新《預算法》部分重要條文的理解與適用

●陳淵鑫

新《預算法》部分重要條文的理解與適用

●陳淵鑫

“財政監(jiān)督常用法律法規(guī)的理解與適用”之一

編者按：作為財政管理的一項重要職能，財政監(jiān)督是國家經濟監(jiān)督體系的重要組成部分，貫穿于財政運行的全過程，是懲治和預防腐敗的重要手段，具有治標與治本的雙重功能。隨著依法治國和依法行政理念的進一步深入，我國陸續(xù)制定了《行政處罰法》、《行政訴訟法》、《預算法》、《會計法》、《政府采購法》、《財政違法行為處罰處分條例》、《財政部門監(jiān)督辦法》等一系列法律法規(guī)，財政監(jiān)督工作基本上做到了“有法可依”。然而，我國尚未制定一部《財政監(jiān)督法》，沒有對財政監(jiān)督所涉及的實體問題和程序問題進行系統(tǒng)規(guī)范，財政監(jiān)督有關的法律依據散見于相關的單行法，對財政部門依法行使財政監(jiān)督檢查權帶來了一定的挑戰(zhàn)。法律的生命力在于實施，法律的權威在于執(zhí)行到位。為保障財政部門依法行使財政監(jiān)督權，本刊特開設“財政監(jiān)督常用法律法規(guī)的理解與適用”專欄，對涉及財政監(jiān)督的常用法律法規(guī)進行梳理，并結合財政監(jiān)督檢查實踐進行系統(tǒng)解讀，以期進一步指導財政監(jiān)督檢查工作。

預算法素有“經濟憲法”之稱。經過十年的醞釀，歷經四審，2014年8月31日，第十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》（以下簡稱“新《預算法》”），并自2015年1月1日起施行。新《預算法》包括總則、預算管理職權、預算收支范圍、預算編制、預算審查和批準、預算執(zhí)行、預算調整、決算、監(jiān)督、法律責任、附則等11個章節(jié)，共計101條。其并不是實質意義上的財政基本法，而是一部人大對政府預算行為進行監(jiān)督、制約的法。其使政府由管理主體變?yōu)楣芾韺ο?，實現(xiàn)了從“幫助政府管錢袋子”的法律轉變?yōu)椤耙?guī)范政府錢袋子”的法律。盡管，新《預算法》大部分內容都體現(xiàn)了人大對政府預算的監(jiān)督，但其第88條授權條款以及第92-95條法律責任與財政監(jiān)督相關。為此，本文主要對此六個法條進行重點解讀。

一、財政部門的預算監(jiān)督

法律條文：

第八十八條 各級政府財政部門負責監(jiān)督檢查本級各部門及其所屬各單位預算的編制、執(zhí)行，并向本級政府和上一級政府財政部門報告預算執(zhí)行情況。

重點內容解讀：

新《預算法》第九章建立涵蓋人大監(jiān)督、政府監(jiān)督、財政監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會公眾監(jiān)督在內的全方位、多層次的預算監(jiān)督制度體系。本條是關于財政部門預算監(jiān)督的規(guī)定，由原《預算法》第71條修訂而來。與原《預算法》相比，除監(jiān)督檢查預算執(zhí)行外，本條增加了各級政府財政部門對本級各部門及其所屬各單位預算的編制進行監(jiān)督檢查的規(guī)定。

法諺曰：“法定職責必須為、法無授權不可為”。對于行政部門而言，就是法無明文規(guī)定不可為，即行政部門只有在法律授權的范圍內才可以行使行政職權。為此，本條具有授權條款的作用，即本條賦予了財政部門對本級各部門及所屬單位的預算編制、執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查的權力。新《預算法》之所以作出此規(guī)定，主要在于財政部門作為政府實施財政管理的專業(yè)部門，其不僅具有較強的專業(yè)技術性，而且其在整個預算管理過程中處于十分重要的地位。由此，新《預算法》從立法上賦予財政部門實施財政監(jiān)督權，有利于加強財政管理、保障國家財政資金安全規(guī)范有效使用、維護財經秩序。

從本條內容看，財政監(jiān)督權主要體現(xiàn)在兩個方面：一是預算編制；二是預算執(zhí)行。即財政部門根據新《預算法》第31-42條及第53-66條的規(guī)定，對部門預算編制的合法性、合規(guī)性和有效性進行監(jiān)督檢查。此次新《預算法》賦予財政部門對部門預算編制進行監(jiān)督檢查，體現(xiàn)了部門預算監(jiān)督關口前移的理念，有利于實現(xiàn)對部門預算的事前事中控制，完善部門預算管理的鏈條，形成完整、嚴密、科學、高效的管理體系。

