新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地整治困境與思路
——以杭州市蕭山區(qū)為例

◎ 曹開宇

新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地整治困境與思路
——以杭州市蕭山區(qū)為例

◎ 曹開宇

農(nóng)村土地整治是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的切入點(diǎn)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的結(jié)合點(diǎn)，也是以新型城鎮(zhèn)化為引領(lǐng)的新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“新四化”協(xié)調(diào)發(fā)展的大平臺(tái)、直通車和助推器。本文總結(jié)了農(nóng)村土地綜合整治對(duì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要意義，分析了當(dāng)前農(nóng)村土地綜合整治面臨的主要問題，提出了加快農(nóng)村土地整治的思路。

農(nóng)村土地整治 創(chuàng)新驅(qū)動(dòng) 新型城鎮(zhèn)化 蕭山

作者曹開宇，杭州市國土資源局蕭山分局副科長、中級(jí)經(jīng)濟(jì)師（郵政編碼311202）。

中共十八大提出，要堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，加快推動(dòng)城鎮(zhèn)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，探索以低碳為特征的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。2013年12月中央召開第一次城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，明確提出了中國推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)，包括推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率、建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平、加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)化的管理六大目標(biāo)，為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展勾勒出一幅較為清晰的藍(lán)圖。

在促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的大背景下，擴(kuò)大內(nèi)需成為經(jīng)濟(jì)工作的首要任務(wù)，而新型城鎮(zhèn)化是我國發(fā)展內(nèi)需最大的潛力所在，也是結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要依托。新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化［1］。城鎮(zhèn)化途徑眾多，模式各異，內(nèi)容豐富。然而，農(nóng)村土地綜合整治是有效推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要平臺(tái)、內(nèi)在要求和必由之路。農(nóng)村土地整合、整治有利于緩解保護(hù)耕地和保障發(fā)展用地的雙重壓力，有利于促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。

一 農(nóng)村土地整治是新型城鎮(zhèn)化的重要平臺(tái)和客觀要求

2008年，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》首次以中央文件的形式提出，為加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要大規(guī)模實(shí)施土地整治。自此，在國土資源管理部門，“土地整治”一詞逐漸取代“土地整理”。2010年，“農(nóng)村土地整治”一詞首次出現(xiàn)在國務(wù)院文件［《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國發(fā) 〔2010〕47號(hào)）］里，國務(wù)院要求以農(nóng)田整治為重點(diǎn)，并與散亂、廢棄、閑置、低效利用的農(nóng)村建設(shè)用地整治相結(jié)合，實(shí)施田、水、路、林、村綜合整治，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件［2］。

土地綜合整治是在一定的區(qū)域內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃確定的目標(biāo)和用途，以土地整理、復(fù)墾、開發(fā)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺(tái)，推動(dòng)田、水、路、林、村綜合整治，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、人口集中居住、產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。

土地綜合整治搭建了城鄉(xiāng)資源交換的平臺(tái)，有利于國土資源在新型城鎮(zhèn)化過程中優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高效率，釋放空間，盤活存量，解決城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的用地需求，為新型城鎮(zhèn)化提供強(qiáng)力支撐。開展農(nóng)村土地整治，是推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要舉措，是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時(shí)期實(shí)現(xiàn)保發(fā)展、保耕地的根本途徑，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、建設(shè)新農(nóng)村的重要基礎(chǔ)，是一項(xiàng)“政府得民心、投入得利潤、農(nóng)民得實(shí)惠”的民生工程。

（一）改善農(nóng)村面貌，加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

由于多種因素的制約，當(dāng)前農(nóng)村普遍存在規(guī)劃滯后、用地結(jié)構(gòu)不合理、農(nóng)村居民點(diǎn)布局分散、基礎(chǔ)設(shè)施共享度低、土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重等現(xiàn)象，迫切需要深化農(nóng)村土地管理制度改革。開展農(nóng)村土地綜合整治，對(duì)農(nóng)村宅基地和零星建設(shè)用地通過拆除、遷點(diǎn)、并居等方式進(jìn)行改造，可以改變往日“松、散、亂”的狀況，有利于有線電視、寬帶網(wǎng)、自來水、燃?xì)?、通信等基礎(chǔ)設(shè)施以及教育、文化、衛(wèi)生、體育等公共服務(wù)的集中配套，使設(shè)施配套更加完善，農(nóng)民的生活條件得到明顯改觀，生產(chǎn)、生活更加便捷，村容村貌煥然一新，新農(nóng)村、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)步伐明顯加快。

