“兩房并軌”建設存在的問題及對策研究——以安徽省為例

鄧潔

（安徽新華學院　財會與金融學院，安徽　合肥　230088）

“兩房并軌”建設存在的問題及對策研究——以安徽省為例

鄧潔

（安徽新華學院財會與金融學院，安徽合肥230088）

隨著“兩房并軌”的推進，各種難題也日漸凸顯，為實現中低收入人群住有所居的夢想，促進我國住房保障體系的完善，本文以安徽省為例，分析了“兩房并軌”建設中存在的問題，并提出了相應的對策建議，為優(yōu)化障性住房建設提供了理論依據.

安徽；兩房并軌；準入與退出機制

1　引言

住房保障問題是重大的民生問題，關乎到經濟的發(fā)展和社會的和諧.為了進一步完善住房保障體系，2013年12月6日，住建部明確要求各省市推進公租房、廉租房并軌運行.安徽也于2013年底在合肥進行了“兩房并軌”試點，首次配租取得了較好的效果.2014年，安徽全面實施公租房和廉租房并軌運行，截止到2016年初，安徽保障性安居工程開工建設量、基本建成量均位居全國前列、中部第一，“兩房并軌”也取得了一定的成效，然而，“兩房并軌”在實行過程中各種難題也日漸凸顯，因此，在此背景下，以安徽省為例，研究“兩房并軌”建設存在的問題，為實現中低收入人群住有所居的夢想，促進住房保障體系的完善，經濟的發(fā)展具有重要的現實意義.

2“兩房并軌”建設實踐及問題分析

2.1“兩房并軌”建設實踐

保障房建設是重大的民生工程，涉及中低收入人群的住房問題.就安徽省而言，保障性安居工程是重要的民生工程之一，2013年11月1日，安徽省首部住房保障地方行政規(guī)章《安徽省保障性住房建設和管理辦法(試行)》開始施行.該制度規(guī)定了具有保障性質的廉租住房、公共租賃住房統(tǒng)稱為保障性住房.它的頒布實施標志著安徽省保障性住房建設、分配和管理進入了有章可循、有法可依的新階段，也標志著廉租房和公共租賃房在房源、供應對象和租金標準三方面正式并軌運行.截止到2015年底，安徽省新開工保障性安居工程40.29萬套，開工率101.33%；基本建成35.77萬套，占目標任務的147.34%；其中公共租賃住房新開工6.3萬套，基本建成11.49萬套，完成投資495817.12萬元，廉租房已完成租賃補貼12254.35萬元，全面超額完成年度各項目標任務.目前，安徽省“兩房并軌”實行對象梯度保障，避免了建設大面積廉租房帶來的資源浪費現象，在分配時可以達到混居的效果.更人性化的退出機制改變了過去“非保即退”的模式，解決了更多低收入人群的住房問題.廉租房、公共租賃住房統(tǒng)一管理建設減輕了政府的管理成本，提高了保障性住房資源配置效率，使住房保障民生工程得到了進一步改善.然而，并軌過程中各種問題也逐漸凸顯.

2.2“兩房并軌”建設中存在的主要問題

2.2.1建設資金短缺

2016年，安徽省保障性安居工程新開工目標52586套，計劃投資8292230萬元，其中公共租賃房計劃投資111806萬元.截至2016年4月份，保障性安居工程基本建成40171套，完成投資366895萬元，其中公共租賃房完成投資15436萬元，廉租住房租賃補貼完成投資367.31萬元.整個保障性安居工程的資金到位率4.42%，公共租賃住房的資金到位率13.80%.資金到位率嚴重偏低，從某種程度上反映安徽省保障房建設資金嚴重短缺.目前，安徽省保障性住房建設資金來源有土地出讓收益、住房公積金、出租或出售保障性住房所得、社會捐贈、銀行貸款、企業(yè)債券等等.盡管渠道有多種，但實際上最主要的資金來源還是財政撥款和土地出讓收益.因為銀行貸款途徑，無論是銀行還是政府都將面臨較大的市場風險.利用住房公積金貸款支持保障性住房建設，淮南市被列為全國首批試點城市進行了探索，盡管取得了一定的成效，但使用住房公積金沒有法律依據，容易成為一種社會詬病.企業(yè)債券融資可取，但是量較少，社會捐贈更是少之又少.上述資金主要來源渠道中，財政撥款容易增加政府負擔，導致財政赤字，如果主要依靠增加土地出讓收益來獲取建設資金勢必會減少保障房建設的土地供應，容易使政府處于兩難困境.資金的短缺成為制約安徽省兩房并軌建設最主要的絆腳石.

