發(fā)達(dá)國(guó)家城市土地集約利用經(jīng)驗(yàn)與啟示

◎ 王楚焊

發(fā)達(dá)國(guó)家城市土地集約利用經(jīng)驗(yàn)與啟示

◎ 王楚焊

文章探討了城市發(fā)展與土地集約利用的關(guān)系，分析了城市建設(shè)過(guò)程中土地利用存在的問(wèn)題，通過(guò)借鑒國(guó)外先進(jìn)國(guó)家在城市土地集約利用中的經(jīng)驗(yàn)，提出了城市土地集約利用的有效途徑。

城市化 城市土地 集約利用

一、城市發(fā)展與土地集約利用的關(guān)系

城市化是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的必然趨勢(shì)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的結(jié)果與標(biāo)志，是社會(huì)文明程度的重要表現(xiàn)和衡量生產(chǎn)力發(fā)展的重要尺度。但隨著經(jīng)濟(jì)的迅速增長(zhǎng)和人口的不斷增加，城市規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，城市化發(fā)展過(guò)程中對(duì)土地特別是對(duì)耕地保護(hù)形成了重大的壓力。在實(shí)現(xiàn)城市化過(guò)程中，如何處理城市發(fā)展與城市土地合理配置的關(guān)系，不僅關(guān)系到城市化目標(biāo)能否如期實(shí)現(xiàn)，而且關(guān)系到我國(guó)未來(lái)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

在我國(guó)多數(shù)城市用地結(jié)構(gòu)中，工業(yè)用地占到了30%左右，超過(guò)美國(guó)（7.3%）和香港特區(qū)（6%），并超過(guò)許多發(fā)展中國(guó)家，加上我國(guó)城市土地利用模式大多是粗放型，致使城市土地利用產(chǎn)出非常低。如何在保障城市發(fā)展的前提下，合理利用城市有限的土地資源，是我國(guó)大多數(shù)城市當(dāng)前面臨的問(wèn)題之一。城市土地集約利用是指以合理布局、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和可持續(xù)發(fā)展思想為依據(jù)，通過(guò)增加土地投入、改善經(jīng)營(yíng)管理、提高利用強(qiáng)度等途徑，不斷提高土地的使用效率、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的土地利用方式和利用水平［1］。

因此，無(wú)論是從城市發(fā)展和城市土地合理配置的角度，還是從保護(hù)土地資源促進(jìn)土地可持續(xù)利用的角度，城市土地集約利用的論題研究都顯得非常重要。有必要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)城市土地集約利用的理論和實(shí)踐研究，借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，制定符合各地實(shí)際的城市土地集約利用政策，以便為我國(guó)土地管理及城市發(fā)展規(guī)劃提供科學(xué)的依據(jù)。

二、城市土地利用存在的問(wèn)題

（一）注重城市外延式擴(kuò)展，忽視城市內(nèi)涵挖潛

長(zhǎng)期以來(lái)，大多數(shù)城市管理者把城市化片面地理解為城市占地規(guī)模的擴(kuò)展和城市人口數(shù)量的增加，而忽視城市化的內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)，即城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境功能的完善。在這種思想指導(dǎo)下，許多地方政府“攤大餅”式地進(jìn)行“城市化大躍進(jìn)”。改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著工業(yè)化進(jìn)程加速，我國(guó)城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個(gè)起點(diǎn)低、速度快的發(fā)展過(guò)程。1978至2013年，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn)；城市數(shù)量從193個(gè)增加到658個(gè)，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2173個(gè)增加到20113個(gè)。地方政府往往采取出讓城市周邊土地方式來(lái)增加財(cái)政收入與城市建設(shè)資金，導(dǎo)致城市發(fā)展普遍采用不斷向外擴(kuò)張的發(fā)展模式。城市的這種外延式擴(kuò)展均以占用耕地為主，導(dǎo)致土地利用粗放。

（二）城市土地利用結(jié)構(gòu)不合理，土地利用比例失調(diào)

