重慶“兩翼”特困地區(qū)高山生態(tài)扶貧搬遷實(shí)效及后續(xù)建議

姜　　鋒　　胡　智　慧　　鄧　正　琦

(重慶師范大學(xué)　山地經(jīng)濟(jì)研究中心;重慶師范大學(xué)　經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,重慶　400047)

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重慶“兩翼”特困地區(qū)高山生態(tài)扶貧搬遷實(shí)效及后續(xù)建議

姜鋒胡智慧鄧正琦

(重慶師范大學(xué)山地經(jīng)濟(jì)研究中心;重慶師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,重慶400047)

摘要：重慶“兩翼”特困地區(qū)是重慶市貧困人口最集中、貧困程度最深的兩個(gè)地區(qū)，是重慶市2013年實(shí)施的高山生態(tài)扶貧搬遷的重點(diǎn)區(qū)域。經(jīng)過三年扶貧攻堅(jiān)，取得明顯實(shí)效，但也面臨諸多新困難。課題組在深入實(shí)地調(diào)研后，相應(yīng)提出了幾點(diǎn)精準(zhǔn)扶貧的后續(xù)建議。

關(guān)鍵詞：高山生態(tài)扶貧搬遷；實(shí)效；新困難；后續(xù)建議；重慶“兩翼”特困地區(qū)

重慶“兩翼”特困地區(qū)指重慶秦巴山區(qū)云陽、奉節(jié)、巫山、巫溪、城口5縣和重慶武陵山區(qū)黔江、酉陽、秀山、彭水、武隆、石柱、豐都7區(qū)縣，幅員面積為4.0765萬平方公里，占全市總面積的49.47%，2014年總?cè)丝跒?42萬左右，占全市總?cè)丝诘?5%左右，是重慶典型的高寒邊遠(yuǎn)山區(qū)、深山峽谷和石漠化地區(qū)。轄區(qū)以山地為主，區(qū)內(nèi)山巒疊嶂、溝壑縱橫，地勢起伏較大，山高坡陡谷深，耕地面積缺乏，貧困村分布廣、貧困人口多、貧困程度深、脫貧難度大，12個(gè)區(qū)縣均為國家級扶貧重點(diǎn)縣，重慶市80%以上的貧困人口主要分布在這里?！鞍似摺狈鲐毠?jiān)以來，重慶“兩翼”特困地區(qū)雖然采取多項(xiàng)扶貧開發(fā)措施，但因自然條件很差，地質(zhì)災(zāi)害頻繁，生產(chǎn)生活環(huán)境惡劣，一方水土難養(yǎng)一方人，仍難以解決區(qū)域性貧困問題。自2013年重慶市創(chuàng)新性地推出并實(shí)施高山生態(tài)扶貧搬遷工程、把“兩翼”特困地區(qū)作為高山生態(tài)扶貧搬遷的重點(diǎn)區(qū)域以來，經(jīng)過三年扶貧攻堅(jiān)，取得明顯實(shí)效，但也面臨諸多新困難。課題組在深入“兩翼”特困區(qū)縣進(jìn)行深入調(diào)研后，相應(yīng)提出了精準(zhǔn)扶貧的后續(xù)建議。

一、重慶高山生態(tài)扶貧搬遷及其意義

高山生態(tài)扶貧搬遷是重慶市委、市政府從區(qū)域差距巨大的市情出發(fā)，整合國家出臺的易地扶貧搬遷、生態(tài)移民搬遷、財(cái)政專項(xiàng)扶貧搬遷和農(nóng)村D級危房改造等四項(xiàng)政策，為實(shí)現(xiàn)搬遷脫貧和保護(hù)生態(tài)“雙重”目標(biāo)而推出的一項(xiàng)特殊政策。[1]搬遷對象是居住在深山峽谷、高寒邊遠(yuǎn)山區(qū)和石漠化地區(qū)，生存環(huán)境十分惡劣，水、電、路、通訊基礎(chǔ)設(shè)施不完善以及居住地屬于重要生態(tài)修復(fù)區(qū)的居民。搬遷目標(biāo)是“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”。這是重慶市在社會主義新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化背景下推出的，促進(jìn)貧困人口走上自我發(fā)展、脫貧致富道路的一項(xiàng)創(chuàng)新性舉措，對于我國消除貧困、實(shí)現(xiàn)全面小康具有重要意義。

