美國(guó)聯(lián)邦黨人有效政府的思想及實(shí)踐——基于現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的分析

陳劉杰

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美國(guó)聯(lián)邦黨人有效政府的思想及實(shí)踐——基于現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的分析

陳劉杰

（貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴陽(yáng) 550025）

現(xiàn)代國(guó)家必須由專(zhuān)門(mén)人員組織起來(lái)履行其專(zhuān)門(mén)的職能。構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家的關(guān)鍵是發(fā)展與本國(guó)相適應(yīng)的現(xiàn)代民主政治制度，并以政府的有效治理為前提。聯(lián)邦黨人基于美國(guó)建國(guó)初期邦聯(lián)體制運(yùn)作混亂的情況，為美國(guó)設(shè)計(jì)出以建立有效政府為內(nèi)涵的民主政治制度，使美國(guó)成為真正意義上的現(xiàn)代國(guó)家。聯(lián)邦黨人構(gòu)建現(xiàn)代民族國(guó)家的思想和實(shí)踐，是對(duì)西方兩千年來(lái)政治思想的總結(jié)，為我們認(rèn)識(shí)有效政府的內(nèi)涵和構(gòu)建有效政府的路徑有著良好的啟發(fā)意義。

聯(lián)邦黨人；有效政府；國(guó)家構(gòu)建

一、有效政府——國(guó)家構(gòu)建的核心

（一）現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建理論的兩種維度

邁克爾·曼指出，國(guó)家權(quán)力是國(guó)家專(zhuān)制性權(quán)力，國(guó)家能力是國(guó)家的基礎(chǔ)性權(quán)力。[1]專(zhuān)制性權(quán)力是自主性的，是在一定地域內(nèi)凌駕于各種社會(huì)組織和市民社會(huì)之上的權(quán)力，因此國(guó)家與社會(huì)產(chǎn)生了功能分殊，國(guó)家運(yùn)用這些權(quán)力不需要日常性地與市民社會(huì)群體協(xié)商。基礎(chǔ)性權(quán)力是一個(gè)集權(quán)國(guó)家的制度能力，是通過(guò)國(guó)家基礎(chǔ)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有效滲透，從而達(dá)到國(guó)家權(quán)力影響和規(guī)范社會(huì)生活的目的。而兩者真正的區(qū)別在于：國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)的有效控制，不在于國(guó)家活動(dòng)規(guī)模和活動(dòng)范圍的擴(kuò)張，而在于國(guó)家執(zhí)行能力即國(guó)家能力的增強(qiáng)。[2]因此，這種觀點(diǎn)就暗含了現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的趨向是建立一個(gè)有治理能力的政府，從而保證國(guó)家權(quán)力能夠得到有效貫徹和維持。于是，現(xiàn)代國(guó)家之中的政府之于歷史上任何偉大的帝國(guó)中央，后者對(duì)于現(xiàn)代國(guó)家中的政府在社會(huì)動(dòng)員、控制和建設(shè)方面的能力只能望其項(xiàng)背。

徐勇認(rèn)為界定現(xiàn)代國(guó)家的關(guān)鍵詞是主權(quán)與合法性，從而引申出現(xiàn)代國(guó)家的雙重特性：民族——國(guó)家與民主——國(guó)家。建構(gòu)民族——國(guó)家的核心是主權(quán)，主權(quán)是現(xiàn)代民族——國(guó)家的核心，主權(quán)對(duì)內(nèi)屬性是統(tǒng)治國(guó)家的最高權(quán)力，其形成標(biāo)志是1648年簽訂的《威斯特伐里亞和約》。西歐國(guó)家通過(guò)長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)，將各個(gè)互不關(guān)聯(lián)的族群整合在一起，塑造本民族（國(guó)族）新的政治價(jià)值文化，使得新成立的民族國(guó)家擁有對(duì)內(nèi)對(duì)外的最高主權(quán)，處理國(guó)內(nèi)外一切政治事務(wù)。這種權(quán)力是凌駕于社會(huì)之上的，其所代表的利益指向是超越其他一切社會(huì)團(tuán)體、組織和個(gè)人利益的。這種國(guó)家有特定的領(lǐng)域邊界，并能在其領(lǐng)域范圍內(nèi)成功地壟斷暴力，進(jìn)行持續(xù)不斷的制度化統(tǒng)治，以維持長(zhǎng)期穩(wěn)定的公共秩序。[3]因此，民族——國(guó)家是現(xiàn)代國(guó)家的組織形式，其核心是要明確統(tǒng)治權(quán)的行使范圍和邊界的問(wèn)題。