城市作為一個(gè)開(kāi)放的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，要求生產(chǎn)、生活、交通等各個(gè)子系統(tǒng)之間相互協(xié)調(diào)，組成一個(gè)有機(jī)的整體。城市各類(lèi)建設(shè)用地必然存在一定數(shù)量的比例關(guān)系和空間布局上的客觀規(guī)律。各項(xiàng)建設(shè)用地的比例和空間布局是否合理，關(guān)系著土地總效益能否達(dá)到最優(yōu)。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)土地價(jià)值的忽略導(dǎo)致我國(guó)大多數(shù)城市用地功能配置不盡合理，各項(xiàng)建設(shè)用地比例失調(diào)，大部分城市均存在“重生產(chǎn)、輕生活”的現(xiàn)象。城市用地結(jié)構(gòu)和布局的不合理，目前突出反映在工業(yè)用地比例過(guò)大、居住用地比重偏低、道路用地不足、綠地面積小等方面。

（三）開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)“泛濫”，土地利用效率低下

目前，我國(guó)各級(jí)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量急劇增加，但城市的發(fā)展速度并沒(méi)有同步跟上，部分開(kāi)發(fā)區(qū)用地粗放發(fā)展與我國(guó)多數(shù)城市發(fā)展速度并不協(xié)調(diào)。很多開(kāi)發(fā)區(qū)在建設(shè)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，不注重實(shí)際，盲目擴(kuò)張，投入資金受到限制，隨之而來(lái)的是土地利用開(kāi)發(fā)強(qiáng)度不理想，土地閑置浪費(fèi)嚴(yán)重。2012年，國(guó)土資源部組織開(kāi)展了第三輪開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作，對(duì)341個(gè)國(guó)家級(jí)和1200多個(gè)省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的土地利用狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)。其中，341個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)中，工業(yè)用地綜合容積率最高達(dá)3.36，最低僅0.08；工業(yè)用地建筑系數(shù)最高達(dá)99.10%，最低僅11.11%；工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度最高達(dá)36820.36萬(wàn)元/公頃，最低僅206.26萬(wàn)元/公頃；工業(yè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度最高達(dá)249099.64萬(wàn)元/公頃，最低僅26.20萬(wàn)元/公頃。

（四）城市之間發(fā)展缺乏區(qū)域總體規(guī)劃

我國(guó)城市發(fā)展過(guò)程中，各城市過(guò)分強(qiáng)調(diào)自身功能的完善與發(fā)展，而忽視了與周邊城市的功能互補(bǔ)。由于沒(méi)有統(tǒng)一、整體的規(guī)劃即區(qū)域城市發(fā)展規(guī)劃，各城市各自為政，自成體系，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，既浪費(fèi)土地，又不利于城市和社會(huì)的發(fā)展。

三、城市土地集約利用的先進(jìn)做法與啟示

（一）發(fā)達(dá)國(guó)家城市土地集約利用主要做法

1.美國(guó)——以規(guī)劃、城市增長(zhǎng)線與稅費(fèi)等途徑保障土地合理利用

美國(guó)是土地所有制多元化國(guó)家，其中，私人企業(yè)和個(gè)人所有的土地占51%，聯(lián)邦及州政府所有的土地占47%，印第安人保留地占2%。美國(guó)在城市土地利用過(guò)程中，一直注重解決城市土地利用過(guò)程中的粗放與集約的矛盾，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，適時(shí)調(diào)整城市土地利用方式，尋求最佳的土地利用方式，建立了一系列土地集約利用的相關(guān)措施。

