民族區(qū)域自治制度的法律保障及其實(shí)施效果評(píng)價(jià)——以云南省楚雄彝族自治州為例*

周瑞云

(楚雄師范學(xué)院，云南 楚雄 675000)

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民族區(qū)域自治制度的法律保障及其實(shí)施效果評(píng)價(jià)
——以云南省楚雄彝族自治州為例*

周瑞云

(楚雄師范學(xué)院，云南 楚雄 675000)

民族區(qū)域自治制度和《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》的實(shí)施，是我國(guó)民族政策和民族工作規(guī)范化、法制化的鮮明標(biāo)志。今年是《云南省楚雄彝族自治州自治條例》頒布實(shí)施30周年。以云南省楚雄彝族自治州為例，在全面依法治國(guó)背景下，組織人員對(duì)民族區(qū)域自治制度在民族自治地方的貫徹落實(shí)情況進(jìn)行了實(shí)證調(diào)查，在此基礎(chǔ)上提出加強(qiáng)和改進(jìn)民族區(qū)域自治地方法制建設(shè)的對(duì)策建議。

依法治國(guó)；民族區(qū)域自治；法制

從對(duì)推進(jìn)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略作出部署到“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的形成，體現(xiàn)了我國(guó)進(jìn)一步加快發(fā)展社會(huì)主義法制建設(shè)的新要求。全面依法治國(guó)，要求我們堅(jiān)持好、貫徹好、落實(shí)好黨的民族政策和民族區(qū)域自治法；民族區(qū)域自治法的貫徹落實(shí)，是全面依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的必然要求和重要內(nèi)容。楚雄彝族自治州(以下簡(jiǎn)稱“楚雄州”)成立于1958年4月15日，是目前全國(guó)兩個(gè)彝族自治州之一。2014年末，全州常住人口272.80萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)人口105.68萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?8.74%；鄉(xiāng)村人口167.12萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?1.26%。戶籍人口中少數(shù)民族人口93.49萬(wàn)人，占35.50%；少數(shù)民族中彝族人口75.45萬(wàn)人，占戶籍人口的28.60%，占少數(shù)民族人口的80.70%。1984年，全國(guó)人大通過(guò)了《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》(以下簡(jiǎn)稱《民族區(qū)域自治法》)，成為我國(guó)實(shí)施民族區(qū)域自治制度的基本法律。[1](P19)1986年4月15日，《云南省楚雄彝族自治州自治條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)經(jīng)楚雄州第五屆人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)，成為云南省8個(gè)自治州中率先制定并頒布實(shí)施自治州自治條例的地方之一。該《條例》于2005年3月25日經(jīng)州第九屆人民代表大會(huì)第五次會(huì)議修訂。[2](P47)今年是《云南省楚雄彝族自治州自治條例》頒布實(shí)施30周年。本文以全面依法治國(guó)為視角，對(duì)《民族區(qū)域自治法》和《條例》頒布實(shí)施30年來(lái)楚雄州堅(jiān)持依法治州，貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法的基本情況做了調(diào)查。

一、自治權(quán)配置、行使與實(shí)現(xiàn)的主要成就

民族區(qū)域自治的核心是自治權(quán)?！睹褡鍏^(qū)域自治法》和《條例》頒布實(shí)施以來(lái)，自治州堅(jiān)持民族區(qū)域自治，民族地區(qū)自治權(quán)配置、行使和實(shí)現(xiàn)得到有效保障，民族區(qū)域自治法律法規(guī)在楚雄州經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展和民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)中發(fā)揮了重要作用。

(一)民族區(qū)域自治法律法規(guī)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的運(yùn)行成效