它是“精準(zhǔn)扶貧”的一種新模式。重慶扶貧曾采取產(chǎn)業(yè)扶貧、財(cái)政扶貧、生態(tài)扶貧等多種形式，但對于住在高寒邊遠(yuǎn)山區(qū)、深山峽谷和石漠化地區(qū)的居民，卻很難通過這些扶貧形式徹底脫貧致富。而高山生態(tài)扶貧搬遷采用搬遷方式，易地居住，真正做到了搬遷重點(diǎn)區(qū)域精準(zhǔn)，搬遷對象精準(zhǔn)，資金使用精準(zhǔn)，集中安置點(diǎn)選擇、建設(shè)和管理精準(zhǔn)。通過三年精心實(shí)施，重慶市大部分地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)脫貧。

它是“精準(zhǔn)脫貧”的一條新途徑。貧困是多種原因?qū)е碌?，只有在政府?qiáng)有力推動下與特困群眾自力更生精神鼓勵(lì)下，才能打贏這場扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。而高山生態(tài)扶貧搬遷是以政府為主導(dǎo)、群眾為主體的一場扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。政府通過對搬遷對象調(diào)研摸底，精準(zhǔn)確定標(biāo)準(zhǔn)、精準(zhǔn)公開審閱和建檔立卡，加上敢于擔(dān)當(dāng)精神的強(qiáng)力支撐，使扶貧攻堅(jiān)有序推進(jìn)；貧困群眾發(fā)揮立志脫貧精神，主動采取各種措施發(fā)展生產(chǎn)、勤勞致富，使脫貧攻堅(jiān)取得了階段性成果。

它是“釜底抽薪除窮根”的一種新舉措。重慶多年扶貧總是走不出扶貧、脫貧、返貧的惡性循環(huán)，究其原因是沒有找到和拔出導(dǎo)致貧困的“窮根”，即惡劣的自然條件。而高山生態(tài)扶貧搬遷重新調(diào)整了人與自然的關(guān)系，通過易地安置，斬?cái)嗔恕案F根”，徹底改變?nèi)罕姷纳a(chǎn)生活條件，讓“一方水土能養(yǎng)一方人”，從而突顯扶貧、脫貧效應(yīng)。不僅大大改變了貧困山區(qū)貧窮落后面貌，使貧困村舊貌換新顏，而且整潔明亮的鄉(xiāng)村樓房、寬闊道路及健全的公共配套設(shè)施，大大提升了貧困山區(qū)群眾生活的幸福感。[2]

它是“一舉多贏”的一種新辦法。高山生態(tài)扶貧搬遷在短時(shí)期內(nèi)取得了豐碩成就，不僅幫助貧困山區(qū)群眾脫貧，居住條件改善，生活水平提高，使山區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)得到較大提升，助推山區(qū)農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展。而且集約出大量土地，有效保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，既留住了綠水青山，更獲得了金山銀山。同時(shí)還融合了新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)，整潔明亮的鄉(xiāng)村樓房、健全的公共配套設(shè)施，安居樂業(yè)的生活保障，有效維護(hù)了當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定，是一個(gè)“一舉多贏”的新辦法。

二、重慶“兩翼”特困地區(qū)高山生態(tài)扶貧搬遷取得的實(shí)效

“兩翼”特困地區(qū)作為重慶高山生態(tài)扶貧搬遷的重點(diǎn)區(qū)域，經(jīng)過三年(2013～2015)扶貧攻堅(jiān)，取得明顯實(shí)效。

1.整合扶貧政策，彰顯扶貧效應(yīng)

