民國初年張君勱國家建構(gòu)思想述論

龍長安

(1.南京大學(xué) 歷史系，江蘇 南京 210093；2.安徽工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 馬鞍山 243000)

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民國初年張君勱國家建構(gòu)思想述論

龍長安1，2

(1.南京大學(xué) 歷史系，江蘇 南京 210093；2.安徽工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 馬鞍山 243000)

[摘要]民國初年，新舊體制轉(zhuǎn)換，有關(guān)國家體制設(shè)計及中央與地方關(guān)系問題的爭論頻繁。在涉及國家建構(gòu)的思潮中，張君勱的政治思想比較獨特，這尤其體現(xiàn)在其對聯(lián)邦論的政治態(tài)度上。1920年前，張君勱作為一名堅定的反聯(lián)邦主義者而出現(xiàn)，認為中國缺乏實現(xiàn)聯(lián)邦制的基礎(chǔ)，主張政治集權(quán)和單一制。在聯(lián)省自治運動開展時期，張君勱的思想發(fā)生了重大變化，不僅大力鼓吹聯(lián)邦制、強調(diào)地方分權(quán)，倡導(dǎo)建立聯(lián)邦主義國家。張君勱的聯(lián)邦制國家建構(gòu)理論以西方制度為典范，冀望回應(yīng)民初中國政治發(fā)展中統(tǒng)一與民主的雙重挑戰(zhàn)。民初的軍閥割據(jù)與集權(quán)政治的傳統(tǒng)最終導(dǎo)致張君勱聯(lián)邦制的國家結(jié)構(gòu)設(shè)計被放棄。

[關(guān)鍵詞]張君勱；聯(lián)邦制；國家建構(gòu)；地方自治

張君勱，上海人，先后留學(xué)日本早稻田大學(xué)和德國柏林大學(xué)，修讀法律與政治學(xué)學(xué)位?；貒?，張君勱活躍于政、學(xué)兩界，參與過國家憲法起草，是近代著名的政治思想家和社會活動家。張君勱在民國初年對于國家建構(gòu)有自己的政治主張，這尤其體現(xiàn)在他對聯(lián)邦制的政治態(tài)度上。美國式聯(lián)邦制理論是中國聯(lián)省自治運動的指導(dǎo)思想，這種理論在近代中國曾為部分知識分子所信仰，最后甚至被付諸政治實踐，形成有影響力的聯(lián)省自治運動。張君勱先提出集權(quán)主義的省制建設(shè)方案，后提出分權(quán)的聯(lián)邦制方案，其政治思想出現(xiàn)了明顯的修正。這種政治思想的轉(zhuǎn)向，一方面可以窺見當(dāng)時聯(lián)邦制思潮的洶涌，另一方面反映了在紛亂的政局中張君勱對統(tǒng)一建國之路的探索。本文基于現(xiàn)代國家建構(gòu)的視域，分析張君勱關(guān)于聯(lián)邦制政治實踐的態(tài)度轉(zhuǎn)變歷程，探討張君勱關(guān)于聯(lián)邦制中國的國家想象及現(xiàn)代中國立國方針的構(gòu)想。

一、《聯(lián)邦十不可論》與集權(quán)主義主張

民國初始，隨著滿清王朝的解體，國家建構(gòu)問題開始被提上議事日程。中國在國家結(jié)構(gòu)方面具有強烈的單一制集權(quán)傳統(tǒng)意識，這為體制的轉(zhuǎn)變帶來路徑依賴。聯(lián)邦制思想作為清末民初的新型國家建構(gòu)設(shè)想，既涉及集權(quán)與分權(quán)、中央與地方權(quán)限調(diào)整等諸多政治關(guān)系調(diào)整，也回應(yīng)了思想界對民主政治的追求，是當(dāng)時有影響力的理論與思想。制度變革本身是一項系統(tǒng)工程，受到政治傳統(tǒng)、政治權(quán)力及政治利益等多種因素的影響。在民國肇建、新舊體制轉(zhuǎn)型的時期，國內(nèi)各方即圍繞建立聯(lián)邦制或單一制的國家結(jié)構(gòu)展開熱烈討論。