（二）提高耕地質(zhì)量，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營

通過農(nóng)村土地綜合整治，可以增加耕地面積，使耕地集中連片、田塊平整、渠網(wǎng)配套、道路暢通、綠化整齊，達(dá)到“田成方、林成網(wǎng)、渠相通、路相連、旱能灌、澇能排、土肥沃、產(chǎn)出高”的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田效果，建成集高效農(nóng)業(yè)、節(jié)水農(nóng)業(yè)和集約化農(nóng)業(yè)于一體的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，為規(guī)模經(jīng)營和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造良好條件。

（三）增加農(nóng)民收入，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

農(nóng)民可以在農(nóng)村土地綜合整治工作中，通過舊房拆遷賠償、新增耕地資金補(bǔ)助、指標(biāo)調(diào)劑收益、引進(jìn)項(xiàng)目解決就業(yè)等多種方式得到實(shí)惠。同時(shí)，通過農(nóng)村土地綜合整治，結(jié)合農(nóng)村住房改造工作的開展，可以使農(nóng)村居民的住房條件得到大幅改善，使城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，拓寬城鎮(zhèn)發(fā)展空間，形成城鄉(xiāng)良性互動(dòng)，推動(dòng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展。

（四）解決用地指標(biāo)，拓展城鎮(zhèn)發(fā)展空間

當(dāng)前國土資源管理乃至經(jīng)濟(jì)發(fā)展的難點(diǎn)之一是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地需求和土地資源瓶頸制約之間的矛盾，而農(nóng)村土地整治恰恰為這種矛盾提供了解決的途徑。2000～2010年，我國農(nóng)村人口減少了1.37億人，但村莊用地從2.17億畝上升到2.21億畝［3］。國土資源部耕地保護(hù)司司長嚴(yán)之堯曾在《中國國土資源報(bào)》撰文指出：“城鎮(zhèn)化率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，就要轉(zhuǎn)移1400萬人，用地287萬畝。如果城鎮(zhèn)化率達(dá)到80%，至少還需要8000萬畝土地。”［4］據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年，中國的城鎮(zhèn)化率上升至54.77%，浙江省的城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.9%，杭州市的城鎮(zhèn)化率為75%左右。目前蕭山區(qū)的城鎮(zhèn)化率也已經(jīng)超過70%，處在必須以城鎮(zhèn)化統(tǒng)領(lǐng)工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展階段。尤其是自2012年以來，蕭山區(qū)城鎮(zhèn)化步伐加快，奧體博覽城建設(shè)、湘湖新城建設(shè)、開發(fā)區(qū)市北區(qū)塊“退二進(jìn)三”、傳化科技城建設(shè)、“城中村”改造等一系列城市項(xiàng)目呈現(xiàn)良好的發(fā)展態(tài)勢。在加快城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的歷程中，將長期面臨土地供需矛盾。通過土地整治，一方面，增加了有效耕地的面積，促進(jìn)了耕地總量動(dòng)態(tài)平衡目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；另一方面，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地的置換，可以實(shí)現(xiàn)土地資源的再配置，大大減少農(nóng)村粗放、低效建設(shè)用地，節(jié)約用地指標(biāo)，同時(shí)，置換用于城鎮(zhèn)建設(shè)，能夠破解城鎮(zhèn)建設(shè)用地保障難題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

（五）發(fā)揮土地資本效應(yīng)，籌集城鎮(zhèn)發(fā)展資金

城鎮(zhèn)化進(jìn)程的核心要素是土地和資金。農(nóng)村土地綜合整治在擴(kuò)展城鎮(zhèn)發(fā)展空間、提供土地資源保障的同時(shí)，也必須加強(qiáng)土地資產(chǎn)的合理運(yùn)作。通過土地整治節(jié)余的土地，除用于公益事業(yè)建設(shè)外，部分可以通過“招拍掛”方式公開出讓，用于商業(yè)服務(wù)業(yè)、商品房建設(shè)，不僅可以優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和空間布局，而且可以籌集部分城鎮(zhèn)化建設(shè)資金，保障新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的順利推進(jìn)。

二 從蕭山區(qū)基本情況看土地整治的困境

土地整治是保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地、落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、優(yōu)化國土空間布局、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和諧發(fā)展、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收以及實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的重要抓手和平臺(tái)。