扶貧是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要多項(xiàng)政策支持和多個(gè)部門聯(lián)動。單就扶貧搬遷而言，國務(wù)院就先后出臺了易地扶貧搬遷、生態(tài)移民搬遷、財(cái)政專項(xiàng)扶貧搬遷和農(nóng)村D級危房改造等四項(xiàng)政策，涉及到發(fā)改委、扶貧辦、國土局、農(nóng)委、林業(yè)局、城鄉(xiāng)建委、財(cái)政局、規(guī)劃局、環(huán)保局、公安局、人力社保局等多個(gè)部門協(xié)調(diào)?！皟梢怼碧乩У貐^(qū)較好整合了高山生態(tài)扶貧搬遷的四項(xiàng)扶貧搬遷政策、使政策整合效應(yīng)凸顯；各區(qū)縣還成立了高山生態(tài)扶貧搬遷辦公室，打破了各個(gè)部門之間的行政壁壘，不僅便于集中領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌謀劃，統(tǒng)一部署；便于搬遷對象集中搬遷、集中安置；便于公共設(shè)施和公共服務(wù)統(tǒng)一配套，而且便于生態(tài)集中修復(fù)和土地復(fù)墾，使扶貧效應(yīng)彰顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013～2015年，重慶實(shí)施高山生態(tài)扶貧搬遷53.8萬人，已完成搬遷安置43.44萬人，其中貧困人口占44.7%；啟動建設(shè)集中安置點(diǎn)1718個(gè)，建成999個(gè)。[3]

2.整合扶貧資金，提高扶貧效率

扶貧需要大量資金支持，但“撒胡椒面”式的資金投入方式是難以解決區(qū)域性貧困問題的?！皟梢怼碧乩У貐^(qū)根據(jù)重慶相關(guān)政策,從各區(qū)縣實(shí)際出發(fā)，整合了財(cái)政扶貧資金及各類涉農(nóng)專項(xiàng)資金、市級扶貧集團(tuán)定點(diǎn)幫扶及“圈翼”幫扶等資金，并“打捆”使用,解決了以往行業(yè)、部門資金分散使用難題，提高了資金支出的扶貧效率。一是搬遷對象補(bǔ)助資金一次性到位，深度貧困戶還可享受政策疊加，這助推了群眾的搬遷意愿。二是集中安置點(diǎn)公用基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套建設(shè)資金全面到位，打消了群眾搬遷之后的生活顧慮。三是產(chǎn)業(yè)扶貧資金及時(shí)到位，打消了群眾搬遷之后的就業(yè)顧慮。

3.改善居住條件，提升幸福指數(shù)

“兩翼”特困地區(qū)是全市貧困人口主要分布區(qū)域，其貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民在搬遷之前，居住的房屋普遍為木瓦結(jié)構(gòu)，有的甚至還居住在土坯房中，人畜混雜，很不衛(wèi)生。加之居住偏遠(yuǎn)分散，生存環(huán)境惡劣，水、電、路、通訊等公共設(shè)施無法配套，普遍存在著出行難、就醫(yī)難、上學(xué)難。而新的集中安置點(diǎn)，政府精心選址、統(tǒng)一規(guī)劃，村民基本按“一戶一宅”自主建設(shè)，戶均占地在70-90平方米之間，房屋結(jié)構(gòu)基本上為鋼筋混凝結(jié)構(gòu)，水、電、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施齊全，還配套了學(xué)校、衛(wèi)生服務(wù)和社區(qū)管理。安置點(diǎn)普遍位于公路主干道，出行方便，小孩上學(xué)、老人就醫(yī)基本得到解決，搬遷農(nóng)戶的居住條件和生活面貌有較大改觀,實(shí)現(xiàn)了安居樂業(yè)，幸福指數(shù)大為提升。

4.優(yōu)化生產(chǎn)環(huán)境，增加致富機(jī)會

“兩翼”特困地區(qū)由于坡高谷深、道路崎嶇，山區(qū)農(nóng)業(yè)往往是“有地不能種，能種不能收”的境況，山區(qū)生產(chǎn)環(huán)境不佳，嚴(yán)重妨礙農(nóng)民增收致富。而新的集中安置點(diǎn)，政府在選址時(shí)充分考慮了扶貧搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題，各區(qū)縣均因地制宜的把移民安置點(diǎn)建立在產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)的周邊，農(nóng)村小集鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地。搬遷之后，村民在新的安置點(diǎn)發(fā)展農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村旅游，如云陽縣龍缸清水土家族鄉(xiāng)清水村安置點(diǎn)；建起大棚蔬菜、特色產(chǎn)品專業(yè)合作社，如巫山縣兩坪鄉(xiāng)仙橋安置點(diǎn)成立了黃花產(chǎn)業(yè)專業(yè)合作社；有的安置點(diǎn)進(jìn)入附近的農(nóng)企打工等，生產(chǎn)發(fā)展條件改善，農(nóng)民的收入也隨之增加。新的安置點(diǎn)還助推小城鎮(zhèn)發(fā)展，加強(qiáng)小城鎮(zhèn)商貿(mào)輻射能力，推動山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