1916年4月，為響應(yīng)梁啟超反袁號召，張君勱自德國留學(xué)歸國。袁世凱政府逆潮流而動的封建復(fù)辟，激發(fā)了地方政治意識之興起。與此同時，國內(nèi)輿論盛行聯(lián)邦制思想，省區(qū)自治開始成為國家建構(gòu)的重要途徑。張東蓀和丁佛言在《中華雜志》先后發(fā)表的《地方制度之終極觀》和《民國國是論》，倡議國家建立聯(lián)邦制。隨后，李劍農(nóng)在《太平洋》雜志、章士釗在《甲寅》雜志發(fā)文予以支持，抨擊中央集權(quán)思想。他們強調(diào)指出，中央集權(quán)過多造成國家的動亂與貧困，而通過加強地方實力，建立聯(lián)邦制，既可以對中央權(quán)力實施有效制衡，推進民主政治，又可以完成國家統(tǒng)一。這種觀點引發(fā)了社會強烈反響，形成了宣傳聯(lián)邦制思想的輿論高潮。在這個背景下，張君勱在梁啟超主辦的《大中華雜志》發(fā)表《聯(lián)邦十不可論》，提出與前述四人截然不同的理論主張，強調(diào)集權(quán)主義的省制建設(shè)，反對在中國建立聯(lián)邦制。

張君勱從民智水平、自治基礎(chǔ)、省長民選、法治權(quán)威、省權(quán)劃分、財稅歸屬、軍事統(tǒng)一和國家安全等十個方面，全面論證了在中國建設(shè)聯(lián)邦制的基礎(chǔ)不成熟。從民智方面看，張君勱指出，當(dāng)時社會民智水平確實令人擔(dān)憂，而憲法上的權(quán)利與民眾實際運用能力之間關(guān)系密切，國內(nèi)政治實際情形是“省權(quán)向不在省民省民亦無自握省權(quán)之能”，這樣的后果是“夫以如是之省民，即有省憲法，吾不知誰為保證，而不至為豪暴所蹂躪，思之思惟之，惟有股栗而已?！盵1]3從自治方面看，英美政制建設(shè)經(jīng)驗證明，自治向為聯(lián)邦建設(shè)之前提基礎(chǔ)?！拔嶂^世界各聯(lián)邦國之成，則因自治團體發(fā)達之國，乃由邦而成國。”[1]12而我國地方自治建設(shè)從清末雖已進行，然至民國初年，從效果觀之，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)縣自治和省自治仍很不成熟，“吾國今日城鎮(zhèn)鄉(xiāng)縣乃至一省之自治事業(yè)，其為有基礎(chǔ)耶否耶，如曰有也，則直自欺以欺庸眾，復(fù)何足與言。如曰無也，吾不知將何所憑藉，以為建聯(lián)邦之基。”[1]4從法治權(quán)威來看，張君勱指出，尊重法官、崇尚法律的習(xí)慣遠未形成，而聯(lián)邦制建設(shè)之中心要務(wù)為明確劃分中央與各邦之權(quán)限。雙方發(fā)生糾紛時，超然于二行政機關(guān)之上之司法機關(guān)作出公正判決，才能順利解決政治運行之困難。就此而言，“試問國內(nèi)兩大主權(quán)者之爭，甘就法廷而判決，而為法官者其權(quán)威又足以持兩方之平？”實際上“是非法治習(xí)慣發(fā)達至極者，安克臻此，吾國則何望乎！”[1]6從軍事統(tǒng)一與國家安全來看，作為一個處于列強包圍的弱勢大國，非建立一支直接受制中央且調(diào)動靈活的重兵，則無以應(yīng)付列強之挑戰(zhàn)而保其國民。“不信中央為心，則中國軍力萬無應(yīng)付列強之望，而國家之振作安賴乎？”[1]7-8張君勱指出，在內(nèi)憂外患的壓力下，聯(lián)邦制的推行只能助長地方軍閥割據(jù)，造成國家軍力分散而給外敵以可趁之機，陷國家安全于危崖，實是最不慎之舉。與美國等典型聯(lián)邦制國家相比，中國建構(gòu)聯(lián)邦制國家體制的基礎(chǔ)與條件遠遠不夠成熟。