近年來，杭州市蕭山區(qū)貫徹落實(shí)中央關(guān)于嚴(yán)格土地管理、保護(hù)耕地資源、節(jié)約集約用地、規(guī)范土地整治的政策，先后出臺(tái)了《關(guān)于深入開展農(nóng)村土地綜合整治工作的實(shí)施意見》《蕭山區(qū)關(guān)于加大土地開發(fā)整理復(fù)墾力度切實(shí)提高補(bǔ)充耕地能力的意見》《中共蕭山區(qū)委、蕭山區(qū)人民政府關(guān)于2013年統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展建設(shè)文明幸福社會(huì)主義新農(nóng)村的若干意見》，緊緊圍繞保護(hù)耕地與保障發(fā)展這一主題，創(chuàng)新體制和機(jī)制，以土地整理復(fù)墾開發(fā)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺(tái)，通過統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合整治，不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)和布局，努力挖掘耕地后備資源，提升耕地質(zhì)量，推進(jìn)農(nóng)村住房改造、公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)村人口和產(chǎn)業(yè)集聚，加快中心村建設(shè)，促進(jìn)全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。杭州市還出臺(tái)了《關(guān)于農(nóng)村土地綜合整治整鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進(jìn)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》，2014年穩(wěn)步推進(jìn)了建德大洋鎮(zhèn)、淳安文昌鎮(zhèn)兩個(gè)整鎮(zhèn)整治試點(diǎn)。2014年，杭州市共完成農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目立項(xiàng)286個(gè)，面積達(dá)5420畝，為年度計(jì)劃任務(wù)的108%；而蕭山區(qū)僅立項(xiàng)1個(gè)，規(guī)劃復(fù)墾面積為22畝，總體工作進(jìn)展較為緩慢，土地整治面臨空間、政策、資金等多重制約，尤其是整治空間和資金保障的難度不斷增大。

（一）后備資源不夠多，整治潛力難以發(fā)揮

經(jīng)過多年的建設(shè)和整治，蕭山區(qū)的耕地后備資源已經(jīng)非常有限，隨著人口增長、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和“一心三區(qū)八新城”新型城鎮(zhèn)化的全面推進(jìn)，蕭山區(qū)對(duì)建設(shè)用地的需求量仍然很大，補(bǔ)充耕地的任務(wù)將更加繁重，依靠區(qū)內(nèi)耕地后備資源和現(xiàn)有的土地整治模式難以完成上級(jí)下達(dá)的補(bǔ)充耕地任務(wù)，也難以滿足耕地占補(bǔ)平衡的要求，更不能適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要。根據(jù)《杭州市蕭山區(qū)土地整治規(guī)劃（2011～2020年）》分析，蕭山區(qū)土地整治潛力主要分為農(nóng)用地整理潛力、土地復(fù)墾潛力和土地開發(fā)潛力三部分，預(yù)計(jì)蕭山區(qū)在規(guī)劃期內(nèi)農(nóng)用地整理潛力為2223.72公頃，初步估算可新增耕地55.59公頃；預(yù)計(jì)到2020年通過整理舊宅基地及院壩公共用地，全區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力為810.26公頃，初步估算可新增耕地742.98公頃；全區(qū)土地開發(fā)潛力為1253.22公頃，初步估算可新增耕地1207.14公頃。同時(shí)，土地整治難度大，成本高。蕭山區(qū)目前的土地整治新增耕地主要來源于低丘緩坡開發(fā)和建設(shè)用地復(fù)墾。低丘緩坡資源位置偏遠(yuǎn)，開發(fā)成本高，且現(xiàn)今大多為疏林地、灌木林或園地，與林地管理相矛盾；建設(shè)用地復(fù)墾主要為農(nóng)居點(diǎn)整理，資金需求量大，村莊拆遷改造工作難度較大。