5.優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，集約山區(qū)土地

“兩翼”特困地區(qū)屬于石漠化地帶，生態(tài)比較脆弱，滑坡及泥石流現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在沒有實(shí)施生態(tài)搬遷之前，有數(shù)量較多的村民居住在高山狹谷地區(qū)，由于條件限制，生產(chǎn)中挖山造田對生態(tài)破壞極大，生活用火基本上是就地取材，靠焚燒植被和秸稈為主，這不僅造成亂砍亂伐現(xiàn)象，破壞森林資源，還會對大氣造成污染。而對生產(chǎn)和生活垃圾及廢棄用水簡單粗暴的直接傾倒在室外或河溝，必然嚴(yán)重污染當(dāng)?shù)氐乃Y源和生態(tài)環(huán)境，造成生態(tài)環(huán)境更加脆弱。搬遷到新的安置點(diǎn)后，居民普遍使用煤氣和液化氣等清潔能源，污水、糞便、生活垃圾等都集中處理，大大減少了對環(huán)境的破壞，人們的生活觀念和環(huán)保意識得到提升，保護(hù)環(huán)境、愛護(hù)環(huán)境必將蔚然成風(fēng)。此外，搬遷集中安置之后，大量山區(qū)土地集約出來，據(jù)有關(guān)部門估算，前后大約能節(jié)約出50%左右的土地出來。農(nóng)村土地集約化經(jīng)營，將極大推動山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、重慶“兩翼”特困地區(qū)高山生態(tài)扶貧搬遷面臨的新困難

隨著重慶高山生態(tài)扶貧搬遷的深入推進(jìn)，“兩翼”特困地區(qū)扶貧進(jìn)入了新的階段，也面臨著五大新的困難。

1.深度貧困戶搬遷較難

深度貧困戶指同時(shí)具備生存條件惡劣(不通水、電、路)、居住偏遠(yuǎn)吊散(距集鎮(zhèn)、村主干道較遠(yuǎn))、貧困程度深(因病、殘致貧)、住房條件很差(不能避風(fēng)雨)四個(gè)條件的貧困戶。根據(jù)測算，“兩翼”特困地區(qū)農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)搬遷大約需要8-10萬元。[4]按4人/戶計(jì)算，依據(jù)人均占地面積不超過30m2為基準(zhǔn)，大約需要房屋100m2左右，按600元/m2造價(jià)計(jì)測算，建成占地100m2的一樓一底需要12萬元，按照市財(cái)政補(bǔ)償每人8000元的標(biāo)準(zhǔn)，4個(gè)人3.2萬元，還有8.8萬元的缺口，這對貧困戶來說無疑是一筆巨款。實(shí)施高山生態(tài)扶貧搬遷三年來，盡管“兩翼”特困地區(qū)一些區(qū)縣對深度貧困戶搬遷采取差異化資金補(bǔ)助、優(yōu)惠貸款貼息，甚至對深度貧困戶采取兜底補(bǔ)貼，如黔江區(qū)對深度貧困戶兜底補(bǔ)貼8萬元(財(cái)政補(bǔ)助3萬元、幫扶部門補(bǔ)助5萬元)，[5]但仍然有部分缺少勞動力、缺少文化、家底薄、收入低、條件差、籌資難的老弱病殘家庭，難以實(shí)現(xiàn)搬遷。據(jù)調(diào)查，“兩翼”特困地區(qū)這部分群體大約占貧困戶的50%左右，他們基本處于“想搬、怕搬、搬不下來”的赤貧狀況。[6]從實(shí)際工作看，扶貧搬遷需要先易后難，最后還留在高山上的仍然是深度貧困戶。