對于此條文，在財政監(jiān)督檢查實踐中，財政監(jiān)督檢查人員需要注意兩個方面的內容：一是新《預算法》賦予財政部門預算方面的監(jiān)督檢查權只包括兩個方面，即預算編制、預算執(zhí)行。現(xiàn)行《財政部門監(jiān)督檢查辦法》第16條第2款規(guī)定：“財政部門依法對下列事項實施監(jiān)督：（二）預算編制、執(zhí)行、調整和決算情況”，其所規(guī)定的預算調整、決算的監(jiān)督檢查權與新《預算法》第88條的規(guī)定相沖突，屬于越權行為。根據《立法法》的有關規(guī)定，該規(guī)定涉嫌違憲，亟需加以修改。二是財政部門對預算編制、執(zhí)行監(jiān)督檢查的對象僅涉及本級政府部門及其所屬單位，不涉及下級政府部門。這主要基于我國現(xiàn)行《預算法》所實行的“一級政府一級預算”的預算體制。

二、預算一般違法行為之行政責任

法律條文：

第九十二條 各級政府及有關部門有下列行為之一的，責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任：

（一）未依照本法規(guī)定，編制、報送預算草案、預算調整方案、決算草案和部門預算、決算以及批復預算、決算的；

（二）違反本法規(guī)定，進行預算調整的；

（三）未依照本法規(guī)定對有關預算事項進行公開和說明的；

（四）違反規(guī)定設立政府性基金項目和其他財政收入項目的；

（五）違反法律、法規(guī)規(guī)定使用預算預備費、預算周轉金、預算穩(wěn)定調節(jié)基金、超收收入的；

（六）違反本法規(guī)定開設財政專戶的。

重點內容解讀：

新《預算法》對預算編制、預算公開、預算執(zhí)行、預算調整、決算等方面進行了詳細規(guī)定，屬于法律規(guī)則中的“行為模式”。一般而言，“行為模式”和“法律后果”兩者相互配合、相互制約。任何法律規(guī)則僅規(guī)定“行為模式”，沒有“法律后果”則無法發(fā)揮法律的強制性作用。為此，本條梳理了各級政府及有關部門違反預算管理權限、預算程序的六種具體違法行為，并對其承擔的法律責任進行規(guī)定。

（一）各級政府及有關部門違反預算管理權限、預算程序等違法行為的法律責任

法律責任是指因違反法定義務或契約義務，或不當行使法律權利、權力所產生的，由行為人承擔的不利后果。根據違法行為所違反的法律性質，法律責任可以分為民事責任、行政責任、經濟法責任、刑事責任、違憲責任和國家賠償責任。其中，行政責任是指行為人因違反行政法規(guī)定而應承擔的一種不利法律后果。學理上，行政責任主要包括行政處分、行政處罰兩種形式。其中，行政處分包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等六種形式；行政處罰包括警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業(yè)、暫扣或吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留等八種形式。需要注意的是，本條僅規(guī)定對“直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任”，至于承擔何種行政責任則需要根據其他法律法規(guī)來確定，如《公務員法》、《公務員處分條例》、《監(jiān)察法》等。在財政行政處罰實踐中，大家還需要注意到財政部門僅具有行政處罰權，不具有行政處分的權力。如果在對財政違法行為作出行政處罰的同時，需要給予相關違法行為人行政處分的，必須移送監(jiān)察機關或任免機關，由其根據管理權限作出相應的行政處分。

此外，本條還規(guī)定了“責令改正”的行政處理措施，即糾正違反預算管理的違法行為，其主要源于《行政處罰法》第23條規(guī)定的：“行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為”。即財政部門在追究有關行政違法行為當事人行政責任時，必須首先對違法行為進行糾正，以實現(xiàn)教育與處罰相結合的目的。

（二）預算一般違法行為的種類

1、未依照本法規(guī)定，編制、報送預算草案、預算調整方案、決算草案和部門預算、決算以及批復預算、決算。本項主要規(guī)定違反法定程序編制、報送預算草案、預算調整方案、決算草案和部門預算、決算以及批復預算、決算的情形。具體主要包括以下六種情形：