30年來(lái)，自治州始終把加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷提高民族地區(qū)群眾生活水平，作為民族工作的基礎(chǔ)和根本任務(wù)。2005年新修訂的《條例》共七章71條，其中第三章“自治州的經(jīng)濟(jì)建設(shè)”共21條，專門是對(duì)民族自治地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)所做的規(guī)定。修改后的條文對(duì)民族自治地方在金融扶持力度、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、民族貿(mào)易、享受的優(yōu)惠政策、外資的投資導(dǎo)向等方面都作了相應(yīng)規(guī)定。除此以外，還制定實(shí)施了《楚雄州加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》，制定出臺(tái)了《興邊富民行動(dòng)規(guī)劃(2011—2O15年)》、《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃(2011—2015年)》等一系列規(guī)劃、意見(jiàn)，對(duì)楚雄州加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響。通過(guò)狠抓經(jīng)濟(jì)體制改革、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、大力發(fā)展生產(chǎn)，進(jìn)一步促進(jìn)了楚雄州經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展 ：農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長(zhǎng)，產(chǎn)業(yè)化水平有了明顯提高；工業(yè)從無(wú)到有，逐步發(fā)展壯大，初步形成了以煙草工業(yè)、冶金化工業(yè)、綠色食品加工業(yè)、制藥業(yè)、水電及生物能源工業(yè)為主體的楚雄州工業(yè)體系。據(jù)《楚雄州2014年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2014年底，糧食總產(chǎn)量達(dá)122.9萬(wàn)噸，再創(chuàng)新高；地方公共財(cái)政預(yù)算收支分別完成63.7億元和205.1億元；全州生產(chǎn)總值達(dá)701.8億元，在全省總量排名為第6位。

(二)民族區(qū)域自治法律法規(guī)在政治建設(shè)中的運(yùn)行成效

《條例》頒布實(shí)施30年來(lái)，楚雄州依法建立少數(shù)民族自治的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，建立健全了自治州的自治機(jī)關(guān)和其他地方國(guó)家機(jī)關(guān)。同時(shí)，依法確保少數(shù)民族同胞政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。在《條例》第二章“自治州的自治機(jī)關(guān)和其他地方國(guó)家機(jī)關(guān)”第十六條“自治州人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的組成人員”和第十七條關(guān)于“自治州政府機(jī)構(gòu)組成人員”中，都有關(guān)于少數(shù)民族干部選拔配備和保障少數(shù)民族政治權(quán)利的規(guī)定。[3]根據(jù)相關(guān)要求，自治州大力選拔和培養(yǎng)少數(shù)民族干部、民族地區(qū)各族干部、少數(shù)民族知識(shí)分子和代表人士、民族工作部門這“四支隊(duì)伍”，按照和參照上述條款規(guī)定的比例，在自治州所屬工作部門合理配備彝族和其他少數(shù)民族公民。目前，實(shí)現(xiàn)了自治州人大常委會(huì)主任或者副主任有彝族和其他少數(shù)民族公民、州長(zhǎng)由彝族公民擔(dān)任；在政府組成人員中，彝族和其他少數(shù)民族公民所占比例不低于三分之一，自治州少數(shù)民族干部所占比例達(dá)36.6%?；緦?shí)現(xiàn)了自治州、縣市級(jí)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和群團(tuán)組織的領(lǐng)導(dǎo)班子成員中至少配備1名少數(shù)民族干部，少數(shù)民族干部在民族聚居鄉(xiāng)黨政班子成員中基本達(dá)到二分之一。