基于現(xiàn)實的觀察，張君勱批評張東蓀等三人為聯(lián)邦制吶喊是“諸君以阿好之故，乃自忘其立言之大蔽。”[1]9“三君完全無視者，蓋至愛國而至愛地方者也，然竊以為三君立言之方，于吾國國情，均有所未審也?！盵1]13無視中外政治之實際，顯然無益于中國政治建設(shè)。張君勱指出，自庚子之役后，國內(nèi)財政與軍權(quán)漸漸為地方控制，中央權(quán)威已經(jīng)下移，地方成為強勢，“中央所為，巨謬極戾，地方長官緣是坐大，時至今日，此風(fēng)益張，此皆政權(quán)分裂之象，足與聯(lián)邦相提并論?！盵1]13聯(lián)邦制將助地方割據(jù)之風(fēng)，于是聯(lián)邦主義與分裂主義形成了等同語，這在當(dāng)時也幾乎成了所有反聯(lián)邦主義的共同見解。在這種情形下，反對聯(lián)邦制幾乎成為理所當(dāng)然的政治選擇。但是，張君勱雖然反對聯(lián)邦制，卻不同意廢省主張，仍堅持確立“省”為地方行政區(qū)域之設(shè)置單位。這主要源于他的法治理念，因為省之設(shè)置已有“臨時約法”的規(guī)定，具有憲法合法性依據(jù)。據(jù)此，張君勱希望以此為基礎(chǔ)不斷完善“省”在國家憲法中的地位設(shè)置，他提出四條措施以強固省之地位：其一，確定省之法人地位，設(shè)置省長與省議會；其二，確立省內(nèi)行政系統(tǒng)，省長負責(zé)本省政務(wù)，不干涉中央事務(wù)，同樣中央也不能以一時好惡侵奪省長職權(quán)；其三，確立省之立法權(quán)，省議會對本省立法事宜負責(zé)，行政機關(guān)對省議會負責(zé)，中央不得侵奪省議會之職權(quán)；其四，確定省稅與省財政權(quán)，劃分省稅與國稅，使省擁有獨立財稅來源。[1]15-16通過上述四項必要條件的滿足，將使“省”最終獲得獨立公法人地位。

張君勱雖然希望在國家憲法中確定“省”的獨立公法人地位，但仍強調(diào)由于存在軍區(qū)劃分、國稅創(chuàng)收和中央行政系統(tǒng)權(quán)威等問題，不能取消中央對地方的監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)之責(zé)，因此提出完全不同于聯(lián)邦論者的省制建設(shè)方案：其一，省議會對省長雖有彈劾權(quán)，但省長任命之權(quán)操之于中央；其二，中央以行政權(quán)委任于省長；其三，省長與省議會發(fā)生沖突時，裁判權(quán)在中央；其四，省參事會得審查省長提出議案，但省參事會組成成員由中央任命；其五，中央政府擁有統(tǒng)一行政之權(quán)，可以指導(dǎo)省議會；其六，省稅以地方稅為限，嚴格限制省債發(fā)行。[1]17在這種方案中，雖然允許地方建立省長、省議會和省參事的框架，但其權(quán)限被中央以各種手段嚴格控制，地方自由度的空間與聯(lián)邦論者的主張相比大為壓縮，形成了趨向中央集權(quán)主義模式的地方政制方案。因此，有學(xué)者指出，張君勱的方案是一種既非聯(lián)邦制亦非嚴格意義上的中央集權(quán)制的政治制度。[2]但按張君勱本人觀點，這就是一種適合于中國實情的政制，而這種新政制“集權(quán)之度，不必如俄法，分權(quán)之方，大異乎德美。”[1]18張君勱確信，按照這種省制方案，能夠在實現(xiàn)國家一統(tǒng)的前提下實現(xiàn)地方的自由發(fā)展，最終解決國家面臨的混亂狀況。

在外敵入侵、政治權(quán)威分散和現(xiàn)代化的壓力下，需要建立一個強有力的中央政權(quán)，進而加速現(xiàn)代化的進程。張君勱提出的國家建構(gòu)方案是“國情論”的產(chǎn)物?；谥袊c典型聯(lián)邦制國家的對比，他認為中國缺乏建設(shè)聯(lián)邦制的國情，強行推行聯(lián)邦制會導(dǎo)致國家分裂和社會動蕩。從中國的基本國情出發(fā)，張君勱試圖通過中央集權(quán)式的單一制國家建構(gòu)處理國家統(tǒng)一的政治難題。具體路徑是：首先，強化中央權(quán)力，調(diào)和中央集權(quán)與地方分權(quán)的分歧；其次，尊重地方利益控制，控制地方離心傾向；最后，強化省制建設(shè)，完善省級政府架構(gòu)，通過集權(quán)模式迅速完成國家的政治統(tǒng)一。就整體而言，張君勱的國家建構(gòu)思路強調(diào)對中央最高權(quán)威的維護，是傳統(tǒng)大一統(tǒng)政治文化影響的結(jié)果，也反映了他對政治現(xiàn)實的深刻憂慮。但是，在強人政治傳統(tǒng)、威權(quán)統(tǒng)治現(xiàn)實及缺乏有效權(quán)力牽制的情況下，中央集權(quán)論的主張無疑有利于袁世凱乃至北洋軍政集團的專制統(tǒng)治。