（1）違反預算草案編制的程序和具體要求。如新《預算法》第38條規(guī)定：“一般性轉移支付應當按照國務院規(guī)定的基本標準和計算方法編制。專項轉移支付應當分地區(qū)、分項目編制?！币虼?，如沒有按照上述規(guī)定對預算草案中轉移支付進行編制，則屬于本項規(guī)定的違法情形。

（2）違反預算草案報送的程序。如新《預算法》第44條規(guī)定了各級政府財政部門提交本級預算草案的初步方案的時限。但預算草案沒有按照規(guī)定時限提交的，則屬于本項規(guī)定的違法情形。

（3）違反預算調整方案的編制和報送程序。在預算執(zhí)行中，各級政府對于必須進行的預算調整，應當編制預算調整方案。關于報送程序，新《預算法》第69條規(guī)定了30日的時限。如違反時限規(guī)定提交預算調整方案初步方案，則屬于本項規(guī)定的違法情形。

（4）違反決算草案的編制要求和初步審查提交時限。新《預算法》第78條規(guī)定，各級財政部門應當在本級人民代表大會常務委員會舉行會議審查和批準決算草案的30日前，提交決算草案初步方案，否則構成本項規(guī)定的違法行為。

（5）違反部門預算、決算的編制、報送程序和要求。新《預算法》第33條第3款對政府收支分類科目、預算支出標準和要求，以及績效目標管理等方面進行了明確。因此，各部門、各單位編制本部門、本單位預算，如違反上述要求，則構成本項規(guī)定的違法行為。

（6）違反預算批復、決算的程序和要求。新《預算法》第52條規(guī)定，各級財政部門應當在本級人大批準預算后20日內向本級各部門批復預算；各部門應當在接到財政部門批復本部門預算后15日內向所屬各單位批復預算。如未在上述規(guī)定的期限內批復預算，即構成本項規(guī)定的違法行為。

2、違法進行預算調整。預算調整，是預算變更的一種情形，特指需要報本級人大常委會批準的預算變更。新《預算法》第七章對預算調整的情形、程序以及預算調劑等進行了詳細規(guī)定。因此，預算調整違反新《預算法》第67-73條規(guī)定，即構成本違法行為。具體而言，主要包括兩種類型：

（1）符合法律規(guī)定的預算調整情形，但不履行報批程序，擅自進行預算調整的。新《預算法》第67條規(guī)定了預算執(zhí)行中需要進行預算調整的四種情形，即一是需要增加或者減少預算總支出的；二是需要調入預算穩(wěn)定調節(jié)基金的；三是需要調減預算安排的重點支出數額的；四是需要增加舉借債務數額的。同時，新《預算法》第70條規(guī)定，未經本法第69條規(guī)定的程序，各級政府不得作出預算調整的決定。因此，在預算執(zhí)行中，一旦出現(xiàn)上述四種情形，政府首先要編制預算調整方案履行報批程序，未經本級人大或其常委會審批的，不得進行預算調整。未經審查批準，擅自調整預算的屬于本項規(guī)定的違法行為。

（2）屬于法律規(guī)定可以先安排支出后進行預算調整的情形，事后未列入預算調整方案的。新《預算法》第69條第2款規(guī)定，預算執(zhí)行中發(fā)生自然災害等突發(fā)事件，預備費不足支出的，各級政府可以先安排支出，屬于預算調整的，應當列入預算調整方案。因此，因處理突發(fā)事件增加預算總支出的，如先行安排支出，其后未列入預算調整方案報批的，屬于本項規(guī)定的違法情形。

3、未依法對有關預算事項進行公開和說明。預算公開是現(xiàn)代財政制度的基本特征，也是建設陽光政府、責任政府的必然要求。新《預算法》第14條對預算公開的范圍、公開的主體、公開的程序等進行了詳細規(guī)定。各有關部門違反新《預算法》第14條之規(guī)定，即構成本項違法行為。具體而言，違反預算公開的違法行為主要包括以下三種情形：

（1）未按照法律規(guī)定的時限公開。《預算法》第14條規(guī)定，有關預算事項應當在批準后20個自然日內向社會公開，如果超過了這個時限要求，則構成本項規(guī)定的違法情形。

