二元體制下城鎮(zhèn)化與耕地保護現(xiàn)實路徑選擇
——以瓊海為例

宋曉麗，郝志軍，劉書暢

（海南大學政治與公共管理學院，海南?？?70228）

二元體制下城鎮(zhèn)化與耕地保護現(xiàn)實路徑選擇
——以瓊海為例

宋曉麗，郝志軍，劉書暢

（海南大學政治與公共管理學院，海南海口570228）

城鎮(zhèn)化與耕地的關系不僅是發(fā)展與保護的問題，更是城鄉(xiāng)關系轉型的關鍵。在梳理城鎮(zhèn)化演變機理、界定概念的基礎上，剖析了瓊海城鎮(zhèn)化模式。結果表明：村鎮(zhèn)就地城鎮(zhèn)化通過將農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)融合，初步形成了城鎮(zhèn)化與耕地之間良性互動、和諧發(fā)展的關系；城鎮(zhèn)化對耕地保護產(chǎn)生負面影響的主要根源在于城鄉(xiāng)二元的戶籍制度、土地產(chǎn)權制度和征收制度；鑒于二元體制短期內無法根本改變，建立城鄉(xiāng)聯(lián)結的用地機制和人地掛鉤的管理機制是目前實現(xiàn)雙贏的現(xiàn)實選擇。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；城鎮(zhèn)化地域；機制；融合；瓊海

建國以來，我國采取了優(yōu)先發(fā)展城市和工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，但是由于當時的工業(yè)基礎薄弱，工業(yè)和城市的發(fā)展主要依靠汲取農(nóng)業(yè)和農(nóng)村大量的資源而進行，在城鎮(zhèn)化的初期與中期發(fā)展階段，以大中小城市為重心的城鎮(zhèn)化，很大程度上是依賴征收農(nóng)村土地尤其是城市周邊的耕地來建設和發(fā)展起來的[1]。近年來，隨著國家發(fā)展戰(zhàn)略的調整，城市地域擴張與農(nóng)村耕地保護之間的矛盾有所緩和，但仍未得到根本的解決[2，3]。因此，理順和正確處理城鎮(zhèn)化與耕地保護的關系，不僅是城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的基本保障，也是城鄉(xiāng)一體化實現(xiàn)的關鍵。

梳理學術界的成果發(fā)現(xiàn)，不同時期形成了不同的論點，其中，趙金蕓等[4]、封志明等[5]認為，城鎮(zhèn)化對耕地保護不利，由于城市化發(fā)展過程中，城鎮(zhèn)數(shù)量不斷增加，規(guī)模不斷擴大，導致農(nóng)村土地尤其是優(yōu)質耕

地被占用，從而對我國耕地保護產(chǎn)生不利影響；蔡繼明等[6]認為，城市化本質上是節(jié)約耕地，城鎮(zhèn)化建設和發(fā)展需要一定土地做保障，有其必然性，城市本身是集約化的空間組織形式；宋戈等[7]、朱莉芬等[8]認為，城鎮(zhèn)化與耕地保護的關系是階段性的，在城鎮(zhèn)化發(fā)展初期，城鎮(zhèn)化進程與耕地保護存在一定矛盾，但從長期看，城鎮(zhèn)化發(fā)展有利于耕地保護。

以上3種觀點基本上是基于國家（區(qū)域）、省級尺度得出的結論，鑒于我國地區(qū)差異明顯，宏觀尺度的研究很難客觀反映一個地區(qū)內部具體的問題，不利于地方政府因地制宜地采取不同的發(fā)展策略與措施。目前瓊海城鎮(zhèn)化在全國產(chǎn)生了較大的影響，其城鎮(zhèn)化路徑的選擇以及對耕地保護的影響值得探討。本研究擬以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為導向，通過理論聯(lián)系實際來探究城鎮(zhèn)化與耕地保護之間新型關系以及行之有效的解決路徑。

1 城鎮(zhèn)化的內涵與外延

以往的論證多數(shù)是直接采用指標法，即城鎮(zhèn)化率或城鎮(zhèn)化綜合評價值與耕地面積的數(shù)量關系進行分析[9～13]，缺乏對城鎮(zhèn)化這一概念系統(tǒng)、深入的剖析，因此很難進一步厘清城鎮(zhèn)化與耕地之間的內在關系。