二、聯(lián)邦制國家的制度設(shè)計及其政治想象

由于袁世凱的專制集權(quán)、復(fù)辟帝制與隨之而來的南北軍閥混戰(zhàn)，中央權(quán)力衰落，中國政治權(quán)威日益破碎化。各省獨立割據(jù)的事實眾多已為士紳和知識分子所認定，通過中央集權(quán)來實現(xiàn)政治統(tǒng)一與現(xiàn)代國家建構(gòu)失去了號召力，而構(gòu)建聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)模式開始成為實現(xiàn)政治整合和完成國家統(tǒng)一的重要思路。聯(lián)邦主義思想逐漸在輿論中取得主導(dǎo)地位，省自治、省議會、聯(lián)邦制等新體制構(gòu)想成為國家統(tǒng)一與建構(gòu)的重要政治合法性來源。原來主張通過中央權(quán)力推動國家建設(shè)的人士，開始改變支持中央集權(quán)的政治結(jié)構(gòu)的態(tài)度，這其中就包括張君勱。經(jīng)過對俄、德革命比較與國內(nèi)政治實踐，張君勱認識到中央集權(quán)主義對政治的危害，也意識到省區(qū)自治已經(jīng)成為推進國家統(tǒng)一的重要前提，轉(zhuǎn)而成為聯(lián)邦論的擁護者，主張地方分權(quán)。張君勱指出：“今日之中國，中央固不能舉中央之事，各省亦不能舉各省之事也。處此斷湟絕港之中，而研究著手之次第，其先中央乎？我斷然不疑曰：先各省而已矣?！蚴澜绱髣菁热绫耍抑醒胫貌灰娦庞趪擞秩绱?，則今后立國之基礎(chǔ)，舍聯(lián)邦其奚由哉？”[3]5對張君勱而言，聯(lián)邦制的國家建構(gòu)成為解決時局危機的重要選擇。

在內(nèi)外多種因素的作用下，湖南省于1922年1月1日正式頒布“湖南省憲法”，開始了省憲運動實踐，得到浙江、廣東等多個省份響應(yīng)。轟轟烈烈的省憲運動的開展讓國人仿佛看到了擺脫戰(zhàn)亂、走向統(tǒng)一與民主的希望。按照聯(lián)省自治運動理論的要求，從省憲法到聯(lián)省憲法再到聯(lián)省政府，是既定的建構(gòu)聯(lián)邦制國家的路線圖。省憲運動開展期間，最引人注目的是1922年5月在上海召開的八團體國是會議。上海國是會議到會代表29人，代表14省區(qū)內(nèi)的議會、商會、教育會、農(nóng)會、工會、律師工會及報界工會，具有極強的地區(qū)及行業(yè)代表性。張君勱受邀參加會議，并以學(xué)者身份接受國是會議“國憲草議委員會”委托，以美國、加拿大、瑞士和德國(魏瑪)等典型聯(lián)邦制國家的憲法為藍本，擬定“國是會議憲法草案”甲、乙兩種文本。甲種文本主張設(shè)總統(tǒng)，乙種文本則取委員會制，其中乙種文本是受章太炎所托。最能代表張君勱政治思想的為甲種文本，其隨后所作《國憲議》詳細闡述了甲種文本的立法主旨、方法和理由。

“國是會議憲草”甲種文本共104條，分總則、聯(lián)省及各省權(quán)限之劃分、參議院、大總統(tǒng)、國務(wù)院、法院、法律、行政、國民之權(quán)利義務(wù)、國民之教育與生計、附則等11章。[4]從整體而言，“國是會議憲草”轉(zhuǎn)變了“天壇憲草”的立法思路，是以追求建立聯(lián)邦制國家為目標的民間私擬國家憲法，是從省憲到國憲的重要嘗試與政治實踐?！皣菚h憲草”的主要內(nèi)容有以下幾點：總則第一條開宗明義規(guī)定“中華民國為聯(lián)省共和國”；規(guī)定“聯(lián)省及各省權(quán)限之劃分”；肯定省制，確認省為地方聯(lián)邦；中央政體采取總統(tǒng)制與責(zé)任內(nèi)閣的調(diào)和體；在司法方面主張全國法制統(tǒng)一，終審權(quán)屬于中央，國家設(shè)立國是法院主持憲法解釋，反對地方自定法典與法院編制；在軍事方面規(guī)定國防軍采用義務(wù)民兵制，總額限定不超過20萬人，國防軍在各省國防要地駐扎，軍費不得超過聯(lián)省政府歲出之20%；現(xiàn)役軍人退出現(xiàn)役未滿三年者不得當(dāng)選為大總統(tǒng)或地方省之最高行政長官，現(xiàn)役軍人對政治不得以文字向公眾發(fā)表意見，嚴格禁止軍人干政。