（2）未按照法律規(guī)定的內容公開。《預算法》第14條之規(guī)定，向社會公開的內容包括四個方面：一是經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執(zhí)行情況的報告及報表；二是經本級政府財政部門批復的部門預算、決算及報表；三是與預算有關的重要事項的說明；四是政府采購的有關情況。除涉及國家秘密外，上述事項都應當予以公開，不能遺漏，否則構成違反本項規(guī)定的違法情形。

（3）屬于法律規(guī)定具有公開職責的部門不予公開有關預算事項的。新《預算法》第14條之規(guī)定，凡是使用財政資金的部門對各自應當公開的預算事項負有法定職責，無正當理由拒不公開的，都構成本項規(guī)定的違法情形。

4、違反規(guī)定設立政府性基金項目和其他財政收入項目。政府性基金，是指各級人民政府及其所屬部門根據法律、行政法規(guī)的規(guī)定，為支持特定公共基礎設施建設和公共事業(yè)發(fā)展，向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項用途的財政資金。由此，設立政府性基金的法律依據只能是法律、行政法規(guī)，其他層級的文件比如地方性法規(guī)、部門規(guī)章以及其他各類規(guī)范性文件都不得在沒有法律和行政法規(guī)依據的情況下設立政府性基金項目。如某地方政府在沒有法律和行政法規(guī)的依據下，擅自出臺文件設立政府性基金項目，即使納入政府性基金預算管理，也屬于本項規(guī)定的違法情形。值得注意的是，在財政檢查實踐中判定本違法行為的依據是“是否設立政府性基金”，而不論是否已經實際收取了資金。

5、違反法律、法規(guī)規(guī)定使用預算預備費、預算周轉金、預算穩(wěn)定調節(jié)基金、超收收入。

（1）關于違法使用預算預備費的情形。預算預備費，是指為解決預算執(zhí)行過程中臨時需要追加的支出而設置的不安排具體用途的專項基金。新《預算法》第40條規(guī)定了預備費用使用的范圍，即當年預算執(zhí)行中的自然災害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預見的開支。同時，新《預算法》第64條規(guī)定，各級預算預備費的動用方案，由本級政府財政部門提出，報本級政府決定。由此，如果超越法律規(guī)定的范圍使用預備費，或未按程序動用預備費，都屬于本項規(guī)定的違法行為。

（2）關于違法違規(guī)使用預算周轉金的情形。預算周轉金，是指財政部門為調劑預算年度內季節(jié)性收支差額，保證及時用款而設置的周轉基金，財政凈資產的構成項目之一。新《預算法》第41條第1款規(guī)定了預算周轉金的唯一法定用途，即用于本級政府調節(jié)預算年度內季節(jié)性收支差額；因此，如果改變預算周轉金的用途，將預算周轉金挪作他用或者跨年度使用，都屬于本項規(guī)定的違法情形。

（3）關于違法違規(guī)使用預算穩(wěn)定調節(jié)基金的情形。預算穩(wěn)定調節(jié)基金，是指財政部門通過超收安排，用于彌補短收年份預算執(zhí)行的收支缺口，及視預算平衡情況，在安排年初預算時調入并安排使用的專用基金。新《預算法》第41條第2款規(guī)定預算穩(wěn)定調節(jié)基金可以在編制下一年度預算時使用；同時，新《預算法》第67條規(guī)定，年度執(zhí)行中需要調入預算穩(wěn)定調節(jié)基金必須按照法定程序進行預算調整，即要列入預算調整方案，報經同級人大常委會批準。如某地一般公共預算出現(xiàn)短收的情況，未報經本級人大常委會批準，就擅自調入預算穩(wěn)定調節(jié)基金的行為，就屬于本項規(guī)定的違法情形。

（4）關于違法違規(guī)使用超收收入的情形。超收收入，是指財政收入超過年初預算的部分。新《預算法》規(guī)定超收收入的使用范圍，即用于沖減赤字或者補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金。因此，當年度一般公共預算執(zhí)行中出現(xiàn)超收收入的情況，政府可以根據實際情況，在沖減赤字或者補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金二者中予以選擇，但不能做其他安排。如某地當年直接使用超收收入安排預算支出的，則構成本項規(guī)定的違法情形。