(三)民族區(qū)域自治法律法規(guī)在社會(huì)建設(shè)中的運(yùn)行成效

在《條例》第五章“自治州的社會(huì)事業(yè)”第五十一條規(guī)定了在國(guó)家政策指導(dǎo)下，自治州自治機(jī)關(guān)自主管理自治州社會(huì)事業(yè)。《條例》頒布實(shí)施30年來(lái)，楚雄州又出臺(tái)了有關(guān)促進(jìn)社會(huì)事業(yè)建設(shè)的配套政策。以教育事業(yè)為例，先后制定實(shí)施了楚雄彝族自治州《少數(shù)民族教育暫行規(guī)定》、《民族教育條例》、《關(guān)于加快民族貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的決定》、《關(guān)于對(duì)高寒山區(qū)少數(shù)民族大中專生給予照顧的通知》等教育政策、制度和措施，為推進(jìn)民族地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展起到了重要的法制保障作用。建立了從幼兒教育到高等教育的完整國(guó)民教育體系。到2014年，全州有小學(xué)1073所，建成民族小學(xué)21所；初級(jí)中學(xué)139所，是1958年建州當(dāng)年的11.6倍；普通高中24所，是建州當(dāng)年的8倍，建成民族中學(xué)5所。啟動(dòng)實(shí)施了全面改善楚雄州農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件的五年規(guī)劃，民族地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育基礎(chǔ)條件進(jìn)一步改善，教育信息化建設(shè)加快推進(jìn)。加強(qiáng)職業(yè)教育和高等教育，建成中等職業(yè)學(xué)校18所，是建州當(dāng)年的18倍，普通高等學(xué)校從無(wú)發(fā)展到現(xiàn)在的3所。各級(jí)各類少數(shù)民族在校生達(dá)172 490人。在社會(huì)事業(yè)其他方面也取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。初步建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)體系進(jìn)一步健全，文化事業(yè)空前發(fā)展，民族民間文化得到有效保護(hù)、傳承和開(kāi)發(fā)利用。全州公路里程由建州前的1429公里發(fā)展到17 000公里；城鎮(zhèn)化率達(dá)到30%，全州1000多個(gè)村委會(huì)基本實(shí)現(xiàn)了村村通電、村村通自來(lái)水，為全州經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(四)民族區(qū)域自治法律法規(guī)在民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)中的運(yùn)行成效

30年來(lái)，楚雄州始終把做好民族工作作為頭等大事來(lái)抓，堅(jiān)持遵照《條例》第六章“自治州的民族關(guān)系”之規(guī)定，在自治州廣泛開(kāi)展民族政策和民族團(tuán)結(jié)教育，積極構(gòu)建平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的民族關(guān)系。通過(guò)持之以恒的建設(shè)，進(jìn)一步維護(hù)了民族團(tuán)結(jié)，促進(jìn)了楚雄州各民族共同繁榮進(jìn)步。自治州成立以來(lái)，全州未發(fā)生涉及民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定的少數(shù)民族群體性事件。相反，形成了一批民族團(tuán)結(jié)示范點(diǎn)，如楚雄市馬石鋪村。自治州還定期召開(kāi)全州民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰會(huì)議，對(duì)涌現(xiàn)出的民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步先進(jìn)集體和個(gè)人進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)。為進(jìn)一步推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)，2015年12月，楚雄州出臺(tái)了《新形勢(shì)下大力推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》。該《實(shí)施意見(jiàn)》堅(jiān)持“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，堅(jiān)持各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗和共同繁榮發(fā)展，以新形勢(shì)下大力推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)建設(shè)為抓手，圍繞把楚雄州建設(shè)成為“一極一橋一品二區(qū)三基地”的戰(zhàn)略目標(biāo)，加快民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，明確了到“十三五”末把楚雄州全面建成小康社會(huì)和民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)的建設(shè)目標(biāo)。同時(shí)對(duì)加強(qiáng)示范區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)、編制實(shí)施示范區(qū)建設(shè)的各項(xiàng)規(guī)劃、加大資源整合力度、加大財(cái)政金融支持力度、加強(qiáng)督促檢查和形成共建共享的良好格局提出了保障措施，將50項(xiàng)具體工作責(zé)任分解到10縣市和州直有關(guān)部門。

二、《民族區(qū)域自治法》貫徹落實(shí)中存在的問(wèn)題

不可否認(rèn)的是，由于歷史、自然和社會(huì)的原因，當(dāng)前楚雄州民族區(qū)域自治的貫徹落實(shí)還存在著一些薄弱環(huán)節(jié)，自治機(jī)關(guān)在自治權(quán)行使和適用自治法律過(guò)程中仍存在一些突出問(wèn)題。

