新常態(tài)下加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的幾點(diǎn)建議

●周偉華 彭 沙 袁鐵芽

新常態(tài)下加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的幾點(diǎn)建議

●周偉華 彭 沙 袁鐵芽

“新常態(tài)”準(zhǔn)確概括了當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)中的主要特點(diǎn)，其中最主要的一個(gè)特點(diǎn)就是我國(guó)經(jīng)濟(jì)將從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)。2014年8月通過的新《預(yù)算法》和2014年9月印發(fā)的 《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)），構(gòu)建了以限額管理為特征的地方政府債務(wù)管理制度體系。新常態(tài)下，如何在政府債務(wù)限額管理的制度框架下，發(fā)揮地方債的“準(zhǔn)財(cái)政政策”功能，實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)增長(zhǎng)”的目的，是當(dāng)前政府債務(wù)管理中面臨的一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。筆者從五個(gè)方面提出新常態(tài)下加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的幾點(diǎn)建議。

第一，構(gòu)建政府債務(wù)限額跨年度調(diào)節(jié)機(jī)制。結(jié)合中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，制定地方政府債務(wù)限額中長(zhǎng)期規(guī)劃，當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行壓力大、需要實(shí)施積極財(cái)政政策時(shí)，允許地方政府在中長(zhǎng)期規(guī)劃確定的限額內(nèi)進(jìn)行調(diào)劑，適當(dāng)擴(kuò)大當(dāng)年新增債務(wù)限額；當(dāng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好轉(zhuǎn)、需要實(shí)施穩(wěn)健財(cái)政政策或適度從緊財(cái)政政策時(shí)，適當(dāng)削減當(dāng)年新增債務(wù)限額或減少債務(wù)總限額。

第二，硬化債務(wù)管理的預(yù)算約束。硬化行政管理約束，強(qiáng)化上級(jí)政府對(duì)地方政府債務(wù)的行政管理，上級(jí)政府應(yīng)對(duì)下級(jí)政府債務(wù)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行定期或不定期檢查，并將檢查結(jié)果作為年度績(jī)效減分因素。硬化人大監(jiān)督約束，政府性債務(wù)借、用、還應(yīng)及時(shí)向人大報(bào)告，未經(jīng)人大批準(zhǔn)，不得違規(guī)舉債，削弱地方政府在舉債、項(xiàng)目投資上的“自由裁量權(quán)”。硬化對(duì)債權(quán)人的約束，引入破產(chǎn)機(jī)制，金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)向地方政府提供融資，應(yīng)自行承擔(dān)相應(yīng)損失。硬化債務(wù)融資規(guī)則約束，地方政府應(yīng)保持經(jīng)常性預(yù)算平衡，嚴(yán)禁超限額舉債；同時(shí)貫徹“可持續(xù)性原則”和信守“黃金法則”，杜絕因經(jīng)常性支出舉債。

第三，建立覆蓋政府性債務(wù)借、用、還的全過程監(jiān)管機(jī)制。地方政府性債務(wù)監(jiān)管要堅(jiān)持“謹(jǐn)慎舉借、使用規(guī)范、監(jiān)管到位、效益顯著、按期償還”的原則。事前強(qiáng)化債務(wù)預(yù)算編制和舉借審批，事中注重預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，事后加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)與責(zé)任追究。同時(shí)，要引入債務(wù)管理激勵(lì)機(jī)制，對(duì)政府債務(wù)管理得力的地區(qū)，在債券額度分配和政府投資方面給予傾斜。并且要加大監(jiān)督檢查，注重發(fā)揮審計(jì)部門事后審計(jì)監(jiān)督和財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處事前、事中監(jiān)控作用。另外，充分利用地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)，加強(qiáng)政府債務(wù)余額統(tǒng)計(jì)，摸清底數(shù)，制定地方政府債券發(fā)行信息披露規(guī)范，細(xì)化披露內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間，改變目前信息披露過于籠統(tǒng)、模糊的現(xiàn)狀。

第四，優(yōu)化政府投融資管理體制。編制政府投資滾動(dòng)發(fā)展規(guī)劃，并與中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃相銜接。建立政府投資決策咨詢制度,加強(qiáng)對(duì)投資項(xiàng)目事前的效益評(píng)估，貫徹項(xiàng)目融資理念，通過項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)生化,從源頭化解和防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。積極引進(jìn)社會(huì)資本，建立“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作”的投資機(jī)制，積極推廣特許經(jīng)營(yíng)、PPP模式。

第四，切實(shí)加強(qiáng)政府或有債務(wù)管理。制定政府或有債務(wù)管理辦法，明確或有債務(wù)救助方式、途徑、條件，以及或有債務(wù)轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)的路徑、審批程序。設(shè)置合理風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，加強(qiáng)或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警，做好事前風(fēng)險(xiǎn)防控。關(guān)注平臺(tái)公司違規(guī)新增債務(wù)蘊(yùn)含的潛在風(fēng)險(xiǎn)，盡管政策上禁止再通過平臺(tái)公司新增政府債務(wù),但很多地方通過變通,仍在大舉借債,比如將未完成拆遷補(bǔ)償?shù)纳爻鲎尳o平臺(tái)公司,平臺(tái)公司以此向銀行申請(qǐng)項(xiàng)目開發(fā)貸款,拿到貸款后首先用于支付土地價(jià)款,政府又以投資補(bǔ)償款形式返還平臺(tái)公司,用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)投資。這種情況，初看似完全市場(chǎng)化的項(xiàng)目貸款運(yùn)作，但通過一系列的騰挪，實(shí)際使用貸款資金的是政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，貸款的土地項(xiàng)目還是一塊生地，債務(wù)償還時(shí)就必然要求財(cái)政掏錢。

（作者單位：財(cái)政部駐湖南專員辦）