6、違反本法規(guī)定開設財政專戶。財政專戶是指財政部門為了履行財政管理職能，在銀行業(yè)金融機構開設的用于管理核算特定專用資金的銀行結算賬戶。

新《預算法》第56條第2款規(guī)定，對于法律有明確規(guī)定或者經國務院批準的特定專用資金，可以依照國務院的規(guī)定設立財政專戶。即設立財政專戶條件比較苛刻，必須具備兩種條件之一：一是法律明確規(guī)定依法設立財政專戶，如根據《社會保險法》規(guī)定，社會保險基金存入財政專戶；二是經國務院批準設立財政專戶，2014年《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）規(guī)定，全面清理整頓財政專戶，各地一律不得新設專項支出財政專戶，除財政部審核并報國務院批準予以保留的專戶外，其余專戶在2年內逐步取消。為此，沒有法律規(guī)定擅自設立財政專戶或未經財政部審批并報國務院批準擅自保留財政專戶，都屬于本項規(guī)定的違法行為。

三、預算執(zhí)行違法行為之行政責任

法律條文：

第九十三條 各級政府及有關部門、單位有下列行為之一的，責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予降級、撤職、開除的處分：

（一）未將所有政府收入和支出列入預算或者虛列收入和支出的；

（二）違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，多征、提前征收或者減征、免征、緩征應征預算收入的；

（三）截留、占用、挪用或者拖欠應當上繳國庫的預算收入的；

（四）違反本法規(guī)定，改變預算支出用途的；

（五）擅自改變上級政府專項轉移支付資金用途的；

（六）違反本法規(guī)定撥付預算支出資金，辦理預算收入收納、劃分、留解、退付，或者違反本法規(guī)定凍結、動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫庫款的。

重點內容解讀：

本條規(guī)定了單位在預算執(zhí)行過程中虛增、虛假收支，違規(guī)征收預算收入、截留預算收入等6種違法行為的法律責任。對于此類違法行為，不涉及行政處罰，僅涉及行政處分，并且明確了行政處分的具體種類，即降級、撤職、開除。下面將對這6種具體違法行為進行分析：

（一）未將所有政府收入和支出列入預算或者虛列收入和支出

本項規(guī)定了違反預算完整性、真實性的情形。政府的收入和支出全部納入預算，實行全口徑預算，是建立現(xiàn)代財政制度的基本要求之一。新《預算法》第4條規(guī)定，政府的全部收入和支出都應當納入預算；第36條規(guī)定，各級政府、各部門、各單位應當依照本法規(guī)定，將所有政府收入全部列入預算，不得隱瞞、少列；第57條規(guī)定，各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預算執(zhí)行，不得虛假列支。因此，如果隱藏政府收入或支出未將其列入預算，或者采用空轉等方式虛列收入和支出，都屬于本項規(guī)定的違法行為。

（二）違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，多征、提前征收或者減征、免征、緩征應征預算收入

本項主要是針對預算收入征收環(huán)節(jié)的違法行為。新《預算法》第55條第1款明確了預算收入征收的具體要求，即預算收入征收部門和單位，必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，及時、足額征收應征的預算收入。不得違反法律行政法規(guī)規(guī)定，多征、提前征收或者減征、免征、緩征應征的預算收入，不得截留、占用或者挪用預算收入。因此，在預算收入的征收上，應做到依法征收、應收盡收，既不能“寅吃卯糧”收過頭稅，也不能應征不征，搞所謂的“藏富于民”，擅自減稅、免稅或暫緩征稅等。任何違法人為調節(jié)預算收入征收的行為，都屬于本項規(guī)定的違法行為。

（三）截留、占用、挪用或者拖欠應當上繳國庫的預算收入

本項主要針對政府收入上繳環(huán)節(jié)的違法行為。新《預算法》第56條第1款明確規(guī)定，政府的全部收入應當上繳國家金庫，任何部門、單位和個人不得截留、占用、挪用或者拖欠。對于本項規(guī)定的違法行為而言，首先必須發(fā)生在政府收入上繳入庫環(huán)節(jié)，其次是在政府收入上繳入庫環(huán)節(jié)存在“截留、占用、挪用、拖欠”中的一種或多種違法行為。如執(zhí)收、執(zhí)罰部門和單位將收費基金、罰沒收入截留、占用，擅自直接用作辦公經費、發(fā)放職工獎金和福利以及其他支出等。

（四）違反本法規(guī)定，改變預算支出用途

本項主要針對預算“硬約束”要求的違法行為。新《預算法》第63條規(guī)定，各部門、各單位不得擅自改變預算支出的用途。因此，預算支出應當按照本級人大或者其常委會依法批準及本級政府財政部門依法批復的科目、用途執(zhí)行，不得擅自改變資金用途。如果各部門、各單位未經批準或未經法定程序，超越自身職權改變資金用途，則構成本項規(guī)定的違法情形。