而在民族國(guó)家建立起來(lái)以后，為保證國(guó)家的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)必然會(huì)產(chǎn)生權(quán)力歸屬、權(quán)力配置和權(quán)力行使的制度性問(wèn)題。民主國(guó)家則是現(xiàn)代國(guó)家的制度體系，其核心在于明晰現(xiàn)代國(guó)家根據(jù)什么制度規(guī)則來(lái)治理國(guó)家的問(wèn)題。在國(guó)家各種制度規(guī)則中，最重要的就是政體的選擇。毋庸置疑的是，從歐美國(guó)家現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的歷程看，無(wú)論是君主立憲政體，還是民主共和制政體，其政體的邏輯起點(diǎn)都是“人民主權(quán)”的原則。從政治思想家霍布斯到洛克再到盧梭，最終承認(rèn)國(guó)家建立是公民權(quán)利的相互轉(zhuǎn)讓?zhuān)藗兿嗷マD(zhuǎn)讓手中的部分或全部權(quán)利構(gòu)成一項(xiàng)契約組成國(guó)家，國(guó)家存在的目的之一就是要維護(hù)公民個(gè)人權(quán)利和實(shí)現(xiàn)人民幸福。在此框架下，人的權(quán)利是天賦的，民主國(guó)家應(yīng)該以法律的形式確認(rèn)和保護(hù)公民權(quán)利，而政府的權(quán)力要被限制，使其保持在一定范圍內(nèi)，使公民個(gè)人權(quán)利不受侵害，由此促進(jìn)以公民權(quán)利為核心的公民社會(huì)的產(chǎn)生和發(fā)展。

因此，在現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建過(guò)程中，這兩個(gè)現(xiàn)代國(guó)家的特性應(yīng)保持恰如其分的比例，兩者結(jié)構(gòu)應(yīng)是平衡有序的狀態(tài)。如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)民族主義，強(qiáng)調(diào)國(guó)家整體和國(guó)家利益至高無(wú)上，造成民主制度的缺失，人民長(zhǎng)期處于極端專(zhuān)制的恐怖狀態(tài)中，任何社會(huì)問(wèn)題都被放大為政治問(wèn)題，泛政治化地消解社會(huì)矛盾，從而動(dòng)搖整個(gè)國(guó)家的統(tǒng)治合法性。反之，如果過(guò)度強(qiáng)調(diào)民主主義的個(gè)人自由和權(quán)利的至高無(wú)上性，則會(huì)走向無(wú)政府主義，也容易使國(guó)家缺乏整體競(jìng)爭(zhēng)力，從而走向分裂和解體。

（二）現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建理論的真實(shí)意涵——以有效政府為實(shí)現(xiàn)前提

從上述兩種對(duì)現(xiàn)代國(guó)家的理解來(lái)看，不論是國(guó)家權(quán)力和國(guó)家能力的關(guān)系，還是民族國(guó)家和民主國(guó)家的關(guān)系，它們都包含了現(xiàn)代國(guó)家與社會(huì)產(chǎn)生了功能分殊，擁有對(duì)暴力的合法使用、法律制定、稅賦征收的壟斷性權(quán)力，國(guó)家是由專(zhuān)門(mén)人員組織起來(lái)并履行其專(zhuān)門(mén)職能的，因而國(guó)家權(quán)力具有自主性的特征。在這種框架之內(nèi)，國(guó)家權(quán)力邊界應(yīng)保持合理的限度，有著限制國(guó)家權(quán)力和保護(hù)公民個(gè)人權(quán)利的意涵，提倡建立有限的憲政政府，培育公民社會(huì)，但這些都要以保證國(guó)家的有效治理、國(guó)家治理能力的加強(qiáng)和國(guó)家的統(tǒng)治意志得以有效實(shí)現(xiàn)為前提，專(zhuān)屬于國(guó)家的權(quán)力不僅不能削弱，更要以必要的措施予以強(qiáng)化。亨廷頓認(rèn)為,“一個(gè)國(guó)家的政府是否能維持正常政治秩序，能否正常進(jìn)行統(tǒng)治，才是現(xiàn)代化的關(guān)鍵因素。所以各國(guó)之間最重要的政治分野，不在于政府的形式，而在于它們的政府的有效程度”。[4]因此，現(xiàn)代國(guó)家應(yīng)建立一個(gè)穩(wěn)定的政治秩序，形成高效的政府治理體系，盡量避免在現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建過(guò)程中出現(xiàn)政府能力衰微和治理無(wú)序現(xiàn)象。