（二）思想認(rèn)識(shí)不到位，影響項(xiàng)目整體進(jìn)度

農(nóng)村土地整治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，關(guān)系到千家萬戶的利益，致使工作難做。一方面，個(gè)別干部認(rèn)為項(xiàng)目爭取難，且立項(xiàng)規(guī)模要求高，運(yùn)作周期長，見效慢，爭取項(xiàng)目的積極性不高。另一方面，群眾的小農(nóng)意識(shí)束縛嚴(yán)重。土地整理是對(duì)可利用土地進(jìn)行治理、調(diào)整與重新配置的過程，往往需要改變現(xiàn)狀，原來的權(quán)屬界限、位置與質(zhì)量等發(fā)生了變化，由于群眾總認(rèn)為自己是農(nóng)民，放不開手中的一畝三分田，對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策缺乏了解，很難打破“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”劃定的零碎地塊，協(xié)調(diào)工作難度相當(dāng)大，形不成規(guī)?；?、集約化、產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營模式，使土地綜合整治項(xiàng)目不能完全呈現(xiàn)示范帶動(dòng)效應(yīng)，項(xiàng)目推進(jìn)十分艱難。同時(shí)，根據(jù)《2014年杭州市蕭山區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，蕭山區(qū)登記在冊(cè)的流動(dòng)人口有108.48萬人，農(nóng)村住房需求巨大，由于利益驅(qū)動(dòng)，部分農(nóng)戶用自家宅基地和空閑地亂搭亂建，對(duì)村莊整治和清理“一戶多宅”等行為存在抵觸情緒，阻礙了土地整治的順利推進(jìn)。

（三）投資體制不健全，缺乏項(xiàng)目資金支持

目前農(nóng)村土地綜合整治主要由政府主導(dǎo)推動(dòng)進(jìn)行，而土地整治工作量大，所需資金多，但政府對(duì)土地整治的資金投入不足，預(yù)算資金安排較少，拆遷建設(shè)成本越來越高，不能滿足拆遷補(bǔ)償?shù)膶?shí)際需要，給拆遷改造工作帶來較大困難。同時(shí)，涉農(nóng)項(xiàng)目資金整合難度較大。各部門支農(nóng)惠農(nóng)的項(xiàng)目和資金均由各部門管理使用，實(shí)際工作中存在“各唱各的調(diào)、各吹各的號(hào)”的問題，造成整體項(xiàng)目實(shí)施中的不同環(huán)節(jié)各行其道、相互掣肘，導(dǎo)致資金不能有效整合，效應(yīng)不能充分發(fā)揮。

（四）運(yùn)作機(jī)制不協(xié)調(diào)，缺少整體工作合力

盡管各地基本成立了土地整理中心，但是普遍存在機(jī)構(gòu)規(guī)格低、編制數(shù)量少、人員結(jié)構(gòu)不合理等問題，而農(nóng)村土地綜合整治涉及農(nóng)業(yè)、規(guī)劃、交通、水利、電力、林業(yè)、環(huán)保、財(cái)政等部門，涉及面廣，單靠國土資源部門具體操作非常困難，需要遵循“統(tǒng)籌規(guī)劃、用途不變、優(yōu)勢互補(bǔ)、各記其功、形成合力”的原則，強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮各自職能作用，以資金為基礎(chǔ)，以項(xiàng)目為平臺(tái)，整合各類涉農(nóng)資金，充分發(fā)揮各項(xiàng)資金使用的疊加效應(yīng)，保證項(xiàng)目實(shí)施的步調(diào)一致，整體推進(jìn)，構(gòu)建多部門共同參與運(yùn)行的機(jī)制。

（五）配套政策不完善，影響項(xiàng)目全面推進(jìn)

農(nóng)村人口向城區(qū)、中心鎮(zhèn)、中心村集聚是從根本上促進(jìn)土地集約利用的有效途徑。然而，目前由于受戶籍制度、村級(jí)福利分紅制度、征地拆遷制度、社會(huì)保障制度等諸多制度的影響，許多農(nóng)民不愿農(nóng)轉(zhuǎn)非或退出宅基地，導(dǎo)致征地拆遷、統(tǒng)一規(guī)劃等無法全面推進(jìn)。

三 新型城鎮(zhèn)化背景下破解土地整治難題的思路

農(nóng)村土地整治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要按照“統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施、多管齊下、綜合治理、因地制宜”的原則，有計(jì)劃、有步驟、全方位地開展，推動(dòng)城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)?！秶鴦?wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》和《國土資源部關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的通知》等，都對(duì)農(nóng)村土地綜合整治工作提出了具體要求，強(qiáng)調(diào)要以促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為導(dǎo)向，以增加高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田和改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件為目標(biāo)，以切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。農(nóng)村土地整治，要尊重農(nóng)民意愿、注重統(tǒng)籌規(guī)劃、整合涉農(nóng)資金、引入社會(huì)參與、確保農(nóng)民受益、保持農(nóng)村特色；要?jiǎng)?chuàng)新土地整治的體制機(jī)制，完善土地整治制度政策，通過創(chuàng)新農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，清理廢棄閑置的宅基地，提高宅基地使用效率，拓展土地整治空間；要?jiǎng)?chuàng)新財(cái)政金融制度，加強(qiáng)涉農(nóng)資金整合，完善土地整治融資模式，保障土地整治資金，切實(shí)破解城鎮(zhèn)化建設(shè)缺土地、缺資金的問題。