一是利用土地利用規(guī)劃對(duì)城市土地利用宏觀控制。美國(guó)土地利用規(guī)劃主要表現(xiàn)為土地利用分區(qū)規(guī)劃，即由州政府或授權(quán)地方政府將區(qū)域內(nèi)土地劃分為住宅、商業(yè)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)四大類(lèi)［2］。大城市可增加分區(qū)或?qū)⒏鞣謪^(qū)繼續(xù)細(xì)化，每個(gè)分區(qū)均作出詳細(xì)的用途限制，以保證土地使用的獨(dú)立和有效性（實(shí)現(xiàn)工業(yè)、居住等用地的合理分隔布局），并規(guī)定土地的用途，劃分各種用途的分界線，包括對(duì)容積率、建筑密度、建筑高度、塊邊界、后退距離等的限制［3］。美國(guó)對(duì)土地實(shí)行非常嚴(yán)格的用途管制和指標(biāo)管控制度，土地規(guī)劃綜合性強(qiáng)、剛性強(qiáng)，對(duì)土地利用指向簡(jiǎn)單，效果明顯。

二是劃定城市增長(zhǎng)線控制城市發(fā)展規(guī)模。以控制城市規(guī)模為核心的用途管制主要通過(guò)劃定城市增長(zhǎng)線、分期分區(qū)發(fā)展、實(shí)施建筑許可總量控制等來(lái)實(shí)現(xiàn)。美國(guó)的城市增長(zhǎng)線類(lèi)似于我國(guó)現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃中的“允許建設(shè)區(qū)”，即在規(guī)劃期內(nèi)（一般20年）增長(zhǎng)線內(nèi)土地允許土地開(kāi)發(fā)，并提供公共設(shè)施，主要通過(guò)控制建筑物的高度、層數(shù)、規(guī)模，以確保住宅環(huán)境有充足的光線和空氣，使住宅形態(tài)和建筑景觀、住宅密度與增長(zhǎng)線外則限制開(kāi)發(fā)；分期分區(qū)發(fā)展則通過(guò)規(guī)劃確定未來(lái)土地開(kāi)發(fā)行為的時(shí)序和區(qū)位，并適時(shí)提供公共設(shè)施，避免不成熟的土地開(kāi)發(fā)行為；建筑許可的總量控制。即在一定時(shí)間內(nèi)，通過(guò)量的配額，限制建筑許可的發(fā)出，以避免公共設(shè)施的急速需求，并減緩人口增長(zhǎng)的速度。

三是運(yùn)用稅費(fèi)政策調(diào)節(jié)土地供需、鼓勵(lì)集約用地。美國(guó)稅費(fèi)政策對(duì)土地利用影響重大，是一種非常有效的經(jīng)濟(jì)管理手段。通過(guò)稅收形式征收的資金通常都會(huì)被用于新開(kāi)發(fā)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施建設(shè)。其中，開(kāi)發(fā)影響費(fèi)、雙軌稅等都被地方政府用以調(diào)節(jié)土地開(kāi)發(fā)行為。開(kāi)發(fā)影響費(fèi)目的在于為開(kāi)發(fā)所需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌措資金，也被用來(lái)鼓勵(lì)更有效的開(kāi)發(fā)模式。如果政府打算對(duì)暫無(wú)基礎(chǔ)設(shè)施地區(qū)的開(kāi)發(fā)活動(dòng)進(jìn)行抑制，政府就會(huì)提高該地區(qū)的開(kāi)發(fā)影響費(fèi)；反之，如果政府鼓勵(lì)在已經(jīng)存在公共設(shè)施的地區(qū)開(kāi)發(fā)，就會(huì)降低該地區(qū)的開(kāi)發(fā)影響費(fèi)。雙軌稅是對(duì)土地價(jià)值以較高的稅率征稅，而對(duì)建筑物的改良價(jià)值可以較低的稅率，從而降低了土地集約利用的稅負(fù)，提高了土地粗放利用的征稅起點(diǎn)。

2.英國(guó)——以土地立法、強(qiáng)制干預(yù)與經(jīng)濟(jì)刺激相結(jié)合促進(jìn)土地高效利用

英國(guó)實(shí)行 “土地發(fā)展權(quán)國(guó)有化”，土地在法律上都?xì)w英王或國(guó)家所有，個(gè)人、企業(yè)和各種機(jī)構(gòu)團(tuán)體僅擁有土地的使用權(quán)，土地所有人或其他人如欲變更土地用途，在進(jìn)行建設(shè)用地開(kāi)發(fā)前，必須以繳納發(fā)展稅的形式先向政府購(gòu)買(mǎi)發(fā)展權(quán)。英國(guó)的土地用途管制，主要是通過(guò)發(fā)展權(quán)的管理實(shí)現(xiàn)，包括采用指導(dǎo)性計(jì)劃、法律、經(jīng)濟(jì)政策等間接手段，分中央政府和地方政府兩個(gè)層次實(shí)施政府對(duì)土地利用的指導(dǎo)和干預(yù)。