2.集中安置點(diǎn)產(chǎn)業(yè)支撐不足

雖然“兩翼”特困地區(qū)在搬遷安置點(diǎn)的選擇上盡量做到了靠邊(交通主干道)、景(旅游景區(qū))、園(工業(yè)或農(nóng)業(yè)園區(qū))、集鎮(zhèn)(小集鎮(zhèn)或行政鄉(xiāng)鎮(zhèn))，有效地解決了區(qū)位較好、旅游資源豐富、發(fā)展基礎(chǔ)較好的一些集中安置點(diǎn)搬遷戶就業(yè)安置和增收問題。但對于總體搬遷規(guī)模而言，現(xiàn)有集中安置點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)還難以支撐搬遷整體的就業(yè)需要和使搬遷農(nóng)戶收入增加。許多集中安置點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)還比較薄弱，有的甚至是零起步，需要大量的資金投入和較長周期的扶持與培育。目前，集中安置點(diǎn)產(chǎn)業(yè)扶貧資金為10萬元，對于培育和壯大適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需要的產(chǎn)業(yè)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。如果集中安置點(diǎn)產(chǎn)業(yè)選擇、培育和發(fā)展問題不能妥善解決，勢必會成為影響搬遷戶“穩(wěn)得住”的隱患。

3.搬遷戶生產(chǎn)生活用地落實(shí)很難

搬遷戶搬到新的安置點(diǎn)后，“兩翼”特困地區(qū)基層政府總是想方設(shè)法通過各種渠道，為新安置戶落實(shí)配套的“菜園地”和通過調(diào)濟(jì)、流轉(zhuǎn)等方式解決適當(dāng)?shù)纳a(chǎn)用地。但由于土地早已承包到戶，再加上山區(qū)耕地稀缺，素來就有“九山半水半分田”之稱，可供調(diào)劑使用的耕地很少，要真正保障每個(gè)新遷農(nóng)戶的“菜園地”和生產(chǎn)用地難度很大。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，搬遷人口與遷入地可供調(diào)劑土地的矛盾十分突出，土地被視為是農(nóng)民的“命根子”，一些農(nóng)民外出打工了，土地“撂荒”也不愿意給搬遷農(nóng)戶耕種，集中安置點(diǎn)基本上未能達(dá)到政府初期承諾的戶均0.5畝“菜園地”保障。高山生態(tài)扶貧搬遷已有三年，“兩翼”特困地區(qū)一些以種地為生的農(nóng)戶，由于對搬遷后無地可種的擔(dān)憂和返回山上種地成本過高的顧慮，而對搬不搬遷存在觀望和猶豫，這是造成深度貧困戶搬遷比重較低的重要原因之一。

4.基礎(chǔ)設(shè)施投入缺口仍然較大

“兩翼”特困地區(qū)，大多道路崎嶇、山高坡陡、溝壑縱橫，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本較平壩地區(qū)高出許多，加之集中安置點(diǎn)大多選擇在生態(tài)安全、出行方便的小集鎮(zhèn)或鄉(xiāng)級政府所在地，有的靠近河谷低洼地帶，如巫溪縣中梁鄉(xiāng)銀水安置點(diǎn)兩側(cè)是百米以上的高山對峙，中間是狹窄曲長的河谷地段；有的位于山頂平壩地帶，如巫山縣兩坪鄉(xiāng)仙橋安置點(diǎn)；有的居于大山深處半山腰，如城口縣河魚鄉(xiāng)平溪鄉(xiāng)。這些地區(qū)原來就缺乏相關(guān)公共基礎(chǔ)設(shè)施，作為新的集中安置點(diǎn)后，尤其是路、水、電、通訊、網(wǎng)管等配套設(shè)施工程量較大，需要資金較多。即使按照搬遷資金的20%比例用于公共基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施建設(shè)，資金缺口仍然很大。目前，“兩翼”特困地區(qū)各區(qū)縣自身財(cái)力很弱，雖然整合了各方資金仍然捉襟見肘。如果不破解路、水、電、通信等瓶頸制約問題，勢必會推遲“兩翼”特困地區(qū)“逐步能致富”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