1.1 城鎮(zhèn)化概念的來源

目前各大媒體與學術界出現(xiàn)了“城市化”與“城鎮(zhèn)化”2個名詞，使用頻率參半。“城市化”一詞起源于拉丁文Urbanization的概念，最早源于1867年西班牙工程師A.Serda的著作《城鎮(zhèn)化基本理論》，至20世紀，這一名詞已經(jīng)在全世界范圍內被多數(shù)學者所接受。1970年代后期，Urbanization一詞被引入中國學術界并被接受[14]。英法等國家特別強調大城市的發(fā)展；后發(fā)的美德則強調中等城市的發(fā)展；再后來的日韓等國則強調大城市群的發(fā)展[15]。由于西方國家強調大中城市的發(fā)展，因此，我國大多數(shù)學者將urbanization譯為城市化；2000年1月黨的十五屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》首次采用“城鎮(zhèn)化”一詞，指出，“走出一條符合我國國情、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路?！彪S后黨中央和國務院一系列政策和文件的都引用“城鎮(zhèn)化”這一表述。

可以看出，在城鎮(zhèn)化路徑的選擇上發(fā)達國家更多的強調大城市的功能與作用，而我國則提倡大城市與小城鎮(zhèn)（建制鎮(zhèn)）的協(xié)調發(fā)展。因此，城鎮(zhèn)化是中國國情和體制下的一種提法，是城市化概念在中國的本土化。為研究方便，下文統(tǒng)一用城鎮(zhèn)化來表述。

1.2 城鎮(zhèn)化的演變機理及其概念界定

城鎮(zhèn)化是一歷史變遷過程，具有時空變化特征，主要表現(xiàn)為：（1）初期在城鄉(xiāng)引力與推力作用下，人口由農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉移并集聚（人口城鎮(zhèn)化、農(nóng)村異地城鎮(zhèn)化）；（2）隨著城鎮(zhèn)人口的增加，基礎設施和公共服務設施用地需求加大，鄉(xiāng)村土地被征收（土地城鎮(zhèn)化、農(nóng)村被動城鎮(zhèn)化、半城鎮(zhèn)化）；（3）受產(chǎn)業(yè)支撐、戶籍等城鄉(xiāng)二元體制的影響，城市的吸納能力受限，人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化速度變慢，產(chǎn)業(yè)升級轉型、農(nóng)業(yè)轉移人口市民化（城市的城鎮(zhèn)化[16]）；（4）在城市自身城鎮(zhèn)化效應的作用與帶動下，鄉(xiāng)村雖未變成城鎮(zhèn)地域，但卻實現(xiàn)了農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村居民以從事非農(nóng)業(yè)職業(yè)為主，生活方式已類似城市（鄉(xiāng)村就地城鎮(zhèn)化）。

由此可見，城鎮(zhèn)化是一個多維度概念，主要包括城鎮(zhèn)化水平（人口城鎮(zhèn)化率、土地城鎮(zhèn)化率等）和城鎮(zhèn)化質量（就業(yè)結構、產(chǎn)業(yè)結構等）兩大方面；城鎮(zhèn)化是一個從量變到質變的過程，不僅僅表現(xiàn)為城鎮(zhèn)地域空間的擴張或城鄉(xiāng)地域的轉變，更重要是逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

2 瓊海城鎮(zhèn)化與耕地保護發(fā)展現(xiàn)狀

瓊海作為海南省西部的一個直管縣市，本著“田園城鎮(zhèn)、幸福瓊?！钡睦砟?，堅持“不砍樹、不占田、不拆房，就地城鎮(zhèn)化”的原則，探索出了一條“農(nóng)村美、農(nóng)業(yè)強、農(nóng)民富”的新路子，其成功的經(jīng)驗值得借鑒。

2.1 以村鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)化地域空間，緩解了城市用地需求與耕地保護之間的矛盾