（一）加快農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

農(nóng)村宅基地關(guān)系到農(nóng)民的切身利益和農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定。在新型城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的背景下，宅基地管理面臨前所未有的矛盾和挑戰(zhàn)。一方面，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的流出導(dǎo)致大量閑置宅基地的出現(xiàn)；另一方面，城市高昂的房價(jià)使城市郊區(qū)的宅基地炙手可熱、超面積、一戶多宅等問題較為突出，必須加快推進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，推進(jìn)宅基地合理高效使用，促進(jìn)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用。要以明確產(chǎn)權(quán)為前提，加快農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，加快土地流轉(zhuǎn)，當(dāng)前尤其要加快完成房地一體的全國農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作。積極推進(jìn)農(nóng)村宅基地置換，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城。目前閑置宅基地退出機(jī)制處于探索階段，部分地區(qū)通過農(nóng)村土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、新農(nóng)村建設(shè)等政策有效推動(dòng)了部分閑置宅基地的退出與再利用。地方也出臺(tái)了相關(guān)政策激勵(lì)宅基地退出，重慶在戶籍制度改革中，規(guī)定農(nóng)村居民整戶轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，退出宅基地及農(nóng)房，可獲得房屋和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、宅基地使用權(quán)補(bǔ)償和購房補(bǔ)助三種補(bǔ)償。浙江省諸暨市明確規(guī)定，本市農(nóng)民只需按低于市場價(jià)1／3的價(jià)格即可置換三證齊全的商品房，同時(shí)原村待遇及農(nóng)民身份不變，土地承包權(quán)和集體資產(chǎn)分配權(quán)不變，并享有與城鎮(zhèn)居民同等的養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)，子女可就近入學(xué)，破解了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)展難題，共享城鄉(xiāng)公共服務(wù)［5］。

（二）大力開展村莊綜合整治

2013年第6期《財(cái)經(jīng)》報(bào)道，目前，中國建設(shè)用地總量已經(jīng)超過4.7億畝，其中村莊用地高達(dá)2.5億畝，農(nóng)村空閑住宅面積約占村莊建設(shè)用地總量的10% ～15%，人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地達(dá)到229平方米，大大超過國家規(guī)定的人均用地150平方米的上限，用地模式十分粗放［6］。蕭山區(qū)也不例外，根據(jù)《蕭山區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2009～2014年，農(nóng)村戶籍人口逐年減少。而根據(jù)國土資源部門土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，該期間，村莊用地面積卻逐年增加，由2009年的20953.12公頃增加到2014年的24469.35公頃；蕭山區(qū)農(nóng)村人均建設(shè)用地面積也一直處于上升態(tài)勢，農(nóng)村人均建設(shè)用地面積由2009年的272平方米上升到2014年的354平方米，農(nóng)村土地浪費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重。通過村莊整治，可以解決城市建設(shè)用地增加的壓力，同時(shí)達(dá)到耕地保護(hù)的目的。將城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地與宅基地減少掛鉤，允許宅基地整理后面積指標(biāo)的有償流轉(zhuǎn)，用城市新增的建設(shè)用地收益支付農(nóng)村土地整治與建設(shè)的費(fèi)用，并給予農(nóng)民一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。例如，2008年，杭州市蕭山區(qū)開展了新街鎮(zhèn)盛中村宅基地整村整理試點(diǎn)，共投入資金8481.9269萬元，通過整理，拆除民房154戶，動(dòng)遷人口496人，新增耕地65.0865畝，安置房用地32.58畝，有效地推進(jìn)了農(nóng)村土地節(jié)約集約利用和新農(nóng)村建設(shè)。