二、美國(guó)聯(lián)邦黨人有效政府思想的內(nèi)涵

美國(guó)聯(lián)邦黨人的政治思想集中體現(xiàn)在《聯(lián)邦黨人文集》之中，其初衷是為說(shuō)服紐約州人批準(zhǔn)新的美國(guó)憲法。后來(lái)，聯(lián)邦黨人與反聯(lián)邦黨人圍繞制定憲法開(kāi)展了長(zhǎng)期論戰(zhàn)。在1787年美國(guó)制憲會(huì)議召開(kāi)以前，美國(guó)各州是一種較為松散的邦聯(lián)制度，每一個(gè)邦聯(lián)成員都有自己的憲法，并仍然保留其主權(quán)、自由和獨(dú)立，因此，此時(shí)剛剛脫離英國(guó)殖民統(tǒng)治的美國(guó)并不是一個(gè)真正意義上的主權(quán)國(guó)家，只是“一個(gè)穩(wěn)定的友好聯(lián)盟”。[5]邦聯(lián)行使權(quán)力和采取行動(dòng)都依賴(lài)各州的善意，特別是在作出重大決策問(wèn)題等方面困難重重。

此時(shí)的邦聯(lián)缺乏一個(gè)統(tǒng)一、有效的中央政府，沒(méi)有單獨(dú)的行政和司法機(jī)關(guān)，邦聯(lián)面臨著內(nèi)憂(yōu)外患的困局，集中表現(xiàn)在邦聯(lián)對(duì)本國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、外交、軍事等國(guó)家事務(wù)軟弱無(wú)力。在政治上，美國(guó)國(guó)會(huì)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性權(quán)力，《邦聯(lián)條款》沒(méi)有給予國(guó)會(huì)征稅權(quán)、關(guān)稅管理權(quán)以及管理州際貿(mào)易的權(quán)力。國(guó)會(huì)任何重要決定必須9個(gè)州同意才能行使，非經(jīng)13個(gè)州一致同意，不得修改邦聯(lián)條款。[6]此外，邦聯(lián)沒(méi)有單獨(dú)的司法部門(mén)，邦聯(lián)法律完全缺乏支持，邦聯(lián)沒(méi)有權(quán)力通過(guò)合法方式來(lái)強(qiáng)制人民服從或懲罰違法的人，各州常常以保留的“默示性權(quán)力”搪塞其在執(zhí)法方面的不盡責(zé)。在經(jīng)濟(jì)方面，國(guó)內(nèi)關(guān)稅壁壘重重，各州各自為政，沒(méi)有形成統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，國(guó)會(huì)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的征稅權(quán)，所以其財(cái)政依賴(lài)于各州的分?jǐn)偂！栋盥?lián)條款》第8條規(guī)定：“一切開(kāi)支，經(jīng)合眾國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，應(yīng)由公共財(cái)庫(kù)中支付。此公共財(cái)庫(kù)之資金由各州按照各地境內(nèi)之一切土地之價(jià)值比例攤派?！盵5]446由此造成邦聯(lián)政府財(cái)政拮據(jù)，運(yùn)作十分困難，不得不依靠大量舉債勉強(qiáng)維持，其結(jié)果更引起了整個(gè)邦聯(lián)嚴(yán)重的通貨膨脹，造成社會(huì)動(dòng)蕩不安。在外交方面，盡管美國(guó)以一個(gè)統(tǒng)一和獨(dú)立國(guó)家的身份與歐洲國(guó)家建立了外交關(guān)系，但實(shí)際上美國(guó)國(guó)會(huì)并沒(méi)有足夠的權(quán)力來(lái)表達(dá)同一個(gè)聲音。時(shí)任美國(guó)外交部長(zhǎng)的杰伊試圖與英國(guó)商討貿(mào)易協(xié)定時(shí)，他遇到的最大困難便是美國(guó)有的州并不能遵守1783年的美英和平協(xié)定，而中央政府又無(wú)法對(duì)他們加以制裁。在軍事上，邦聯(lián)政府軍隊(duì)力量弱小，各州擁兵自重，難以組織統(tǒng)一、強(qiáng)大的防衛(wèi)力量來(lái)保衛(wèi)新生的獨(dú)立政權(quán)。特別是在謝司叛亂以后，更使聯(lián)邦黨人看到了州政府的軟弱無(wú)力。邦聯(lián)所建立的只是一個(gè)十分脆弱的友好聯(lián)盟，并不是一個(gè)擁有絕對(duì)主權(quán)的民族國(guó)家政府。