(一)自治法律的立法還存在缺失，可操作性還不夠強(qiáng)

在民族區(qū)域自治法貫徹落實(shí)效果的影響因素和存在問(wèn)題調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，缺少相配套的法規(guī)和實(shí)施細(xì)則是其中因素之一。我國(guó)《憲法》和《民族區(qū)域自治法》對(duì)有關(guān)民族區(qū)域自治的規(guī)定不可能太細(xì)化和具體化，只能是原則性的要求和規(guī)定。[4]這就需要民族自治地方進(jìn)一步加強(qiáng)民族立法工作，制定條例和單行條例進(jìn)行具體細(xì)化和加以落實(shí)，使其真正具有可操作性。然而，楚雄州地方立法在《條例》和單行條例的許多方面仍然較抽象，缺乏針對(duì)性和具體可操作性的規(guī)定。再加上《條例》對(duì)自治權(quán)的行使方式、條件和程序等幾乎沒(méi)有規(guī)定，在違法責(zé)任、法律制裁以及法律后果等法律保障措施方面嚴(yán)重缺失，這就造成《條例》中許多規(guī)定無(wú)法得到有效實(shí)施。

(二)自治機(jī)關(guān)及其工作人員運(yùn)用自治法律依法行政的意識(shí)和能力不足

主要表現(xiàn)在 ：在一定程度上，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、楚雄州自治地方黨委、自治機(jī)關(guān)三者的權(quán)責(zé)界定和相互關(guān)系還有些模糊；民族自治地方政府職能模式還有一些不合理性，特別是以經(jīng)濟(jì)傾斜型的職能結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)本位的政策理念引發(fā)楚雄州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)等諸多問(wèn)題；一些自治機(jī)關(guān)工作人員的法律知識(shí)和法律素質(zhì)欠缺，特別是民族法律知識(shí)的積累和儲(chǔ)備不足，不了解、不熟悉民族法律法規(guī)；依法行政、依法執(zhí)法的規(guī)范性不足，工作中忽視法律法規(guī)特別是民族法律規(guī)范的現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生；自覺(jué)運(yùn)用民族法律開(kāi)展工作的意識(shí)不強(qiáng)，工作中不會(huì)做、不善于做少數(shù)民族群眾工作，不能正確運(yùn)用民族法律規(guī)范解決行政執(zhí)法和群眾工作中的實(shí)際問(wèn)題。

(三)民族區(qū)域自治優(yōu)惠政策措施的落實(shí)還不到位，落實(shí)自治法律的主動(dòng)性和創(chuàng)新精神還有待增強(qiáng)

我國(guó)《民族區(qū)域自治法》規(guī)定的自治權(quán)允許自治地方靈活掌握和適用國(guó)家法律和政策，自治地方有很大的政策靈活性和自主性。[5]以扶貧開(kāi)發(fā)為例，楚雄州目前還有7個(gè)貧困縣、25個(gè)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、220個(gè)貧困行政村、3309個(gè)貧困自然村和25.8萬(wàn)貧困人口。2005年5月通過(guò)的《國(guó)務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》，對(duì)推進(jìn)興邊富民行動(dòng)，加強(qiáng)民族自治地方的扶貧開(kāi)發(fā)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制做了規(guī)定，2015年國(guó)家又制定實(shí)施了“精準(zhǔn)扶貧”的扶貧攻堅(jiān)工程。如何應(yīng)用好這些配套政策，以區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧開(kāi)發(fā)，以扶貧開(kāi)發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展，確?！笆濉蹦┤萆贁?shù)民族貧困人口全部如期脫貧，是維護(hù)楚雄州少數(shù)民族發(fā)展權(quán)利，增強(qiáng)少數(shù)民族群眾幸福感的重要工作。而自治州行政機(jī)關(guān)在貫徹落實(shí)自治法律法規(guī)做好扶貧攻堅(jiān)工作的主動(dòng)性還不夠，“等、靠、要”的思想還較嚴(yán)重，落實(shí)國(guó)家有關(guān)民族地區(qū)扶貧攻堅(jiān)優(yōu)惠政策措施還不到位，在制度創(chuàng)新上下功夫，以民族區(qū)域自治的制度優(yōu)勢(shì)切實(shí)推進(jìn)“精準(zhǔn)扶貧”的工作做得還不夠。