（三）加快改革創(chuàng)新財(cái)稅體制機(jī)制

大力開展土地整治，需要大量資金投入，而目前涉農(nóng)資金和城市建設(shè)資金多頭管理、分散使用，融資模式單一，融資工具缺乏等問題十分突出，不利于資源的有效整合，不能發(fā)揮資金的最大效用，導(dǎo)致土地整治資金短缺，因此，應(yīng)改革當(dāng)前涉農(nóng)資金的管理、使用模式。同時(shí)，應(yīng)該創(chuàng)新財(cái)政、金融政策制度，加大對(duì)土地整治資金的支持、傾斜力度，保證土地整治工作順利開展。通過財(cái)稅體制改革，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，使城市政府的財(cái)力與公共服務(wù)事權(quán)相匹配，確保土地整治后能真正實(shí)現(xiàn)生活水平不下降、居住環(huán)境有提升、配套服務(wù)更完善。加快改革創(chuàng)新金融與投融資體制機(jī)制，建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制，發(fā)揮好現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)在土地整治和新型城鎮(zhèn)化中的重要作用，同時(shí)研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)等。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照中央有關(guān)新型城鎮(zhèn)化的部署和戰(zhàn)略規(guī)劃，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供綜合化和創(chuàng)新性的金融服務(wù)。

（四）創(chuàng)新民間資本參與土地整治的融資機(jī)制

2013年12月中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確提出“放寬市場準(zhǔn)入，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營”。推廣使用政府與社會(huì)資本合作的模式，也就是PPP模式，政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等公開透明方式，事先明確收益成本機(jī)制，吸引社會(huì)資本參與土地整治、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等［7］。同時(shí)，要加快簡政放權(quán)，切實(shí)開通民間資本進(jìn)入城市公用設(shè)施投資運(yùn)營的通道，并從產(chǎn)業(yè)政策和財(cái)政資金引導(dǎo)等方面給予扶持和優(yōu)惠。

（五）改革創(chuàng)新涉農(nóng)、涉建資金管理機(jī)制

推進(jìn)土地整治，資金保障是重中之重。近年來，各地加大對(duì)涉農(nóng)資金的投入，取得了顯著成效。例如，浙江省寧波市以“市縣共投、以縣為主”的形式，整合新增建設(shè)有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)等各類涉農(nóng)資金，集中投入土地整治中。2013～2014年，寧波市已投入財(cái)政資金近30億元用于土地整治工程［8］。但是，當(dāng)前涉農(nóng)資金普遍存在專項(xiàng)資金管理分散、績效不高、浪費(fèi)嚴(yán)重的問題。又如，根據(jù)《2013年度蕭山區(qū)財(cái)政涉農(nóng)資金專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查結(jié)果公告》，2013年度蕭山區(qū)省、市、區(qū)各級(jí)財(cái)政涉農(nóng)資金項(xiàng)目共269個(gè)（類），涉及金額達(dá)185346.83萬元，但是審計(jì)發(fā)現(xiàn)，涉農(nóng)資金存在專項(xiàng)資金補(bǔ)助點(diǎn)多面廣、資金分散、效益不高等問題，部分項(xiàng)目存在重復(fù)申報(bào)、項(xiàng)目管理不到位、財(cái)務(wù)管理有待加強(qiáng)等問題。要按照“渠道不變、集中投入、專賬管理、統(tǒng)籌安排、各計(jì)其效”的原則，對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田水利建設(shè)、地力培肥、農(nóng)村公路建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)、污水管網(wǎng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)建設(shè)、河道環(huán)境整治等涉農(nóng)資金進(jìn)行統(tǒng)籌考慮、深度整合、集約投入、集中使用，避免重復(fù)投入和浪費(fèi)，切實(shí)發(fā)揮土地整治在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的主體作用，提高資金使用效率，為土地整治提供有力的資金保障。

注 釋

［1］俞明輝：《我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程或?qū)⑦M(jìn)入平緩期》，《中華建筑報(bào)》2013年10月18日。

［2］張鳳榮、徐艷：《農(nóng)村土地整治的理論與實(shí)踐》，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社，2012，第2頁。

［3］易鵬：《中國新路——新型城鎮(zhèn)化路徑》，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2014，第5頁。

［4］嚴(yán)之堯：《“三?！睂ば侣?改革再深化》，《中國國土資源報(bào)》2013年10月9日。

［5］翁錢威：《浙江諸暨：鼓勵(lì)農(nóng)村宅基地置換商品房》，《中國國土資源報(bào)》2014年8月30日。

［6］汪暉、陶然：《求解城鎮(zhèn)化用地難題》，《財(cái)經(jīng)》2013年第6期。

［7］唐建武：《創(chuàng)新城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制》，《友報(bào)》2014年12月4日。

［8］《寧波市超額完成省耕地墾造和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)》，《浙江國土資源通訊》2015年第3期。

（責(zé)任編輯 方晨光）