城鎮(zhèn)化的目的不是消滅農(nóng)村，而是要縮小城鄉(xiāng)之間的差距，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。瓊海為海南省縣級市，城鎮(zhèn)規(guī)模較?？诤腿齺喰?，農(nóng)業(yè)收入為當?shù)剞r(nóng)民的主要經(jīng)濟來源，進城務工的積極性并不高，農(nóng)村的“推力有限”[17]，極大地限制和影響了城鎮(zhèn)自身的發(fā)展及其對周邊的輻射和帶動作用。在這種背景下，以城市為中心的異地城鎮(zhèn)化不是瓊海最優(yōu)的選擇，瓊海將城鎮(zhèn)化的重心由城市向村鎮(zhèn)轉移。瓊海在城鎮(zhèn)化過程中，把鎮(zhèn)的建設作為瓊海特色城鎮(zhèn)化的支點和平臺，使各鎮(zhèn)成為城鎮(zhèn)化的主要紐帶聯(lián)結城鄉(xiāng)。根據(jù)各個鎮(zhèn)的人文特點、產(chǎn)業(yè)特色和自然稟賦進行個性化的規(guī)劃設計，欲把市轄的12個鎮(zhèn)打造成“一鎮(zhèn)一特色、一鎮(zhèn)一風情、一鎮(zhèn)一產(chǎn)業(yè)”。在不改變農(nóng)民生產(chǎn)和生活方式的前提下，充分保護和尊重現(xiàn)有農(nóng)村的地形村貌、田園風光、農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)和生態(tài)本底，對農(nóng)村的基礎

設施進行改造升級、完善提升，把城市的公共服務引入農(nóng)村，使農(nóng)村的基礎設施配套水平和社會服務水平達到城市標準，讓農(nóng)民守在自己的土地上就能享受城市人的生活品質。

2.2 以農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)為基礎打造田園城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化與耕地保護相得益彰

2014年瓊海三次產(chǎn)業(yè)結構為37.6∶14.4∶48.0，農(nóng)業(yè)基礎雄厚，再加上海南作為一個生態(tài)省、農(nóng)業(yè)省、國際旅游省，以耕地為重要的載體，進行國家農(nóng)業(yè)公園和旅游綠道建設。在原有村莊的基礎上，把全市劃分為“龍壽洋國家農(nóng)業(yè)公園”、“熱帶濱海國家農(nóng)業(yè)公園”和“萬泉河國家農(nóng)業(yè)公園”3大片區(qū)，囊括全市一多半的農(nóng)業(yè)人口，并以國家級的標準來充實完善連片的田野及周邊農(nóng)村的基礎設施和配套，打造一個具有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化功能、旅游功能、休閑功能和運動功能的鄉(xiāng)村綜合體，使農(nóng)業(yè)公園成為農(nóng)民的家園、市民的公園和游客的樂園；旅游漫步綠道依地勢而建，依托現(xiàn)有山水脈絡的獨特風光，充分地尊重自然、順應自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。“田園城鎮(zhèn)”的發(fā)展理念將城與鄉(xiāng)很好地聯(lián)系在一起，城鎮(zhèn)化不僅沒有以犧牲耕地為代價，反而使得耕地成了就地城鎮(zhèn)化的重要依托，城鎮(zhèn)化與耕地保護得到了融合發(fā)展。

3 瓊海城鎮(zhèn)化對耕地保護的啟示

與先發(fā)城市不同，瓊?！叭灰痪偷亍钡某擎?zhèn)化模式，通過基礎設施和公共服務向農(nóng)村延伸，使農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)融合發(fā)展，為創(chuàng)新城鎮(zhèn)化與耕地保護協(xié)調發(fā)展的現(xiàn)實途徑提供了有益的思路。

3.1 城鄉(xiāng)用地聯(lián)動機制的建立

從各國城鎮(zhèn)化歷程看，城鎮(zhèn)化是土地、勞動力、資本等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)的重新配置，瓊海在城鎮(zhèn)化建設中，一方面對農(nóng)村的基礎設施改造升級，進行農(nóng)業(yè)公園建設；另一方面把鎮(zhèn)的建設作為瓊海特色城鎮(zhèn)化的支點和平臺，按照“一鎮(zhèn)一特色、一鎮(zhèn)一風情、一鎮(zhèn)一產(chǎn)業(yè)”的思路開展了風情小鎮(zhèn)建設，走出一條雙向互動、縮差共富的科學發(fā)展之路，城鎮(zhèn)化建設與耕地保護之間由對立到融合。因此，目前可以考慮繞開土地權屬問題，就土地利用進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，將城鎮(zhèn)用地增加與農(nóng)村耕地增加相掛鉤、與農(nóng)村土地整治相結合，城鄉(xiāng)用地制約機制的形成，可以從根本上破解發(fā)展與保護兩難的困境。