5.搬遷后隱含著返貧的可能性

“兩翼”特困地區(qū)搬遷戶從深山、峽谷等交通不便和基礎(chǔ)設(shè)施薄弱地區(qū)搬至交通條件較好、居住條件改善后的新安置點(diǎn)后，雖然房屋、外出、醫(yī)療等得到較大程度改善，但額外支出也有所增加。主要是用水、用電、用氣、生活費(fèi)用(下山后基本靠購買)等基本硬支出增加，而一些依靠土地而生存的貧困群體本身沒有外出務(wù)工和其他收入渠道，其原承包地距離安置地區(qū)較遠(yuǎn)，基本很難再返回種田。如距離巫山縣城165公里的平河鄉(xiāng)廟堂村(約2470人左右)整體搬遷至兩坪鄉(xiāng)仙橋村安置點(diǎn)后，其中有些依靠土地生存的貧困搬遷戶、因病或致殘自我生存能力很弱的貧困搬遷戶，未能有新的收入來源，難以應(yīng)對日常開支而處于赤貧狀態(tài)，只能依靠低保補(bǔ)貼、養(yǎng)老保障金維持基本生活。[7]

四、推進(jìn)重慶“兩翼”特困地區(qū)高山生態(tài)扶貧搬遷的后續(xù)建議

今年是“十三五”計(jì)劃的開局之年，“兩翼”特困地區(qū)高山生態(tài)扶貧搬遷也進(jìn)入提質(zhì)增效、攻堅(jiān)克難的新階段，為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和脫貧致富雙重目標(biāo)，課題組在深入實(shí)地調(diào)研基礎(chǔ)上，提出六條精準(zhǔn)扶貧后續(xù)建議。

1.精準(zhǔn)扶貧對象，實(shí)施差異化幫扶政策

“兩翼”特困地區(qū)經(jīng)過三年扶貧搬遷攻堅(jiān)，符合搬遷條件、經(jīng)濟(jì)狀況較好的貧困戶實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)搬盡搬”，剩下的未搬遷戶大多是深度貧困戶，對該群體的工作要更加仔細(xì)深入精準(zhǔn)。一是重新梳理建卡貧困戶檔案，嚴(yán)格審查貧困戶基本信息；二是建立核審、公示、復(fù)核程序，村、鄉(xiāng)、縣三級各負(fù)其責(zé)，嚴(yán)格把關(guān)；三是對深度貧困戶進(jìn)行分類，因?qū)W、因病、喪失勞動能力或其他原因等要分別處理，并根據(jù)客觀情況和主觀要求，在集中安置基礎(chǔ)上，還可以采取就近安置、有地安置、梯度安置、分散插花等多種安置方式。

針對不同貧困群體，實(shí)施因地施策、因人施策，解決“搬得出”問題。一是對貧困程度不同的區(qū)縣，采取不同的資金支持和幫扶政策，如渝東南的酉陽縣、彭水縣，渝東北的城口縣、巫溪縣，自然條件更惡劣一些、貧困程度更深一些，應(yīng)該給予更多資金支持和政策傾斜；二是對完全失去生活來源的最困難群體，社保部門、民政部門實(shí)行兜底政策，納入社?；蚓葷?jì)范圍；三是對因病、因?qū)W導(dǎo)致貧困的群體由家庭、政府、社會各界共同努力，進(jìn)行幫扶；四是對暫時(shí)遇到困難的群體，利用財(cái)政、金融、信貸等經(jīng)濟(jì)杠桿實(shí)行幫扶。

2.精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)選擇，加大精準(zhǔn)培育力度

“兩翼”特困地區(qū)集中安置點(diǎn)一般都有自己獨(dú)特的優(yōu)勢，其產(chǎn)業(yè)選擇應(yīng)因地制宜、因戶制宜。一是充分發(fā)揮各級基層領(lǐng)導(dǎo)特別是黨政“一把手”在產(chǎn)業(yè)選擇上的引導(dǎo)作用，切實(shí)擔(dān)負(fù)起產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的精準(zhǔn)選擇責(zé)任；二是完善各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)選擇政策和原則，廣泛進(jìn)行社會調(diào)查，選擇能夠充分發(fā)揮本地資源比較優(yōu)勢、市場發(fā)展?jié)摿^大的山地種養(yǎng)植、林果蔬菜、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)為村級特色產(chǎn)業(yè)；三是分析國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢，充分考慮產(chǎn)業(yè)選擇的制約因素，制訂出發(fā)展規(guī)模適度、特色鮮明的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。