“沒(méi)有任何東西比我們內(nèi)部的團(tuán)結(jié)、強(qiáng)大和有效的政府更能保護(hù)免遭威脅了”。[5]78對(duì)美國(guó)的自由和繁榮來(lái)說(shuō)，一個(gè)有效政府是必需品。與此同時(shí)，反聯(lián)邦黨人將聯(lián)邦黨人建立強(qiáng)國(guó)家、有效政府的理論解讀為一種全能?chē)?guó)家主義和專(zhuān)制主義，認(rèn)為政治社會(huì)的基本單位應(yīng)當(dāng)是地區(qū)的共同體而非每一個(gè)個(gè)人。比如在聯(lián)邦政府征稅權(quán)的問(wèn)題上，反聯(lián)邦黨人認(rèn)為聯(lián)邦政府會(huì)在應(yīng)對(duì)國(guó)家危機(jī)或一些偶然情況下借機(jī)擴(kuò)大自己的征稅權(quán)，再加上聯(lián)邦法律具有最高的權(quán)威，會(huì)剝奪州政府的稅源，州政府只能聽(tīng)由聯(lián)邦政府任意擺布。所以，他們認(rèn)為聯(lián)邦黨人的政治思想會(huì)削弱各州權(quán)力，更會(huì)壓制公民以及共同體的自由。

邦聯(lián)的運(yùn)作引起了人們的強(qiáng)烈不滿(mǎn)，1787年的謝司叛亂更成了制憲的導(dǎo)火索，在這種內(nèi)外交困的情況下，制憲會(huì)議應(yīng)運(yùn)而生。然而，新憲法制定之后，要得到批準(zhǔn)并不是一件容易的事情，新憲法必須得到13個(gè)州中的9個(gè)州批準(zhǔn)才能生效。因此，聯(lián)邦黨人在駁斥反聯(lián)邦黨人的論戰(zhàn)中，在總結(jié)西方2 000多年政治思想的基礎(chǔ)上，逐漸闡明了大國(guó)政治的優(yōu)越性，闡發(fā)了復(fù)合共和制的政治理論，奠定了“社會(huì)越大，越能妥當(dāng)自治”的基本政治原則。[7]因此，聯(lián)邦黨人制定新憲法的目的在于，改造美國(guó)的民主政體，加入君主制和貴族制的因素；改變松散的邦聯(lián)體制，增加單一制的因素。

“軟弱無(wú)力的行政部門(mén)必然造成軟弱無(wú)力的行政管理，而軟弱無(wú)力無(wú)非是管理不善的另一種說(shuō)法而已；管理不善的政府，不論理論上有何說(shuō)辭，在實(shí)踐上就是個(gè)壞政府”。[5]364實(shí)際上，聯(lián)邦黨人認(rèn)為政府的存在目的就是滿(mǎn)足人類(lèi)最低限度的需求，即保證人民的安全與福祉，促進(jìn)社會(huì)正義和公共利益的實(shí)現(xiàn)。而一切權(quán)力的濫用和侵害，與政府的組織與結(jié)構(gòu)形式有關(guān)，而不在于權(quán)力大小和性質(zhì)，所以要將注意力集中在政府組織方式和管理者身上?！霸诮M織一個(gè)統(tǒng)治人的政府時(shí)，最大困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身”。[5]264因此，聯(lián)邦黨人將有效政府制度構(gòu)建的邏輯起點(diǎn)著眼于：民眾能更好地服從政府統(tǒng)治，此為政府之第一要義；而后通過(guò)有效、合理的政府形式，保證人民的權(quán)利不受?chē)?guó)家侵害。可以看出，聯(lián)邦黨人的國(guó)家構(gòu)建思想是以強(qiáng)有力、有效運(yùn)轉(zhuǎn)的政府為前提的。