（五）擅自改變上級政府專項轉移支付資金用途

專項轉移支付，是指上級政府為實現(xiàn)特定政策目標補助給下級政府的專項支出。專項轉移支付資金一般都有特定用途。各部門、各單位應當嚴格按照相應的專項轉移支付資金管理辦法規(guī)定的要求，?？顚Ｓ?，不得擅自改變專項資金的用途，否則構成本項規(guī)定的違法情形。

（六）違反本法規(guī)定撥付預算支出資金，辦理預算收入收納、劃分、留解、退付，或者違反本法規(guī)定凍結、動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫庫款

本項主要規(guī)定了預算執(zhí)行中可能出現(xiàn)的國庫資金支付和國庫資金管理方面的違法行為。具體主要包括以下三種情形：

1、違反本法規(guī)定撥付預算資金。本項是關于預算資金支出管理方面的違法行為。新《預算法》第57條第1款規(guī)定：“各級政府財政部門必須依照法律、行政法規(guī)和國務院財政部門的規(guī)定，及時、足額地撥付預算支出資金，加強對預算支出的管理和監(jiān)督”。因此，各部門在撥付預算支出資金時，應當依照預算和用款計劃規(guī)定的金額、渠道、科目、時間等，審核撥付財政資金。如果違反上述規(guī)定，無預算撥款、超預算撥款，滯撥、多撥、少撥預算資金，均構成本項規(guī)定的違法情形。

2、違反本法規(guī)定辦理預算收入收納、劃分、留解、退付。新《預算法》第59條第3款規(guī)定，各級國庫應當按照國家有關規(guī)定，及時準確地辦理預算收入的收納、劃分、留解、退付和預算支出的撥付。因此，中國人民銀行及其分支機構應當準確及時地收納各項預算收入，按照財政管理體制規(guī)定的預算收入級次和財政部門核定的分成留解比例，正確、及時地辦理各級財政收入的劃分和留解。如混淆收入級次劃中央收入為地方收入、劃上級收入為下級收入、擅自變更財政部門規(guī)定的留解比例等行為，均構成本項規(guī)定的違法情形。

同時，新《預算法》第60條規(guī)定，已經繳入國庫的資金，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定或者國務院的決定需要退付的，各級政府財政部門或者其授權的機構應當及時辦理退付。按照規(guī)定應當由財政支出安排的事項，不得用退庫處理。目前在稅款退庫實際工作中，出口退稅、稅務部門辦理的“先征后退”退稅，除“先征后退”外的減免退稅、預繳稅款造成的匯算和結算退稅、技術性差錯造成的誤收退稅以及其他原因造成的多繳退稅和各種多繳退稅的應付利息退稅等，凡涉及退中央預算收入和中央與地方預算共享收入的，暫授權稅務機關審批辦理。上述退稅以外的其他退稅，稅務機關必須有財政部門的明確授權才能審批辦理。

3、違法凍結、動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫庫款。國庫庫款支配權包括庫款的支撥權、調度權和退庫權。根《預算法》第59條第4款規(guī)定，各級國庫庫款的支配權屬于本級政府財政部門。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，未經本級政府財政部門同意，任何部門、單位和個人都無權凍結、動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫的庫款。該款包含了兩層含義，一是各級政府、各部門、司法機關均不得超越法律規(guī)定擅自凍結、動用國庫庫款。中國人民銀行作為中央國庫的經理機構，也只能根據國家法律規(guī)定辦理庫款的收納、劃分、留解，根據財政部門的支付令辦理庫款支撥，否則是本項規(guī)定的違法情形。二是在“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定”的情況下，可以依照法律、行政法規(guī)規(guī)定依法支配國庫庫款。如《預算法》第59條第五款規(guī)定，各級政府按照國務院的規(guī)定完善國庫現(xiàn)金管理，合理調節(jié)國庫資金余額。

四、違法舉債、挪用重點支出資金、違法興建樓堂館所行為之行政責任

法律條文：

第九十四條 各級政府、各部門、各單位違反本法規(guī)定舉借債務或者為他人債務提供擔保，或者挪用重點支出資金，或者在預算之外及超預算標準建設樓堂館所的，責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除的處分。