一是建立完善的土地規(guī)劃立法體系是城市土地開(kāi)發(fā)控制體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。英國(guó)政府制定各種相關(guān)的法律、條例和法令以及實(shí)施無(wú)償或有償資助政策和減免稅收政策等。英國(guó)的政策通常是通過(guò)法令、條例、通告等法律性文件公布的，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)行為的法制化和有序化。英國(guó)針對(duì)遇到的各種城市問(wèn)題，先后頒布城市規(guī)劃、城市住宅、土地劃分、地方政府職責(zé)、新鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)、農(nóng)村土地利用、公眾利益保護(hù)、古建和環(huán)境保護(hù)等涉及城市土地開(kāi)發(fā)各方面的 40 余部周詳法律，并且不斷完善、發(fā)展。政策法律化，可保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程的有序化和自由競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程的公平性，并加強(qiáng)政策的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和穩(wěn)定性。英國(guó)政府還通過(guò)各類(lèi)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，提供無(wú)償或有償資助，對(duì)一些由于工業(yè)或其他商務(wù)性開(kāi)發(fā)活動(dòng)而受到不同程度破壞的，必須通過(guò)技術(shù)處理才能恢復(fù)重新使用的荒廢地、舊城區(qū)內(nèi)工商業(yè)改善區(qū)以及舊城保護(hù)區(qū)內(nèi)的土地進(jìn)行改造和改善。對(duì)于城區(qū)內(nèi)投資大、周轉(zhuǎn)慢、效率低的大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用服務(wù)設(shè)施、公共工程、生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程等一般私人集團(tuán)不愿或無(wú)力承擔(dān)開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目，則由中央政府和地方政府共同承擔(dān)土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用；對(duì)投資高、風(fēng)險(xiǎn)大、責(zé)任多，投資者不愿參與的土地再開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目，則綜合采用經(jīng)濟(jì)和稅收優(yōu)惠等手段進(jìn)行激勵(lì)，避免由于缺乏明顯的利益驅(qū)動(dòng)，影響這些土地的開(kāi)發(fā)利用。

二是對(duì)土地利用的干預(yù)主要通過(guò)編制土地利用規(guī)劃、審核批準(zhǔn)“規(guī)劃許可”和強(qiáng)制征購(gòu)?fù)恋貙?shí)現(xiàn)。英國(guó)土地利用規(guī)劃一經(jīng)編制，就具有法律效力，且具有很大的強(qiáng)制性和權(quán)威性。英國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，城市土地開(kāi)發(fā)必須以土地利用規(guī)劃為法律依據(jù)，土地市場(chǎng)中的出租、出售、轉(zhuǎn)讓等必須以不違反土地利用規(guī)劃為準(zhǔn)則，否則將受到不同程度的經(jīng)濟(jì)和行政制裁。在規(guī)劃執(zhí)行中，必須首先獲得政府的規(guī)劃許可，如果確需調(diào)整某個(gè)區(qū)域的規(guī)劃，研究論證的時(shí)間很長(zhǎng)，規(guī)劃調(diào)整方案要得到公眾認(rèn)可方予以調(diào)整。土地利用規(guī)劃已成為政府、公眾和開(kāi)發(fā)商必須嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行的法律規(guī)范，規(guī)劃不以黨派和政府領(lǐng)導(dǎo)人的變更而改變，一個(gè)規(guī)劃往往能管十幾年甚至更長(zhǎng)時(shí)間。英國(guó)允許私人購(gòu)買(mǎi)土地，但是土地?fù)碛姓咴谶M(jìn)行開(kāi)發(fā)行為之前，必須取得地方政府和地方規(guī)劃局出具帶有使用限制條件的“規(guī)劃許可”。對(duì)于公益性的公共設(shè)施工程，如道路開(kāi)發(fā)、公共綠地，英國(guó)實(shí)行強(qiáng)制性的征購(gòu)政策，使得政府可以將許多私人所有的零散地塊集中起來(lái)，形成大片適宜開(kāi)發(fā)的土地。強(qiáng)制征購(gòu)?fù)恋卣咴谂f城改造的過(guò)程中也發(fā)揮了重要的作用。通過(guò)購(gòu)地與售地，國(guó)家獲得大筆利潤(rùn)，可為舊城改造和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金。