2.2.2準入與退出機制存在缺陷

準入與退出機制的缺陷主要體現在準入條件和標準的設定、申請與審核環(huán)節(jié)、輪候與配租環(huán)節(jié)以及退出環(huán)節(jié)這四方面.在準入條件方面，安徽省城鎮(zhèn)人口在本地無住房或者住房面積、收入、財產低于規(guī)定水平的均可申請保障性住房，外來務工人員在本地穩(wěn)定就業(yè)達到規(guī)定年限也可以申請，寬松的政策這在一定程度上容易導致資源的浪費.準入標準中收入的界定模糊不清，沒有涵蓋隱性收入，容易導致分配不公平.在申請與審核環(huán)節(jié)，由于個人收入和信用制度還不完善，導致審核困難.在輪候與配租機制方面，“搖號”輪候的方式看似公平，實際上沒有根據申請人的家庭狀況考慮差異化需求.在退出機制方面，采用“租補分離、分檔補貼”的管理模式，實現保障對象不同層次間的過渡和退出，但實際對很多承租者到期不退或轉租公租房的現象并沒有行之有效的監(jiān)管辦法，使得條款形同虛設.

2.2.3規(guī)劃選址不科學

安徽省保障性住房普遍遠離城市中心，以提供保障性住房最多的合肥市為例，四大老城區(qū)的保障性住房項目幾乎很少，基本上集中在高新區(qū)的創(chuàng)新大道與長寧大道附近、經開區(qū)的紫蓬路附近、新站區(qū)的龍子湖路附近、濱湖新區(qū)的基本為企業(yè)自建公共租賃房，這些地區(qū)基本上在城市的邊緣地帶，公交車不僅數量少，并且晚上7點左右就停運，交通極不方便，增加了人們的生活成本.配套土地的短缺以及配套設施建設監(jiān)管不足等原因，使得這些社區(qū)周邊的公共配套設施也不完善，甚至難以滿足居民日?；拘枨?，直接導致了承租者在有限的住房選擇中，難以享有應有的公共服務和社會資源，加劇了城市公共資源配置的失衡性.一些本想申請保障性住房的家庭為了更好的就業(yè)機會和小孩能接受更好的教育，不得不棄租，從而出現有房而無人申請的局面，造成了極大的資源浪費.另外用地規(guī)劃性不系統(tǒng)，安徽省各市保障性住房的建設是以由上向下分解任務的形式展開，各區(qū)、縣為了完成新開工任務選址隨意，小區(qū)規(guī)模不合理，缺乏專項規(guī)劃.

2.2.4租金定價易受市場波動

并軌后的廉租房納入公租房統(tǒng)一管理，為了加強并軌后住房保障和住房市場的有效銜接，安徽省開始推行公共租賃住房貨幣補貼，建立實物配租與貨幣化補貼并舉的保障模式.在實物配租方面，安徽省政府投資建設的公租房租金標準主要按照略低于同地段住房市場租金水平的原則來設定，社會投資建設的公租房租金標準由投資方按照不超過同地段同品質住房市場租金水平的70%提出申請.這種市場導向型的定價模式缺乏實際的可操作性，未考慮建設運營成本，易增加政府負擔.另外，近幾年安徽省房價上漲較大，租金與房價同步超出了部分中低收入家庭的支付能力，導致其無力承租.在租賃補貼方面，淮北市率先鼓勵符合條件的申請者通過市場租賃住房，針對保障對象的不同收入水平，建立差別化租金補貼機制，但是這種貨幣化的補貼方式在安徽省尚未形成統(tǒng)一的標準，租金補貼制度不夠完善.

3　促進“兩房并軌”建設的對策建議

安徽省“兩房并軌”建設中存在的問題和不足，其它省份也面臨同樣的難題.本文立足安徽省的具體情況以及其他省份的實踐，提出以下對策和建議.

3.1創(chuàng)新融資模式，增加建設資金來源

為了減輕政府的財政負擔，創(chuàng)新融資模式，拓寬融資渠道顯得尤為重要.國內有些省份已經開始嘗試將PPP、BOO、ABS、REITs等融資模式應用于保障性住房建設.安徽省在拓寬融資渠道方面也在不斷探索，比如滁州市通過BT代建、延期付款、以土地約定還款保證等方式，吸引社會資金投入保障性安居工程.蕪湖市成立國有獨資公司負責市區(qū)廉租房、公共租賃房，然后由政府回購，形成了融資的良性循環(huán).合肥市在農民工集中的開發(fā)區(qū)，采取園區(qū)管委會投資建設和企業(yè)自建相結合的辦法，推進公共租賃住房發(fā)展.這些舉措值得推廣和其他省份借鑒，在“兩房并軌”建設中，還可以積極引入PPP（公私合作）融資模式吸收民間資本，提高民間資本參與保障性住房建設的積極性，提高民間資本的利用率，彌補地方財政資金不足.同時，也可以引入高流動性、高收益性但風險較低的REITs（房地產信托投資基金）融資模式，該融資模式運作流程思路是選定幾個公租房項目及其未來權益打包組成資產池，并以此為標的發(fā)行募集資金對其進行收購并進行后期的運營管理.上述兩種模式的實施需要政府完善相關法規(guī)，提供人才和政策支持.