“國是會議憲草”第二章規(guī)定中央與地方權(quán)限劃分，這種體例異于一般憲法在第二章規(guī)定公民權(quán)利之模式，源于張君勱對聯(lián)邦制內(nèi)涵的判斷。張君勱認為，聯(lián)邦制作為國家結(jié)構(gòu)的基本形式之一，其運行過程中所表現(xiàn)的核心內(nèi)容就在于分權(quán)；聯(lián)邦制是從現(xiàn)代國家建構(gòu)的角度實現(xiàn)國家統(tǒng)一性和地區(qū)多樣性平衡的制度方案，它的形式特點是權(quán)力至少在中央與地方兩級政府中分配。“聯(lián)邦立國，以中央各省權(quán)限之劃分為中心，此章常為開宗明義之義，以不如此，則其他各條，無所附麗?！盵3]12基于此，張君勱在第二章重點突出中央與地方的權(quán)限劃分規(guī)定，而把公民權(quán)利之規(guī)定挪至憲草第九章。對于省權(quán)與中央權(quán)限的劃分，張君勱模仿加拿大憲法模式，采取同時列舉制，列舉中央事權(quán)27項，省之事權(quán)19項。在列舉之上，各冠以總原則，曰全國利害之事，中央主之，地方利害之事，各省主之，顯示中央與地方平等地位與立場。通過如此規(guī)定，張君勱認為“中華民國已由單一國而為聯(lián)邦國或聯(lián)省國矣”。

張君勱確認省為地方自治團體，為地方邦，可設(shè)立省議會，具有地方制憲權(quán)；同時指出，地方邦并非獲完全主權(quán)，其主權(quán)仍受聯(lián)邦國憲法制約，地方邦對地方邦的政體安排沒有完全自由選擇權(quán)。張君勱認為，在國家憲法中對省政體進行規(guī)定，是遵循聯(lián)邦國的通例，“以吾國情形論，軍閥專權(quán)，為各省之通患。今日于國憲中定省之政體標準，則他日一省內(nèi)之政體，有不依憲法組織者，中央得而干涉之，合之省憲法而為二重保障，此正所以保護各邦，而非所以壓制各邦也?！盵3]36對各省具體的政體安排，張君勱持一種模糊但寬容的態(tài)度：“一、各省應(yīng)設(shè)省議會代表民意；二、省之行政首長，或為一人，或為數(shù)人之委員會，由省之人民或議會選舉；但不得以退職未滿三年之軍人充選”[4]752。

第一次世界大戰(zhàn)后，世界主要資本主義國家實施普選制，公民政治參與呈擴大趨勢。1919年《德意志國憲法》(簡稱《魏瑪憲法》)規(guī)定普通選舉與婦女參政；根據(jù)英國1918年《人民代表選舉法》，其選民人數(shù)由八百余萬激增至1700余萬；法國1919年《法蘭西國選舉法》中，選舉范圍的擴展程度與英國大致相當(dāng)。世界主要聯(lián)邦制國家一般實施兩院制，即參議院和眾議院，前者代表各邦或省，后者代表人民?！皣菚h憲草”的議院設(shè)計與世界的普遍規(guī)范不一致。張君勱認為，推行聯(lián)邦制，地方必須進行充分的地方自治訓(xùn)練，提升普通民眾參與選舉、監(jiān)督政府的政治素養(yǎng)。而當(dāng)時中國人口調(diào)查和選民登記并沒有完成，貿(mào)然實施普選，必然帶來選舉舞弊和虛假的民意。因此，張君勱主張暫時停止普選，將一院制作為政治訓(xùn)練的過渡，最終實現(xiàn)建立兩院制。[5]張君勱主張，參議院的參議員由各省議會和教育會、工會、農(nóng)會和商會五大社團，加上華僑和全國官私立大學(xué)經(jīng)政府認可具有選舉權(quán)者選舉產(chǎn)生。張君勱的國會設(shè)計方案強調(diào)從五大社團中產(chǎn)生議員，出發(fā)點是防止出現(xiàn)選舉黑幕和選舉舞弊，卻剝奪了普通民眾的選舉權(quán)，充滿了精英主義政治色彩，與當(dāng)時民主政治選舉所遵循的直接、平等與普遍原則相違背。