三是構(gòu)建土地稅收政策和稅收體系，在促進(jìn)土地的集約高效利用方面發(fā)揮了重要作用。英國(guó)稅制有兩個(gè)顯著特點(diǎn)：一是總體稅制簡(jiǎn)化、高效；二是重保有輕流轉(zhuǎn)，即土地或房屋權(quán)利轉(zhuǎn)移、流轉(zhuǎn)的稅收相對(duì)較少，而持有環(huán)節(jié)征稅較重。不僅形成了一套有利于土地合理流轉(zhuǎn)和高效配置的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，高額的保有稅也促使“地盡其用”。

3.日本——以多層次法律法規(guī)體系、嚴(yán)格土地用途管制、民眾廣泛參與機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地集約利用

日本是土地資源極為緊缺的島國(guó)，土地所有制實(shí)行私有制和國(guó)有制并存，其中私有制土地占65%，國(guó)有（國(guó)家所有）和公有（地方政府所有）占35%。日本國(guó)土資源十分匱乏，是典型的人口密度高、人口城市化率高、人均土地資源緊缺的國(guó)家，卻在有限的可開(kāi)發(fā)用地上創(chuàng)造了驚人經(jīng)濟(jì)成就，其土地集約利用的經(jīng)驗(yàn)引人關(guān)注。

一是綜合配套的多層次法律法規(guī)奠定日本依法用地的法制基礎(chǔ)。日本是一個(gè)非常注重法治的國(guó)家，其各領(lǐng)域的法律制度均具有“門(mén)類(lèi)健全、綜合配套、結(jié)構(gòu)科學(xué)、體系完整”的鮮明特征［4］。日本有關(guān)國(guó)土管理領(lǐng)域的法律數(shù)量多、范圍廣、明細(xì)具體、內(nèi)容明確、針對(duì)性和可操作性極強(qiáng)，法律之間互相銜接。目前已頒布的法律共有130多部，包括土地利用的基本法律、綜合性法律、專(zhuān)項(xiàng)法律在內(nèi)的三大類(lèi)綜合配套法律體系，從各個(gè)方面保障和促進(jìn)土地的集約高效利用。

二是科學(xué)的規(guī)劃確立土地用途管制體系，強(qiáng)化計(jì)劃用地的科學(xué)基礎(chǔ)。日本政府先后多次制定和修正了《全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃》，形成由點(diǎn)到線、面，再到形成全國(guó)交通網(wǎng)絡(luò)，最后通過(guò)“參與協(xié)作”的模式形成一極多軸的國(guó)土開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)，有效地促進(jìn)了土地的集約利用。日本的每次國(guó)土規(guī)劃都進(jìn)行了長(zhǎng)時(shí)間和嚴(yán)格的論證，具有充分的科學(xué)性和可行性，不斷地修正規(guī)劃中產(chǎn)生的問(wèn)題，更好地適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)條件。日本政府先后通過(guò)頒布《城市規(guī)劃法》、《市街地建筑物法》、《農(nóng)地法》等一系列法律法規(guī)，逐步確立了土地用途分區(qū)管制制度，將土地集約利用的規(guī)劃意圖直接落實(shí)到空間上。這些制度將城市土地劃分為若干區(qū)域，每一區(qū)域內(nèi)明確其使用功能，對(duì)其內(nèi)的建筑高度、建筑密度、最小容積率、最小空地率等建設(shè)指標(biāo)均有嚴(yán)格的限制，以此來(lái)確保都市土地利用的秩序及環(huán)境品質(zhì)［5］。