聯(lián)邦黨人繼承了霍布斯的自然狀態(tài)理論，將那種虛幻的自然狀態(tài)回歸現(xiàn)實(shí)世界，個(gè)人固然有不可剝奪的權(quán)利，但人們必須讓渡手中部分權(quán)利，迫于外力犧牲自己的權(quán)利來(lái)構(gòu)建新政體，訂立新契約——憲法，使政府保障全體人的福祉。亞里士多德認(rèn)為，“共和政體中的各個(gè)因素倘使混合的越好越平衡，這個(gè)政體就會(huì)存在得越久”。[8]因此，聯(lián)邦黨人通過(guò)討價(jià)還價(jià)式的、自下而上式的國(guó)家建構(gòu)路徑，明確了在混合的共和政體中建立具有權(quán)威性的有效聯(lián)邦政府的思想，在國(guó)內(nèi)各政治勢(shì)力中取得了平衡，體現(xiàn)了其高超的政治藝術(shù)和政治智慧。綜上所述，聯(lián)邦黨人的建立有效政府的思想就集中體現(xiàn)在：改變邦聯(lián)軟弱無(wú)力的格局和現(xiàn)存的種種弱點(diǎn)，塑造新的美利堅(jiān)政治文化，整合國(guó)內(nèi)碎片化的市場(chǎng)，使國(guó)家權(quán)力能有效滲透到社會(huì)末梢，建立能抵御外國(guó)勢(shì)力入侵的共同力量；將聯(lián)邦和地方治理的長(zhǎng)處巧妙結(jié)合，建立一個(gè)有最高權(quán)威性的、強(qiáng)有力的、有效率的中央政府，為保證國(guó)家的穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安，構(gòu)建起真正意義的現(xiàn)代國(guó)家制度和法律體系。

三、美國(guó)聯(lián)邦黨人有效政府思想的政治實(shí)踐

聯(lián)邦黨人在公民自由和強(qiáng)大國(guó)家間做出了良好的制度設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與市民社會(huì)需要一個(gè)有效的現(xiàn)代國(guó)家，政府必須履行維持秩序，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，提供公共服務(wù)等功能。[9]但是，要完成國(guó)家構(gòu)建僅靠憲法一紙條文是不能見(jiàn)效的，“優(yōu)良政體的真正檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)視其能否有助于治國(guó)安邦”，[5]356因此聯(lián)邦黨人在政治實(shí)踐中做出了諸多設(shè)計(jì)。

一是設(shè)計(jì)了復(fù)合共和制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。聯(lián)邦政府和州政府的權(quán)力依據(jù)憲法而劃分，“在美國(guó)的復(fù)合共和國(guó)里，人民交出的權(quán)力首先分給兩種不同的做法，然后把各政府分得的那部分權(quán)力再分給幾個(gè)分立的部門(mén)。因此，人民的權(quán)利就有了雙重保障。兩種政府將互相控制，同時(shí)各政府由自己控制自己”。[5]265-266聯(lián)邦制把因國(guó)家之大而產(chǎn)生的好處和因國(guó)家之小而產(chǎn)生的好處結(jié)合起來(lái)。美國(guó)憲法以列舉的方式明確授予中央政府事關(guān)全國(guó)性事務(wù)的有限而必要的權(quán)力，而其他一切權(quán)力都保留給各州。將涉外、全國(guó)性的治權(quán)歸聯(lián)邦政府，對(duì)內(nèi)地方性的治權(quán)歸各州政府。因此，聯(lián)邦制政府區(qū)別于以前的封建性的政府實(shí)行“分級(jí)管理”的體制，每一個(gè)美國(guó)公民都有雙重“國(guó)別”身份，中央政府和地方政府的權(quán)力直接來(lái)自于人民，并直接面對(duì)人民，這樣一來(lái)，美國(guó)的聯(lián)邦體制既克服了邦聯(lián)的無(wú)能為力，又保留了各州的自治，在自由與管制之間取得了平衡，使有限政府和有效政府得以建立，中央政府和地方政府之于社會(huì)的控制能力大大增強(qiáng)，各級(jí)政府權(quán)力可以直接觸及基層民眾，為開(kāi)展強(qiáng)有力的政府治理提供了必要的根本制度保證。