采取多條渠道，加大產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)培育力度，解決“穩(wěn)得住”問題。一是加大對各安置點(diǎn)產(chǎn)業(yè)幫扶資金的投入力度，重點(diǎn)用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是培育和發(fā)展農(nóng)村多種生產(chǎn)經(jīng)營組織形式，加大對龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社的政策扶持、信貸支持力度，做大做強(qiáng)扶貧產(chǎn)業(yè)，以增加就業(yè)崗位。鼓勵(lì)搬遷戶發(fā)展家庭農(nóng)場、自我創(chuàng)業(yè)和勞務(wù)輸出，以增加收入。三是依托各類培育的產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)搬遷戶對實(shí)用技能、勞動力轉(zhuǎn)移、創(chuàng)業(yè)等系列培訓(xùn)，以增強(qiáng)就業(yè)和可持續(xù)發(fā)展能力。四是積極支持農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，搞活農(nóng)特產(chǎn)品流通。

3.繼續(xù)加大投入，完善基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)配套

“兩翼”特困地區(qū)受自然條件惡劣、建設(shè)成本太高和歷史欠賬較多的影響，原有公共基礎(chǔ)設(shè)施缺口大，配套基礎(chǔ)設(shè)施不完善、公共服務(wù)水平低，為此，應(yīng)繼續(xù)加大投入，解決“逐步能致富”問題。一是在繼續(xù)加大過境高速公路、國省干道等“主動脈”建設(shè)的同時(shí)，重點(diǎn)加大公益性最強(qiáng)的農(nóng)村公路建設(shè)，并提升其覆蓋范圍和通行保障能力；二是加大集中安置點(diǎn)路、水、電、管網(wǎng)、環(huán)境等配套設(shè)施建設(shè)，以滿足搬遷戶生產(chǎn)生活的基本需要；三是加大集中安置點(diǎn)教育、衛(wèi)生、體育、文化、污水垃圾處理設(shè)施以及社區(qū)服務(wù)中心等公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)，完善搬遷后戶籍政策、宅基地手續(xù)辦理、合作醫(yī)療、社會福利與保障等配套政策改革，提高集中安置點(diǎn)公共服務(wù)水平。

4.集約利用遷出地資源，實(shí)現(xiàn)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效益雙贏

“兩翼”特困地區(qū)遷出地，通過還林還草使生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)，而對閑置土地、林地、景觀和生態(tài)等資源的集約利用，不僅能保護(hù)生態(tài)環(huán)境，還能促進(jìn)搬遷群眾增收致富。一是通過集體土地流轉(zhuǎn)，引進(jìn)龍頭企業(yè)、社會資本創(chuàng)辦各種特色種植、養(yǎng)殖園，為搬遷群眾提供更多就業(yè)機(jī)會和就業(yè)崗位；二是搬遷村社通過建立農(nóng)民合作社，利用林地資源發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，培育特色鮮明的中藥材產(chǎn)業(yè)、干果產(chǎn)業(yè)和畜牧產(chǎn)業(yè)，既能保護(hù)生態(tài)，又能增加收入；三是支持搬遷群眾創(chuàng)建家庭農(nóng)場、種養(yǎng)殖基地，發(fā)展山地規(guī)模種養(yǎng)植產(chǎn)業(yè)，增加生產(chǎn)性收入；依靠山地豐富的生態(tài)資源、景觀資源，發(fā)展生態(tài)旅游、鄉(xiāng)村旅游，增加經(jīng)營性收入；還可以采取入股、分紅等方式合理流轉(zhuǎn)土地、林地，以獲取資源性收益。