(四)少數(shù)民族地區(qū)群眾的法律意識(shí)還比較淡薄，法制觀念不太強(qiáng)

由于各種原因，在楚雄州特別是邊遠(yuǎn)山區(qū)，老百姓的法律意識(shí)非常淡薄，“有法不依”的現(xiàn)象還比較普遍，在拆遷征地、經(jīng)濟(jì)糾紛、利益分配、家庭內(nèi)部所引發(fā)的矛盾和沖突，許多都是由少數(shù)民族的習(xí)慣法和本村德高望重的畢摩、族長(zhǎng)來(lái)調(diào)解，基本不會(huì)運(yùn)用法律手段解決問(wèn)題，從而影響了民族地方依法行政的效果。

三、加強(qiáng)民族法制建設(shè)的對(duì)策建議

梳理楚雄州全面依法治國(guó)與貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法過(guò)程中存在的問(wèn)題及其影響因素，我們發(fā)現(xiàn)影響楚雄州民族區(qū)域自治制度效果的主要因素是《民族區(qū)域自治法》貫徹落實(shí)不到位。在楚雄州進(jìn)一步推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，必須堅(jiān)持好、貫徹好、落實(shí)好《民族區(qū)域自治法》。

(一)進(jìn)一步提高自治機(jī)關(guān)依法行政、依法自治和依法治理的能力

按照國(guó)家有關(guān)民族區(qū)域自治的規(guī)定，民族自治地方自治機(jī)關(guān)，依法行使法定地方國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)和法律所賦予的自治權(quán)雙重職權(quán)。[6]因此，自治機(jī)關(guān)依法行政、依法自治和依法治理的能力，自治機(jī)關(guān)職權(quán)和自治權(quán)的履行和實(shí)現(xiàn)的程度，直接關(guān)系到民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展程度，關(guān)系到民族區(qū)域自治制度價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。在全面依法治國(guó)背景下，自治州自治機(jī)關(guān)要大力推進(jìn)“全面依法治州”方略，進(jìn)一步提高貫徹落實(shí)《民族區(qū)域自治法》和《條例》的自覺(jué)性和主動(dòng)性，積極改進(jìn)地方政府的職能結(jié)構(gòu)和模式，主動(dòng)構(gòu)建各職能適度平衡的職能結(jié)構(gòu)和引導(dǎo)型、服務(wù)型的政府職能模式，切實(shí)增強(qiáng)法治思維和能力，提高在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治理自治州經(jīng)濟(jì)社會(huì)的能力。

(二)深入貫徹落實(shí)《民族區(qū)域自治法》，突出“以發(fā)展為第一要?jiǎng)?wù)”，進(jìn)一步加快民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展

用足用好法律賦予的自治權(quán)和自主權(quán)，是民族地區(qū)依法治理的關(guān)鍵。[7]楚雄州自治機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮主動(dòng)性，正確行使各項(xiàng)自治權(quán)和自主權(quán)。在自治權(quán)中，維護(hù)少數(shù)民族發(fā)展權(quán)利，是落實(shí)自治法和正確行使自治權(quán)的基本內(nèi)容。不可否認(rèn)，影響楚雄州全面推進(jìn)依法治理與貫徹落實(shí)《民族區(qū)域自治法》的一個(gè)重要因素就是經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素。因此，必須堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，著力解決楚雄州基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸的制約，大力發(fā)展高原特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，集中力量推進(jìn)民族貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧和脫貧攻堅(jiān)，促進(jìn)楚雄州經(jīng)濟(jì)的跨越發(fā)展。同時(shí)注重保障和改善民生，大力推進(jìn)楚雄州基本公共服務(wù)均等化，進(jìn)一步發(fā)展繁榮民族民間文化，加快發(fā)展民族教育，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展?？傊?，自治機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)一系列制度化措施，真正使《民族區(qū)域自治法》、《條例》和相關(guān)配套政策措施落實(shí)到位，使民族區(qū)域自治法律體系維護(hù)少數(shù)民族發(fā)展權(quán)利的成效更加凸顯。