3.2完善準入與退出機制

首先申請環(huán)節(jié)，要細化申請者的資格，建立申請擔保責任機制，申請者需要有人擔保，如果申請者信息不屬實，擔保人也要承擔責任，同時對初審符合條件者可將該申請者信息在所在單位或社區(qū)公示，鼓勵同事、鄰居監(jiān)督，減少因虛假信息審核不到位造成的分配不公現象.其次，在輪候與配租環(huán)節(jié)，采用搖號輪候時，應綜合考慮該申請者家庭人口數、家庭就業(yè)人數，家庭嬰兒及殘疾人數，對住房困難的家庭可以優(yōu)先分配.提高分配的公平性和高效性.為了讓配租信息更公開透明，合肥市開通住房保障信息網實現網上信息公開的做法可以在全國推廣，以便申請者第一時間獲取住房動態(tài)信息.最后，在退出環(huán)節(jié)，可以創(chuàng)設動力懲罰機制，一方面加強監(jiān)管，完善信息共享平臺，全面審查承租者的財產信息，可通過水、電、燃氣等費用實時監(jiān)控財產變化，對不符合條件的承租者要及時退出，對騙租、違租、拒不退出者應該給與處罰，同時將違規(guī)行為記入個人信用檔案.另一方面，鼓勵承租者主動退租，對有購房意愿的退出者，政府有義務通過較低的貸款利息率、減免購房稅費、調高住房公積金的繳交額等方式，引導租戶主動退出.

3.3優(yōu)化布局選址

選址的不合理容易導致中低收入人群被隔離，不利于和諧社會的發(fā)展.優(yōu)化布局選址，首先應重視混居和混搭，合理控制小區(qū)規(guī)模，避免集中建設，可探索在商品房中嵌入保障性住房，或者以配建、共建的形式，考慮潛在的地價，避開“黃金地段”在主城區(qū)適量建設保障性住房，遠郊區(qū)應盡量鄰近主要產業(yè)區(qū)，為承租者提供就近擇業(yè)的機會，降低交通成本.其次要考慮交通條件，比如承租者出行可選擇的方式，距離區(qū)域中心的距離，甚至可以細化到公交站點與居住小區(qū)出入口的位置與距離.最后，要盡量在教育、醫(yī)療、商業(yè)、市政基礎較完善的地方布局保障性住房，不僅能為承租者提供更好的福利，降低生活成本，還能提高公共資源的使用效率，或者在已經建成的公租房周圍盡快推進配套設施的建設，提高居住者的生活質量.科學合理的選址應是既符合承租人的居住需求，又能與城市功能定位、城市產業(yè)布局相匹配，從而實現可持續(xù)發(fā)展.

3.4采用梯度租金

北京市保障性住房實物配租的租金設定是較為成功的，因而可以借鑒北京市的做法，即房租的定價除了參考同類地段類似房屋的租金外，還應依據承租者的家庭結構、收入水平等衡量其支付能力，從保障性住房可持續(xù)發(fā)展的角度也應適當考慮通貨膨脹，租金是否能抵減成本.為了分配的公平性，具體可以從兩個層次來差別化租金，一是針對家庭特別困難的租戶實施租金減免；二是對收入設定梯度，劃分不同檔次租金，同時依據承租者的必需品物價指數、租賃期限、可支配收入動態(tài)調整.貨幣補貼最大的優(yōu)點是可以降低建設成本、提高效率，讓住房困難家庭依自己的需求租賃最優(yōu)的住房，補貼同樣可以采用梯度化補貼，收入越低補貼比例越大.

4　結束語

隨著住房改革的推進，保障性住房日漸成為住房改革體系中的一個重要問題，“兩房并軌”是住房改革的又一推進，本文重點研究了“兩房并軌”中存在的問題，并針對融資難、準入與退出機制不完善、布局選址不科學、租金設定不合理給出了具體的建議，以期促進住房保障體系的完善.

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F407.9

A

1673-260X（2016）09-0056-03

2016-06-22

安徽新華學院一般科研項目資助（2014rw004）