三是強(qiáng)化主體責(zé)任意識(shí)及互動(dòng)運(yùn)作機(jī)制，構(gòu)筑多方參與的民主基礎(chǔ)。日本在土地開(kāi)發(fā)和城市建設(shè)中，注重堅(jiān)持國(guó)家、地方政府、地方公共團(tuán)體、企業(yè)、建設(shè)者和公民等土地利益相關(guān)者多方參與的原則，明確各自的關(guān)系、權(quán)利、基本責(zé)任和義務(wù)，以便形成協(xié)調(diào)一致的主體責(zé)任意識(shí)及其互動(dòng)運(yùn)作機(jī)制，充分彰顯法律、規(guī)劃、政策、教育、輿論等多種手段的綜合協(xié)調(diào)績(jī)效［5］。

（二）發(fā)達(dá)國(guó)家城市土地集約利用經(jīng)驗(yàn)啟示

發(fā)達(dá)國(guó)家在土地集約利用上的成功案例可為我國(guó)城市發(fā)展提供可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)啟示：一是權(quán)威的土地利用法律體系是基本保障。土地是不可再生資源，集約高效利用土地，建立起一系列強(qiáng)制性的土地集約、高效利用的法律體系十分重要。二是科學(xué)的規(guī)劃體系至關(guān)重要。規(guī)劃是優(yōu)化土地利用布局與結(jié)構(gòu)，提高土地利用效益的指導(dǎo)性文獻(xiàn)。確保規(guī)劃指標(biāo)不突破、土地利用布局與結(jié)構(gòu)平衡，科學(xué)的規(guī)劃體系對(duì)于科學(xué)節(jié)約集約用地至關(guān)重要。三是確立政府在土地集約利用中的主導(dǎo)地位。在土地私有國(guó)家中，政府在土地集約利用中是占主導(dǎo)地位的，在土地公有制的國(guó)家中更應(yīng)該如此，不應(yīng)一味追求市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，將土地推向市場(chǎng)，而將公共利益放到第二位。四是建立民眾參與、監(jiān)督和評(píng)議機(jī)制十分重要。土地利用的最終目的是提高人的生活水平和質(zhì)量及人居環(huán)境質(zhì)量，增進(jìn)人類(lèi)的福祉與幸福感。國(guó)家和地方政府在制定土地利用規(guī)劃時(shí)必須廣泛聽(tīng)取土地利益相關(guān)者的意見(jiàn)或建議，接受民眾的監(jiān)督和評(píng)議。

四、促進(jìn)城市土地集約利用的途徑

（一）加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性

土地利用總體規(guī)劃是實(shí)施土地用途管制制度，正確處理資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的重要依據(jù)；是約束和調(diào)控土地利用行為，促進(jìn)人類(lèi)社會(huì)活動(dòng)在空間上合理布局與分工協(xié)作，優(yōu)化資源配置，提高資源綜合利用效益，保證公共利益實(shí)現(xiàn)的重要管理手段。土地利用規(guī)劃對(duì)土地利用行為的約束和調(diào)控主要表現(xiàn)在對(duì)土地需求與土地供給進(jìn)行的一種綜合平衡與管理上。科學(xué)地編制城市土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)格控制城市建設(shè)用地的供應(yīng)總量，遏制城市規(guī)模的盲目膨脹和占用耕地的勢(shì)頭。應(yīng)采取包括加強(qiáng)立法等在內(nèi)的一系列措施和方法，努力增強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性、科學(xué)性和時(shí)效性。