(三)加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，豐富民族地區(qū)黨建工作的內(nèi)涵，提高黨建工作水平

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“做好民族工作關(guān)鍵在黨、關(guān)鍵在人”。黨的領(lǐng)導(dǎo)是做好民族地區(qū)民族工作的根本保證，是堅(jiān)持好、貫徹好、落實(shí)好民族區(qū)域自治法的組織領(lǐng)導(dǎo)保障。必須加強(qiáng)和改善民族自治地方黨組織對(duì)民族工作和民族區(qū)域自治的領(lǐng)導(dǎo)。首先是楚雄州各級(jí)黨組織必須妥善處理好上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、自治地方黨組織、自治機(jī)關(guān)三者的關(guān)系，堅(jiān)持在法律范圍內(nèi)、法制軌道上正確處理涉及民族因素和民族區(qū)域自治的問(wèn)題。特別是在制定民族政策上，要把協(xié)調(diào)各民族間的利益關(guān)系、促進(jìn)各民族平等發(fā)展作為決策依據(jù)和主要價(jià)值取向。[8]其次是必須立足楚雄州地方實(shí)際，找準(zhǔn)黨建工作與楚雄州民族團(tuán)結(jié)事業(yè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的切入點(diǎn)和結(jié)合點(diǎn)，從民族特點(diǎn)出發(fā)，因地制宜，有針對(duì)性地開(kāi)展楚雄州的黨建工作。要進(jìn)一步豐富楚雄州黨建工作的內(nèi)涵，在黨建工作中注重“三結(jié)合” ：把加強(qiáng)黨的建設(shè)與促進(jìn)楚雄州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展結(jié)合起來(lái)，把黨的建設(shè)與彝族和其他少數(shù)民族的民族特點(diǎn)結(jié)合起來(lái)，把黨建工作與民族工作、群眾工作結(jié)合起來(lái)。使黨的思想、組織、作風(fēng)等各項(xiàng)建設(shè)在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等領(lǐng)域通過(guò)不同的民族形式和民族特點(diǎn)得以反映和實(shí)現(xiàn)，從而使黨建活動(dòng)的載體更切合楚雄州實(shí)際，基層黨建工作更接“地氣”、更具活力、更有實(shí)效。