二是強(qiáng)化了行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，使政府體制帶有君主制特征。施特勞斯學(xué)派認(rèn)為，“美國(guó)政治就其最好的方面而言體現(xiàn)了一種實(shí)踐的智慧，這種智慧更多地來(lái)自于古老的傳統(tǒng)”，[10]即認(rèn)為美國(guó)較多繼承了西方古典傳統(tǒng)的政治原則，尤其是在關(guān)乎國(guó)家意志執(zhí)行的行政權(quán)力設(shè)計(jì)中，體現(xiàn)出聯(lián)邦黨人對(duì)政治重大原則和政治安排的審慎思維。聯(lián)邦黨人對(duì)英國(guó)式的君主立憲制推崇備至，但基于美國(guó)建國(guó)反對(duì)封建世襲的考慮，總統(tǒng)直接由人民選舉，合眾國(guó)總統(tǒng)要使一個(gè)人在整個(gè)聯(lián)邦受到尊重和信任，就需有真正的才能和不同性質(zhì)的優(yōu)點(diǎn)。在總統(tǒng)選舉過(guò)程中，為盡可能減少騷動(dòng)和紊亂，通過(guò)選舉人團(tuán)這個(gè)中間機(jī)構(gòu)投票，有效將各州人民的激情和怒氣進(jìn)行了隔離和疏散。聯(lián)邦黨人認(rèn)為，“使行政部門(mén)能夠強(qiáng)而有力，所需要的因素是：第一，統(tǒng)一；第二，穩(wěn)定；第三，充分的法律支持；第四，足夠的權(quán)力”。[5]356因此，總統(tǒng)對(duì)人民負(fù)責(zé)，總統(tǒng)被賦予了相當(dāng)大的權(quán)力，美國(guó)總統(tǒng)是“帝王般的總統(tǒng)”，有著可以否決議會(huì)的法案，任命政府部門(mén)組成人員和最高法院法官，統(tǒng)轄國(guó)家軍隊(duì)等權(quán)力，這就明確區(qū)分行政機(jī)構(gòu)之于立法機(jī)構(gòu)所追求的不同價(jià)值偏好，即更注重效率原則和強(qiáng)有力原則。聯(lián)邦黨人在加強(qiáng)行政部門(mén)權(quán)力的同時(shí)，基于“法不責(zé)眾”的考慮，積極論證了行政權(quán)力區(qū)別于立法權(quán)力的優(yōu)越性，“有些人以為行政部門(mén)對(duì)于社會(huì)上或立法機(jī)構(gòu)中之行時(shí)潮流能夠屈從順應(yīng)，乃是其最大的美德……但并不要求無(wú)條件順應(yīng)人民群眾的一切突發(fā)激情或一時(shí)沖動(dòng)，因?yàn)檫@些很可能是由于那些善于迎合人民偏見(jiàn)而實(shí)則出賣(mài)其利益的人所陰謀煽動(dòng)的”。[5]364因此，為保證施政質(zhì)量，這樣能理清使用權(quán)力的是獨(dú)任的行政首長(zhǎng)，而非難以承擔(dān)其后果的大多數(shù)人，確保了行政首長(zhǎng)權(quán)責(zé)的一致性，摒棄了純粹的民主模式，施之憲政民主，進(jìn)一步從制度層保障了政府的有效治理。