張君勱認為，總統(tǒng)制和內(nèi)閣制在政治實踐中都存在著重要不足，前者易導(dǎo)致總統(tǒng)獨裁，后者易造成議會專制。從臨時國會到袁世凱的民國政治實踐看，內(nèi)閣制和總統(tǒng)制并沒有給中國政治發(fā)展帶來穩(wěn)定，反而引發(fā)重重沖突與矛盾。德國的“總統(tǒng)制與內(nèi)閣制的混合”的政體模式為國家政局帶來穩(wěn)定，加快了德國經(jīng)濟與社會發(fā)展，這給張君勱以重大啟示：“此總統(tǒng)由全國國民選舉之規(guī)定所由來也。自此點論之，德總統(tǒng)之地位，與美同，與法異。然總統(tǒng)雖由民選，不自當(dāng)內(nèi)閣之沖，一切行政有內(nèi)閣以負其責(zé)。故自此點論之，德總統(tǒng)之地位，又與法同而與美異。如是，德總統(tǒng)蓋調(diào)和法美二制而出者也?！盵6]261這種混合政體設(shè)計受到了其他學(xué)者的批評，如朱經(jīng)農(nóng)指出：“內(nèi)閣制與總統(tǒng)制混在一處，事實上一定發(fā)生困難，因為定政策的是一個人，負責(zé)任的是另一個人。大總統(tǒng)定了政策，叫內(nèi)閣去向國會負責(zé)，國會不贊成大總統(tǒng)的政策，只能叫內(nèi)閣辭職，卻不能叫大總統(tǒng)變更他的政策?！盵7]2這造成內(nèi)閣總理可能受到來自國會與總統(tǒng)的雙重壓力，更可能導(dǎo)致內(nèi)閣一事無成。張君勱則指出，在這種政體設(shè)計中，“總統(tǒng)可以反對議會，議會之可以反對總統(tǒng)，皆由于兩機關(guān)同發(fā)源于民選之所致。惟其同發(fā)源于民選，故其同發(fā)源于民選，故各以民意為口實，而可以成此兩不相下之局。其為良歟，不良歟？……故我以為得新憲法中最使吾懷疑者，莫此為甚。”但是，如果在實踐中，總統(tǒng)能在全國輿論紛紛集矢于議會之日，行使憲法賦予他的任命內(nèi)閣、否認議會提案而提交國民公決的權(quán)力，上述運作中的問題則不會出現(xiàn)?！罢\如是，此制且為天下萬國所取法可焉?！盵6]265

“國是會議憲草”在行政與立法方面實施了分權(quán)設(shè)計，在司法權(quán)方面則強調(diào)“法律生活統(tǒng)一”。通過對美國、瑞士和德國等典型聯(lián)邦制國家的法制規(guī)定比較，張君勱指出：“必法典不統(tǒng)一而后為聯(lián)邦者，謬論也；必全國法院，不出于同一系統(tǒng)，終審權(quán)屬之各省，而后為聯(lián)邦國者，亦謬論也?！盵3]66《湖南省憲法》和《浙江省憲法》規(guī)定省自定法典與法院編制權(quán)。張君勱指出，這破壞了法制統(tǒng)一，侵奪了國家憲法權(quán)限。可能造成嚴重后果：第一，如果各地自定法典，造成法律規(guī)定不統(tǒng)一，而給狡黠者鉆法律空子之機；第二，各地法院判決依據(jù)法律不同，則司法斷案必異，無法實現(xiàn)司法公平。[3]63-64因此，張君勱在“國是會議憲草”中強調(diào)中央政府擁有制定法典與法院編制之權(quán)，“司法權(quán)由聯(lián)省政府所設(shè)大理院及各省所設(shè)法院行使之；法院之編制及法官資格由聯(lián)省政府公布法律，各省得按此項法律在省內(nèi)設(shè)立法院。”[4]756“故我以為今后即為聯(lián)邦國，而司法權(quán)之統(tǒng)一，乃立國之根本方針也。”[3]67法制的統(tǒng)一與聯(lián)邦國建設(shè)成功與否緊密相連。對于法制統(tǒng)一之道，張君勱也提出了自己的路徑：第一，全國法院編制法，由中央政府編成，而推行于全國；第二，全國中以大理院為最高法庭；第三，各省各級審判廳之權(quán)限，按級規(guī)定，而最終之解釋權(quán)歸大理院；第四，高等審判廳以下，至初級審判廳，得由各省自設(shè)；第五，法官資格及其任用方法，亦以中央之法院編制法規(guī)定之，使全國法官立于同等程度。[3]67通過以上五種途徑，實現(xiàn)“法律生活之統(tǒng)一”的狀態(tài)。