(四)加強(qiáng)民族法制建設(shè)，全面推進(jìn)依法治州

第一是民族立法工作。首先要根據(jù)楚雄州的實(shí)際情況，在尊重憲法和國(guó)家法律法規(guī)的前提下，充分行使自治權(quán)力，依法行使變通權(quán)、特殊政策和靈活措施權(quán)，加強(qiáng)民族法律體系建設(shè)。在地方立法中大膽變通、依法立法，制定、完善有利于楚雄州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的民族法律規(guī)范和政策措施，充分發(fā)揮民族區(qū)域制度的制度優(yōu)勢(shì)。其次要進(jìn)一步細(xì)化《民族區(qū)域自治法》和《條例》的規(guī)定和要求。對(duì)地方法律規(guī)范中對(duì)有關(guān)自治權(quán)的過(guò)于原則性和較抽象的規(guī)定，要在調(diào)研的基礎(chǔ)上遵循地方立法和行政決策的規(guī)律和要求，建立健全聽(tīng)證、專家咨詢等科學(xué)決策制度，進(jìn)一步規(guī)范立法環(huán)節(jié)，通過(guò)制定單行條例、實(shí)施辦法等依法予以細(xì)化和明確，增強(qiáng)民族法律規(guī)范的針對(duì)性和可操作性。第二是執(zhí)法和依法行政問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō)，近年來(lái)民族自治地方政府工作人員依法行政和執(zhí)法的意識(shí)明顯增強(qiáng)，整體素質(zhì)和工作能力有較大提高。但是，自治機(jī)關(guān)工作人員的法律素養(yǎng)仍有待提升，在自治法律法規(guī)的認(rèn)識(shí)、運(yùn)用和執(zhí)行水平上還須進(jìn)一步提高。必須進(jìn)一步提高行政機(jī)關(guān)工作人員的民族法律意識(shí)和依法行政能力。第三是民族法制宣傳和普法工作。要通過(guò)豐富多彩的普法活動(dòng)和民族法律知識(shí)的宣傳普及、教育培訓(xùn)，營(yíng)造良好的民族法制輿論氛圍和法制環(huán)境；要切實(shí)采取措施，增強(qiáng)楚雄州各族群眾的法治理念和法律意識(shí)，自覺(jué)維護(hù)法律的尊嚴(yán)，提高用民族法律規(guī)范解決具體問(wèn)題的能力，自覺(jué)運(yùn)用法制思維、法律知識(shí)和法律手段來(lái)依法行為、依法辦事。

[1]周勇.民族、自治與發(fā)展 ：民族區(qū)域自治制度研究[M].北京 ：法律出版社，2008.

[2]國(guó)家民委民族問(wèn)題研究中心.中國(guó)民族自治地方發(fā)展評(píng)估報(bào)告[M].北京 ：民族出版社，2006.

[3]云南省楚雄彝族自治州自治條例(修訂)[N].楚雄日?qǐng)?bào)，2005-06-16.

[4]郭婧、吳大華.論中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于民族區(qū)域的法制思想[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2014，(5).

[5]毛公寧.關(guān)于堅(jiān)持和完善民族優(yōu)惠政策的幾點(diǎn)思考[J].西北民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2012，(3).

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[7]王朝恩.民族自治法律與民族地區(qū)法治政府建設(shè)[J].貴州民族學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2011，(4).

[8]高旗.云南邊疆民族區(qū)域自治深化運(yùn)行的思考[J].學(xué)術(shù)探索，2012，(10).

(責(zé)任編輯 朱和雙)Evaluation on the Legal Guarantee and Implementation Effect of the System of Regional National Autonomy - A Case Study of Chuxiong Yi Nationality Autonomous Prefecture

ZHOU Ruiyun

(ChuxiongNormalUniversity,Chuxiong, 675000,YunnanProvince)

The system of the regional national autonomy and the implementation ofLawofthePeople’sRepublicofChinaonRegionalNationalAutonomymark the progress of standardization and legalization of the ethnic policy and the national work of China. To mark the 30th anniversary of the promulgation ofRegulationsonAutonomyofChuxiongYiNationalityAutonomousPrefecture,YunnanProvince, a survey is conducted on the status of implementation of the autonomy system in areas inhabited by the minority ethnic groups in Chuxiong Yi Nationality Autonomous Prefecture under the background of overall practice of rule of law. Based on the survey, suggestions are made regarding reinforcement and improvement of legal construction in areas under regional national autonomy.

rule of law; regional national autonomy; legal system

云南省中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心“馬工程”項(xiàng)目“民族區(qū)域自治制度在云南的實(shí)施效果調(diào)查與評(píng)價(jià)”，項(xiàng)目編號(hào)：zx201512。

2016 - 06 - 15

周瑞云(1974—)，女，楚雄師范學(xué)院副教授，研究方向：思想政治教育和民族問(wèn)題。

D921.8

A

1671 - 7406(2016)08 - 0079 - 04