三是確立了最高法院有違憲審查權(quán)，明確聯(lián)邦政府權(quán)力的至高無(wú)上性?！耙詫?duì)憲法以及立法機(jī)關(guān)制定的任何法律的解釋權(quán)應(yīng)屬于法院?！盵5]293聯(lián)邦黨人在這里確立了等級(jí)觀念的法律，明確了憲法與法律相較，以憲法為準(zhǔn)的原則。聯(lián)邦黨人馬歇爾堅(jiān)定地支持?jǐn)U大聯(lián)邦政府的權(quán)力，限制各州的權(quán)力，在憲法明確規(guī)定政府的職權(quán)范圍內(nèi)，聯(lián)邦政府擁有至高無(wú)上的權(quán)力，聯(lián)邦的地位高于各州的地位。特別是通過(guò)著名的馬伯里訴麥迪遜案以后，確立了最高法院的違憲審查權(quán)，取得了憲法解釋權(quán)，各級(jí)政府部門(mén)都要受到聯(lián)邦憲法的約束，各州憲法也不得與聯(lián)邦憲法相抵觸。憲法是人民所批準(zhǔn)的，但人民卻不能隨意修改憲法，聯(lián)邦黨人在憲法修改程序上做了精心設(shè)計(jì)，憲法修正案的提出需由國(guó)會(huì)三分之二人數(shù)或三分之二州議會(huì)的請(qǐng)求，憲法修正案的通過(guò)也需四分之三國(guó)民大會(huì)或四分之三州議會(huì)批準(zhǔn)，以此強(qiáng)化憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性。時(shí)至今日，在美國(guó)實(shí)際的政府運(yùn)作過(guò)程中，聯(lián)邦政府處理與地方州政府的關(guān)系，也會(huì)依據(jù)憲法條文來(lái)調(diào)整，這無(wú)疑就強(qiáng)化了國(guó)家意志的執(zhí)行力。

四是在發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)，保障政府治理能力方面作了一系列的制度設(shè)計(jì)。一方面，在美國(guó)的新憲法中確立了國(guó)會(huì)具有征稅的權(quán)力，對(duì)關(guān)稅、進(jìn)口稅、營(yíng)業(yè)稅實(shí)行整齊劃一，未經(jīng)國(guó)會(huì)同意，各州不得征收關(guān)稅和進(jìn)口稅，大大增強(qiáng)了中央政府的汲取能力，改變了以前各州以《新澤西方案》按比例進(jìn)行攤派的設(shè)想，政府各自為政的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。同時(shí)，聯(lián)邦政府也統(tǒng)一了本國(guó)貨幣和建立聯(lián)邦銀行，確立聯(lián)邦政府在金融領(lǐng)域擁有獨(dú)一無(wú)二的壟斷性權(quán)力。另一方面，聯(lián)邦政府在對(duì)于州政府的財(cái)政控制和經(jīng)濟(jì)干預(yù)中，美國(guó)聯(lián)邦政府為了特定目的而向州政府撥款的形式是分項(xiàng)目撥款，使國(guó)會(huì)能精確地決定所撥基金的用途，優(yōu)先考慮國(guó)會(huì)的需要，如為顧及國(guó)內(nèi)各類(lèi)群體的平衡，有針對(duì)弱勢(shì)群體的專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃，這使聯(lián)邦政府的政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)化了聯(lián)邦政府的分配能力。然而美國(guó)作為一個(gè)新興的國(guó)家，聯(lián)邦黨人制定了一系列關(guān)稅政策，來(lái)保護(hù)和發(fā)展本國(guó)的工商業(yè)經(jīng)濟(jì)和民族經(jīng)濟(jì)，為國(guó)家的成長(zhǎng)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