（二）健全土地市場(chǎng)體系，提高資源配置效率

健全土地市場(chǎng)就是堅(jiān)持把市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府調(diào)控結(jié)合起來(lái)，壟斷土地出讓市場(chǎng)，調(diào)控搞活土地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，確保土地市場(chǎng)健康有序發(fā)展。擴(kuò)大土地有償使用范圍，嚴(yán)格執(zhí)行土地招拍掛政策和工業(yè)用地最低出讓價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)化合同約定與管理，探索將節(jié)約集約用地要求、處置方式和退出機(jī)制等作為土地出讓約定條款，并實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管。建立集約用地的獎(jiǎng)懲機(jī)制，從而有利于提高城市土地利用效率。

（三）堅(jiān)持內(nèi)涵整合挖潛，盤(pán)活閑置和低效用地

積極開(kāi)展用地結(jié)構(gòu)性挖潛，鼓勵(lì)和引導(dǎo)用地者對(duì)現(xiàn)有建設(shè)用地進(jìn)行再開(kāi)發(fā)、再調(diào)整、再利用，不斷提高現(xiàn)有用地利用強(qiáng)度，增加有效發(fā)展空間；繼續(xù)加大對(duì)閑置土地的處置力度。采取回購(gòu)、鼓勵(lì)二次開(kāi)發(fā)等方式積極盤(pán)活利用低效用地。

（四）完善集約利用評(píng)價(jià)考核體系，建立考核約束機(jī)制

加強(qiáng)城市土地集約利用考核，建立相應(yīng)的約束和考核指標(biāo)，通過(guò)開(kāi)展城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)，并納入政府年度綜合考核中。同時(shí)結(jié)合國(guó)土資源部節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建活動(dòng)，適時(shí)表彰節(jié)約集約模范城市，加大先進(jìn)典型宣傳力度，使節(jié)約集約利用的理念貫穿到全社會(huì)。

（五）加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管力度，重視輿論宣傳

加強(qiáng)建設(shè)用地全程監(jiān)管及執(zhí)法督察，全面落實(shí)土地利用動(dòng)態(tài)巡查制度，建立健全土地市場(chǎng)監(jiān)測(cè)監(jiān)管實(shí)地核查辦法，加大違法違規(guī)信息的網(wǎng)上排查和實(shí)地核查。充分運(yùn)用執(zhí)法、督察手段，加強(qiáng)與審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、檢察等監(jiān)督或司法機(jī)關(guān)的聯(lián)動(dòng)，有效制止和嚴(yán)肅查處違法違規(guī)用地行為。充分利用多種媒體渠道，廣泛宣傳我國(guó)土地資源國(guó)情和形勢(shì)，增強(qiáng)社會(huì)各界的資源憂(yōu)患意識(shí)，促進(jìn)形成節(jié)約集約用地全民共識(shí)。

［1］陶志紅.城市土地集約利用幾個(gè)基本問(wèn)題的探討［J］.中國(guó)土地科學(xué)，2000（5）：1-5.

［2］付海英，朱德舉，石英，劉瑞.我國(guó)土地利用規(guī)劃應(yīng)借鑒美國(guó)城市精明增長(zhǎng)理念［N］.中國(guó)信息報(bào)，2006-09-20.

［3］李茂.美國(guó)土地利用規(guī)劃特點(diǎn)及其對(duì)我國(guó)的借鑒意義［J］.國(guó)土資源情報(bào)，2009，23（3）：30.

［4］汪先平.當(dāng)代日本農(nóng)村土地制度變遷及其啟示［J］.中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2008（10）：74-80.

［5］石億邵，石凌宇.日本土地集約利用的主要形成機(jī)制［J］.上海國(guó)土資源，2015，36（3）：21-26.

（責(zé)任編輯：盧小文）

Experience and Enlightenment from Developed Countries in Intensive Land Use

Wang Chuhan

The paper discusses the relationship between urban development and intensive land use， analyzes the existing problems of land use in the process of urban construction， drawing lessons from developed countries in intensive land use， and proposes effective paths for urban intensive land use.

urbanization； urban land； intensive land use

F293.2

10.3969/j.issn.1674-7178.2016.04.007

王楚焊，廣東南粵房地產(chǎn)與土地評(píng)估有限公司工程師，主要從事房地產(chǎn)與土地評(píng)估研究。