從中央與地方權(quán)限的劃分到肯定省制設(shè)置，從中央政體的選擇到法制的統(tǒng)一，“國是會議憲草”的規(guī)定與精神涉及聯(lián)邦制的核心內(nèi)容、政體安排與法制建設(shè)，展示了張君勱對聯(lián)邦制國家建構(gòu)的政治想象?！皣菚h憲草”在政治上主張改革代議制度，在司法上主張法制統(tǒng)一和司法獨立，在軍事上強調(diào)軍民分治和廢督裁兵，在經(jīng)濟上倡導(dǎo)實業(yè)救國和契約自由，在文化上主張義務(wù)教育和學(xué)術(shù)自由，在社會政策上強調(diào)勞動保護和提倡善良風(fēng)俗。這些措施深受五四新文化影響，具有強烈的啟蒙色彩。通過中央與地方兩級政府在立法、行政與司法三部門的橫向分權(quán)和縱向分權(quán)，形成平行分權(quán)和上下分權(quán)的模式。在這幅聯(lián)邦制色彩濃厚的政治圖景中，省級建制是全國政治體制的核心和焦點，省區(qū)自治成為國家建構(gòu)的基礎(chǔ)和推進民主政治的突破口，最終將以自治省的聯(lián)合方式形成聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)。從省區(qū)自治、省憲法到聯(lián)省自治和國家憲法，“國是會議憲草”既有聯(lián)邦制的國家結(jié)構(gòu)設(shè)想，也有民主政治的發(fā)展目標，雖存在某些缺陷，但具有積極的進步意義。

三、轉(zhuǎn)變緣由、歷史價值與發(fā)展困境

張君勱在政治上是自由主義者，一生醉心于英美的民主政治思想，渴望以英美為目標，建設(shè)中國的政治制度模式。他在思考民國初年的國家建構(gòu)與政治轉(zhuǎn)型問題時，提出自己的聯(lián)邦制國家設(shè)計模型，實質(zhì)上借鑒了美、德等典型聯(lián)邦制國家的政治現(xiàn)代化經(jīng)驗。張君勱指出：“我們所謂法治國，并不是以法律來治國，更是看重人民的權(quán)利?！盵8]在張君勱的聯(lián)邦制政治藍圖下，通過省區(qū)自治建設(shè)和雙重分權(quán)結(jié)構(gòu)，民眾將得到充分的民主政治訓(xùn)練。這種方案設(shè)計深刻反映了張君勱政治發(fā)展的“順序論”思想：民主政治的發(fā)展需要一定土壤，缺乏自我管理和治理能力的國民和社會不能建立民主的國家，因此對民眾進行訓(xùn)練是建立民主國家的第一步，而省區(qū)自治是其中最重要的平臺。如果說中央集權(quán)主義是一種由下至上的金字塔式式的政治秩序，聯(lián)邦主義則是一種由下至上的多中心的政治秩序。

追求聯(lián)邦制而放棄中央集權(quán)制是張君勱觀察中國政治現(xiàn)狀后作出的選擇。張君勱認為，集權(quán)主義在當(dāng)時中國的政治實踐已經(jīng)走進死胡同，必須改變思路，通過在地方建立聯(lián)邦制，進行民主政治的試驗，開啟民智，實施公民養(yǎng)成，最終為建立聯(lián)邦國打下基礎(chǔ)，“且經(jīng)實驗之后，則人民知識進步，而政治能力加增，甲省之所為，乙省得以之為觀摩之資?！抑砸闳灰月?lián)省憲法進者，區(qū)區(qū)微意，亦正在此耳?！盵3]20在聯(lián)邦制與民主政治價值互通的情況下，張君勱的政治選擇也就從集權(quán)制轉(zhuǎn)移到聯(lián)邦制。

此外，張君勱的早期政治生活與梁啟超有著緊密的關(guān)聯(lián)。張君勱自從在日本結(jié)識梁啟超后很受其賞識，日后常隨其左右，協(xié)助其與革命黨進行論戰(zhàn)。從民初創(chuàng)辦的《庸言》雜志到后來的《大中華雜志》，對于國家的統(tǒng)一建設(shè)之路，梁啟超本人一直主張中央集權(quán)思想，反對在中國進行聯(lián)邦制建設(shè)?！耙越裾吒魇「脑熘掳?，其國能有此實力乎？將來當(dāng)用何道可以得此實力乎？此國民所當(dāng)熟審也。萬一力薄不任，而于大聯(lián)邦內(nèi)復(fù)分為小聯(lián)邦，小聯(lián)邦內(nèi)復(fù)分為更小聯(lián)邦，則中國成齏粉矣?！盵9]在聯(lián)省自治運動期間，鑒于國內(nèi)外多種因素的影響，尤其是國內(nèi)省憲運動的推行，梁啟超轉(zhuǎn)而主張通過聯(lián)邦制模式完成國家的統(tǒng)一。梁啟超這種善于與現(xiàn)實政治妥協(xié)的風(fēng)格影響到張君勱的政治思想。