大量研究表明，要達到城市化水平的穩(wěn)步提高和耕地數(shù)量壓力緩解的雙贏，唯一的途徑是土地集約化利用。理論上講，城市本身是集約化的空間組織形式，城市化本質就是節(jié)約耕地；且農(nóng)村人口轉移到城鎮(zhèn)后，退出的土地可以通過整理來增加耕地，城鎮(zhèn)化對耕地保護有著間接的推動作用。但事實上在我國，城鎮(zhèn)化伴生著城市內部土地粗放利用與向外擴張并存，農(nóng)村土地閑置與耕地資源短缺并存的現(xiàn)象。面對理論與現(xiàn)實的差距或矛盾，需要探尋目前切實可行的解決途徑。

3.2 “人地”掛鉤管理機制的建立

城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展，致使人與地的矛盾既繞不開，又躲不過[18]。目前“要地不要人”、“離土不離鄉(xiāng)”也是我國城鄉(xiāng)二元體制下的特殊產(chǎn)物，除了和城鄉(xiāng)二元的土地產(chǎn)權制度、征收制度有關外，還與城鄉(xiāng)二元戶籍制度有關。在此背景下，一方面不利于城市自身城鎮(zhèn)化質量的提高，農(nóng)業(yè)轉移人口得不到與市民一樣的待遇，另一方面不利于農(nóng)村土地的退出，無形中造成了宅基地閑置、耕地撂荒和非農(nóng)化。隨著城鎮(zhèn)化的推進，遺留問題不及時解決將會對耕地保護造成更大的壓力與威脅，未來必將花費更大的治理成本，陷入惡性循環(huán)的境地。因此，人地矛盾的解決既等不起，又緩不得。

瓊海的城鎮(zhèn)化本著“以人為本”的理念，不改變生活空間，卻改善了生活環(huán)境，通過旅游業(yè)和農(nóng)村有機結合，使傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)轉向休閑觀光高效農(nóng)業(yè)轉變，讓農(nóng)民成為一種職業(yè)，實現(xiàn)了真正意義上的人的城鎮(zhèn)化。因此，要擺脫上述困境，應以人的城鎮(zhèn)化為出發(fā)點和歸宿點，建立人地掛鉤管理機制。將城鎮(zhèn)建設用地指標和人口吸納數(shù)量結合起來，以土地聯(lián)動帶動人口聯(lián)動，從而防止土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化?！耙夭灰恕钡膯栴}解決后，“離土不離鄉(xiāng)”也會迎刃而解。

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The Realistic Path Choice of Urbanization and Cultivated Land Protection under the Urban-rural Dual System——Taking Qionghai as an Example

SONG Xiao-li，HAO Zhi-jun，LIU Shu-chang
（School of Politics&Public Administration，Hainan University，Haikou 570228，China）

The relationship between urbanization and cultivated land is not only the development and protection of the problem and also is the key to the transformation of the relationship between urban and rural areas.Based on clarifying the urbanization evolution mechanism and the concept definition of urbanization，the urbanization mode in Qinghai town was analyzed.The results showed that in situ urbanization through the combination of agriculture and tourism，harmonious development，the interaction relationship between urbanization and cultivated land has been formed.Urbanization has a negative impact on the protection of cultivated land，the main reason is that the household registration system，land expropriation system and property rights system.In view of the Urban-rural Dual System in the short term can not be fundamentally changed，with the establishment of land use mechanism under the urban and rural linkage and management mechanism of human hook is the realistic choice for win-win.

Urban-rural integration；Urbanization area；Mechanism；Merging；Qionghai

F301.21

A

1008-1631（2016）04-0078-03

2016-03-24

海南省哲學社會科學規(guī)劃課題［HNSK（ZC）15-4］；海南省自然科學基金項目（20157254）；海南大學2014年度青年基金項目（qnjj1441）

宋曉麗（1976-），女，山西沁源人，副教授，碩士，主要從事土地利用及土地產(chǎn)權制度方面的研究工作。E-mail：fans6590@163.com。