霍布斯認(rèn)為，“在沒(méi)有一個(gè)共同權(quán)力使大家懾服的時(shí)候，人們便處在所謂的戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)之下。這種戰(zhàn)爭(zhēng)是每一個(gè)人對(duì)每個(gè)人的戰(zhàn)爭(zhēng)。”[11]霍布斯在政治秩序混亂的英國(guó)內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期，從人性惡的角度論證了建立強(qiáng)大政府的必要性，肯定了在一個(gè)各自為政的國(guó)家中用武力和戰(zhàn)爭(zhēng)建立一個(gè)有效政府的觀點(diǎn)。洛克也指出，“這種并無(wú)法律規(guī)定、有時(shí)甚至違反法律而依照自由裁處來(lái)為公眾謀福利的行動(dòng)的權(quán)力，被成為特權(quán)……對(duì)于法律所沒(méi)有規(guī)定的許多事情，要留給執(zhí)行權(quán)以相當(dāng)范圍的自由來(lái)加以處理”。[12]洛克將政府的構(gòu)建視為公共的契約，認(rèn)為政府權(quán)力的運(yùn)用在為公眾謀福利的前提下，應(yīng)賦予政府以強(qiáng)大的權(quán)力甚至是特權(quán)，以保障人民福祉。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為政府應(yīng)充當(dāng)“守夜人”的角色，“第一，保護(hù)社會(huì)，使其不受其他獨(dú)立社會(huì)的侵犯。第二，要設(shè)立嚴(yán)正的司法機(jī)關(guān)。第三，建設(shè)并維持某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施”。[13]所以，在自由主義的傳統(tǒng)哲學(xué)中，國(guó)家被視為“必要的惡”，政府的存在是滿(mǎn)足人類(lèi)共同生活的最低需求，不但強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力的有限性，同時(shí)也肯定國(guó)家建立有效政府的必要性。由此我們可以更進(jìn)一步理解聯(lián)邦黨人有效政府的內(nèi)涵：有效政府是一種有限的權(quán)力狀態(tài)下的政府，同時(shí)更是擁有暴力的合法使用、法律制定、稅賦征收等壟斷性權(quán)力、并能集中精力和資源承擔(dān)起公共服務(wù)職能的政府。

基于美國(guó)國(guó)家構(gòu)建的歷程和國(guó)家理論的傳統(tǒng)，可以看出，建立有效政府必然是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程：首先，要將彼此分離的族群整合為緊密相聯(lián)、有著共同利益的、國(guó)家權(quán)力能有效滲透到國(guó)家政權(quán)末梢的民族國(guó)家。其次是發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展和培植廣泛的稅源，增強(qiáng)國(guó)家汲取能力，為實(shí)現(xiàn)有效治理打下基礎(chǔ)。三是需要建立起能保障政府開(kāi)展有效治理的民主制度和法律體系。因此，筆者認(rèn)為，現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的中心任務(wù)是：要構(gòu)建一個(gè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的、政府能有效治理的現(xiàn)代國(guó)家制度。

聯(lián)邦黨人建立有效政府的政治思想和政治實(shí)踐，為美國(guó)作為一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家的崛起奠定了根本的政治制度基礎(chǔ)。聯(lián)邦黨人的政治智慧并非橫空出世，而是集中體現(xiàn)了兩千年來(lái)西方政治思想的精華，以往對(duì)于聯(lián)邦黨人政治思想的探討容易陷入如何限制國(guó)家權(quán)力的淵藪，這可能會(huì)忽略政治共同體建構(gòu)本身的復(fù)雜性以及政治家們的深謀遠(yuǎn)慮。同時(shí)我們也應(yīng)看到，聯(lián)邦黨人為之設(shè)計(jì)的政治制度是基于解決美國(guó)當(dāng)時(shí)各自為政的邦聯(lián)體制問(wèn)題的，因此聯(lián)邦黨人的政治思想也無(wú)可避免其歷史局限性。但無(wú)論何種政治制度的制定，其邏輯起點(diǎn)都在于要求人們更好地服從和實(shí)現(xiàn)國(guó)家的有效治理，能否搭建起一個(gè)良好的政治秩序。

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（責(zé)任編校：彭 萍）

Thought and Practice of Effective Government of the U S Federalist Based on Analysis of the Modern State Building

CHEN Liujie

（School of Public Administration, Guizhou University, Guiyang, Guizhou 550025, China）

Modern state must be organized to perform their special functions by administrativestaff. The key of building the modern state is developing its modern democratic political system, and it must be followed with a limited effective government. Early the founding of America because of chaotic situation of operation of the confederation regime, the Federalists designed to the democratic political regime for establishing effective government which makes USA become the true sense of the modern state. The thought and practices of the Federalist in the modern national state building are of a good inspiration for us to understand the connotation and the path of building an effective government.

federalist; effective government; the modern state building

D 034

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2016.04.016

2096-059X(2016)04–0085–05

2016-05-12

陳劉杰（1992-），男，四川瀘州人，碩士研究生，主要從事政治學(xué)基本理論與方法研究。