傳統(tǒng)封建王朝解體后，中國開始實現(xiàn)由帝國向現(xiàn)代民主國家的轉(zhuǎn)型。但由于歷史的慣性與路徑依賴，中央集權(quán)的單一制國家結(jié)構(gòu)依然為社會所崇拜，強調(diào)分權(quán)和自治的主張在中國傳統(tǒng)政治文化中缺乏支持力量。民國初年，各派政治力量都以制定憲法作為自己擁有政治合法性的來源，但在現(xiàn)實政治的發(fā)展中卻強調(diào)武裝力量和強權(quán)政治，憲法等規(guī)范性法律文件未能真正實現(xiàn)對社會生活的協(xié)調(diào)。連年的戰(zhàn)亂也讓普通民眾對中央集權(quán)的武力統(tǒng)一模式感到厭倦，對國家約法并不認同。通過省自治構(gòu)建聯(lián)邦制國家體制、實現(xiàn)國家的和平的主張被很多士紳和知識分子寄予眾望，激發(fā)了國民政治意識的萌發(fā)。張君勱的“國是會議憲草”所構(gòu)建的新型國家結(jié)構(gòu)強調(diào)慎重處理中央與地方的權(quán)力關(guān)系，鼓勵民眾對地方事務(wù)的參與和對軍閥政治的痛恨，是國內(nèi)具有民主色彩的重大政治變革藍圖。1923年《中華民國憲法》(“曹錕憲法”)實現(xiàn)了中央集權(quán)的單一制國家結(jié)構(gòu)與聯(lián)邦制的政治運作精神的融合，張君勱的政治主張在其中得到了反映：憲法第一章規(guī)定“中華民國為統(tǒng)一的民主國”，強調(diào)單一制國家結(jié)構(gòu)；在第五章和第十二章特設(shè)“國權(quán)”和“地方制度”兩章，規(guī)定中央與地方在憲法上的事權(quán)分配，省、縣兩級地方政府設(shè)立省、縣議會，省可制定省憲法，實施地方自治。[10]

張君勱的聯(lián)邦制國家建構(gòu)模式是基于國外經(jīng)驗和國內(nèi)現(xiàn)狀而設(shè)計出的復(fù)合分權(quán)國家結(jié)構(gòu)。這種國家結(jié)構(gòu)的政治實踐在民國初年的中國社會環(huán)境中面臨著十分復(fù)雜的挑戰(zhàn)。聯(lián)邦制作為起源于美國的制度規(guī)范，與其國家的特定國情與歷史緊密相連。美國作為以英裔為主體的移民國家，其民情深受英格蘭鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化影響，自治與分權(quán)精神彌散于民眾思維之中。中國作為歷史悠久的中央集權(quán)制國家，形成了與大一統(tǒng)政治文化相適應(yīng)的單一制國家結(jié)構(gòu)，有效回應(yīng)了多民族的大國統(tǒng)一與治理難題，若要建立西方式的聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)，勢必與中國政治傳統(tǒng)發(fā)生嚴重抵牾。此外，軍閥割據(jù)式的省區(qū)自治并不是國家發(fā)展的正常狀態(tài)，省憲運動發(fā)展的最大推動力來源于地方軍閥。地方軍閥把省憲法作為對抗中央政府統(tǒng)一的法理工具，在實際政治行為中并未真正貫徹民主與法治精神。構(gòu)建聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)模型反映了以張君勱為代表的知識分子的心聲，但在省憲運動與國憲運動中形成了愈演愈烈的地方割據(jù)，導(dǎo)致國家能力進一步下降，聯(lián)邦制的國家建構(gòu)模式終究未能擺脫困境而被放棄。

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[10]中華民國憲法[A].夏新華.近代中國憲法歷程:史料薈萃[C].北京:中國政法大學(xué)出版社,2004:521-531.

[收稿日期]2016-01-15

[作者簡介]龍長安(1975- )，男，南京大學(xué)歷史系博士后，安徽工業(yè)大學(xué)法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，從事政治史、政治思想史與政治社會學(xué)研究。

[中圖分類號]K258

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-7602(2016)07-0074-06