規(guī)定，提高行政主體在具體行政實踐中的可操作性，避免過去行政主體定義公共利益的隨意性。

二、行政契約中優(yōu)益權(quán)的權(quán)力表現(xiàn)

(一)行政主體對契約的監(jiān)督、指導(dǎo)、變更和解除權(quán)

行政主體在行政契約中具有雙重屬性。首先，行政契約需符合合同法規(guī)定的基本原理，具備合同的基本要素，行政主體在民事領(lǐng)域范疇內(nèi)與相對方具有平等的法律地位和權(quán)能；其次，由于行政契約的特殊性，法律賦予行政主體維護和實現(xiàn)公共利益特殊的行政管理權(quán)限，即某種情況下監(jiān)督指導(dǎo)、變更、解除合同的權(quán)力。對于法律賦予行政主體的這種特殊權(quán)力，合同相對方必須遵守和服從，但相對方有權(quán)對這種權(quán)力的行使過程和產(chǎn)生的結(jié)果提出異議、進行陳述和申辯，并通過一定的法律途徑進行救濟。如《中華人民共和國政府采購法》第65條規(guī)定：“政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)對政府采購項目的采購活動進行檢查，政府采購當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)如實反映情況，提供有關(guān)材料?！?/p>

(二)行政主體簽訂契約前的標(biāo)的選擇權(quán)

在簽訂行政契約前，行政主體單方擁有選擇行政契約標(biāo)的的權(quán)力。行政契約簽訂的主要目的在于行政管理的需要，而契約的標(biāo)的為公共利益。由于公共利益沒有確定的所有者,行政相對方基于合同中自身的職能定位以及簽訂合同時的被動地位，不能、也沒有能力對公共利益進行管理。但是對公共利益的管理不能缺位，代表國家行使行政管理職權(quán)的行政主體正好可以發(fā)揮自身管理職能，對公共利益進行維護。當(dāng)然,行政主體選擇契約標(biāo)的的權(quán)力會受到嚴(yán)格的程序限制，維護公共利益的需要是行使此項權(quán)力的唯一原因，其他以外的任何原因只能被視作權(quán)力濫用的借口，必然會引起相對方權(quán)利救濟程序的啟動，行政主體需要為此承擔(dān)責(zé)任。

(三)行政主體對相對方違約時的強制執(zhí)行權(quán)

行政主體享有在行政相對方違約時自助采取或者申請法院強制執(zhí)行的權(quán)力。余凌云教授認(rèn)為行政制裁權(quán)由行政機關(guān)依職權(quán)行使，不論合同中有無規(guī)定，行政機關(guān)當(dāng)然具有制裁權(quán)力，不必事先請求法院判決[4]。這種強制執(zhí)行的權(quán)力是一種法定的權(quán)力，不需要雙方當(dāng)事人事先在契約中約定。

關(guān)于強制執(zhí)行權(quán)，現(xiàn)實中直接強制執(zhí)行的情況不多，主要表現(xiàn)為代履行這種方式。當(dāng)相對方不履行法律、法規(guī)等規(guī)定的或者行政契約所約定的可代替作為義務(wù)時，才由行政強制執(zhí)行機關(guān)或第三人代為履行，并向義務(wù)人征收必要費用。這種代執(zhí)行方法要求契約義務(wù)是一種不屬于相對人人身且可以替代履行的作為義務(wù)，如果相對方履行義務(wù)時僅僅表現(xiàn)為瑕疵，則行政主體只能依據(jù)合同法的有關(guān)理論，追究相對方的違約責(zé)任，而不能以此為由行使行政優(yōu)益權(quán)。

[1]應(yīng)松年.行政法學(xué)新論[M].北京：中國方正出版社,1999:120.

[2]梁彗星.中國統(tǒng)一合同法的起草[M].北京：法律出版社,1998:64.

[3]羅斯科·龐德.法理學(xué)(第一卷)[M].鄧正來，譯.北京：中國政法大學(xué)出版社，2004:364.

[4]余凌云.行政法上的假契約現(xiàn)象[J].法學(xué)研究，2001(5).

On the Administrative Power of Administrative Contract

LIU Hui

(Department of Social Sciences, Changchun University of Science and Technology, Changchun Jilin 130022, China)

With the improvement of China’s market economy, the concept of contract between market players has been gradually deepened. As a new administrative management tool, the administrative contract has been widely used in administrative practice. This article discussed the attributes and manifestations of administrative prior rights in the administrative contract, in order to provide useful lessons for the normalization scientific nature of administrative management practice of China.

administrative contract; administrative power; change; remove

2016-03-13

劉輝(1981- )，男，助理研究員，碩士研究生，從事憲法學(xué)與行政法學(xué)研究。

D63

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2095-7602(2016)09-0043-02