5.精準(zhǔn)干部隊(duì)伍建設(shè)，提高搬遷實(shí)效

“兩翼”特困地區(qū)高山生態(tài)扶貧搬遷難度大，任務(wù)重，政策性強(qiáng)，需要一支綜合素質(zhì)高、公正、廉潔、高效的干部隊(duì)伍去落實(shí)、去實(shí)施。一是黨政領(lǐng)導(dǎo)作為扶貧搬遷“一把手”，是責(zé)任主體，應(yīng)以身作則，率先垂范，努力培養(yǎng)一批高素質(zhì)的扶貧開發(fā)干部隊(duì)伍；二是扶貧領(lǐng)導(dǎo)和干部應(yīng)有責(zé)任意識和群眾觀念，應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)、正確理解和準(zhǔn)確掌握扶貧搬遷政策，提升政策水平，促使搬遷工作順利進(jìn)行；三是各級扶貧干部工作要深入、要仔細(xì)，尤其是基層扶貧干部應(yīng)深入扶貧搬遷第一線，全面了解搬遷對象特點(diǎn)、集中安置點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)選擇與培育、集中安置點(diǎn)管理等情況，通過苦干實(shí)干加巧干，努力提高搬遷實(shí)效。

6.做好長期規(guī)劃，完善督查反饋機(jī)制

高山生態(tài)扶貧搬遷是一項(xiàng)利國利民、既能保護(hù)生態(tài)環(huán)境，又能促進(jìn)“兩翼”特困地區(qū)脫貧致富的好政策，應(yīng)做好長期規(guī)劃、統(tǒng)籌安排。一是市級和區(qū)縣發(fā)改委、扶貧辦、規(guī)劃局、國土局、財(cái)政局、民政局等部門通力配合，協(xié)調(diào)一致，做好扶貧攻堅(jiān)長期規(guī)劃，杜絕操之過急，一陣風(fēng)似的扶貧；二是適當(dāng)取消或調(diào)整集中安置的計(jì)劃比例，“成熟一戶，搬遷一戶”，切實(shí)實(shí)現(xiàn)搬遷對象“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”的目標(biāo)，并鞏固搬遷成果；三是建立督查反饋機(jī)制，定期(按月、按季)跟蹤了解各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)高山生態(tài)扶貧搬遷的推進(jìn)情況，對搬遷過程中出現(xiàn)的新問題、新情況及時(shí)反饋給區(qū)縣相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和上級部門。區(qū)縣相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和上級部門根據(jù)變化后出現(xiàn)的新情況、新問題，提出相應(yīng)的解決對策，并督促各負(fù)責(zé)單位及人員采取各項(xiàng)應(yīng)對措施，按進(jìn)度推進(jìn)高山生態(tài)扶貧搬遷。

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[責(zé)任編輯：朱丕智]

Anti-poverty Effects on Mountain Ecological and Relocation in “Two Wings” Destitute Areas of Chongqing Municipality &Future Suggestions

Jiang FengHu ZhihuiDeng Zhengqi

(Economic Research Center of the Mountain Area, Chonqing Normal University, Chongqing 400047, China)

Abstract:The “two wings” destitute areas are the most concentrated and poorest areas in Chongqing municipality, and it is also the mountain Ecological and relocation area which considered as the anti-poverty district by Chongqing government in 2013.After 3 years hard works, it had made some achievements. However, it faces many new difficulties. The research team put forward some advices on anti-poverty accurately after on-the-spot investigation.

Keywords:mountain ecological and relocation anti-poverty; effects; new difficulties; further suggestions; “two wings” destitute areas of Chongqing municipality

收稿日期：2016-02-27

作者簡介：姜鋒(1975—)，男，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，重慶山地經(jīng)濟(jì)研究中心研究員，重慶師范大學(xué)經(jīng)管學(xué)院講師，主要研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、山地經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論。 胡智慧(1981—)，男，重慶山地經(jīng)濟(jì)研究中心研究員，重慶師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師，主要研究山地產(chǎn)業(yè)理論。

中圖分類號：F323

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673—0429(2016)03—0005—06

鄧正琦，女，重慶師范大學(xué)區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所，重慶山地經(jīng)濟(jì)研究中心，教授，長期致力于山地經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)踐研究。