重點內容解讀：

本條是關于各級政府、各部門、各單位違法舉債、違法擔保、挪用重點支出資金和在預算之外及超標建設樓堂館所四類違法行為承擔法律責任的規(guī)定。除責令改正外，需要對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除處分。下面分別對這四類違法情形進行分析：

（一）違反本法規(guī)定舉借債務

新《預算法》第34條、35條分別對中央債務和地方債務管理進行了明確規(guī)定。尤其是第35條按照疏堵結合的思路，賦予地方政府依法適度舉債融資權限。第35條明確規(guī)定了地方政府債務的舉債主體、舉債方式、舉債規(guī)模、舉債用途和舉債程序，并堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債。由此，地方政府舉債必須按照新《預算法》第35條的規(guī)定舉借債務，否則構成本條規(guī)定的違法情形。如舉債方式只能是政府債券的形式，銀行借款、融資租賃等方式都是違法的；舉債用途只能用于公益性資本支出，不得以支持公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務用于經常性支出。

（二）違反本法規(guī)定為他人債務提供擔保

新《預算法》第35條第4款規(guī)定：“除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。”依現(xiàn)行法律而言，“除法律另有規(guī)定外”中的“法律”主要是指擔保法?！稉７ā返?條規(guī)定：“國家機關不得為保證人，但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外”。因此，除經國務院批準為使用外國政府或者世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、亞洲基礎設施投資銀行等國際經濟組織貸款進行轉貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。為此，政府部門任何違反《擔保法》所實施的擔保行為，都構成本條規(guī)定的違法情形。

（三）違法挪用重點支出資金

新《預算法》第37條第3款規(guī)定：“各級一般公共預算支出的編制，應當統(tǒng)籌兼顧，在保證基本公共服務合理需要的前提下，優(yōu)先安排國家確定的重點支出?！币虼耍瑢χ攸c支出要根據推進改革的需要和確需保障的內容統(tǒng)籌安排，優(yōu)先保障。各級政府、各單位、各部門以及個人均無權挪用重點支出資金。這里所說的挪用重點支出資金，主要是指未經合法程序批準，將重點支出資金非法調撥，使用于其他方面。

（四）違反本法規(guī)定在預算之外及超預算標準建設樓堂館所

新《預算法》第37條第2款規(guī)定：“各級預算支出的編制，應當貫徹勤儉節(jié)約的原則，嚴格控制各部門、各單位的機關運行經費和樓堂館所等基本建設支出?！边@與2013年中共中央、國務院印發(fā)的《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》的精神相一致，在樓堂館所項目建設上要求各部門、各單位堅持勤儉節(jié)約、反對鋪張浪費。黨政機關辦公用房建設項目應當按照樸素、實用、安全、節(jié)能的原則，嚴格按照預算標準建設。凡在預算之外及超預算標準建設樓堂館所的，都屬于本條規(guī)定的違法行為，要嚴厲追究相應的法律責任。

五、擅自改變預算收入上繳方式、騙取預算資金、違法開支等違法行為之行政責任

法律條文：

第九十五條 各級政府有關部門、單位及其工作人員有下列行為之一的，責令改正，追回騙取、使用的資金，有違法所得的沒收違法所得，對單位給予警告或者通報批評；對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分：

（一）違反法律、法規(guī)的規(guī)定，改變預算收入上繳方式的；

（二）以虛報、冒領等手段騙取預算資金的；

（三）違反規(guī)定擴大開支范圍、提高開支標準的；

（四）其他違反財政管理規(guī)定的行為。

重點內容解讀：

本條是關于各級政府有關部門、單位及其工作人員騙取財政資金等違法行為對單位以及負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究責任的規(guī)定。值得注意的是，本條與九十二條、九十三條、九十四條有一些區(qū)別，主要體現(xiàn)在違法主體上，前三條規(guī)定的違法主體都是單位，本條的違法主體不僅包括單位，還包括個人，即各級政府有關部門、單位的工作人員。下面分別對四種具體違法情形予以分析：

（一）違反法律、法規(guī)的規(guī)定，改變預算收入上繳方式

一般而言，預算收入收繳方式分為直接繳庫和集中匯繳兩種，并相應適用不同的程序。直接繳庫的稅收收入由納稅人或稅務代理人提出納稅申請，經征收機關審核無誤后，由納稅人通過開戶銀行將稅款繳入國庫單一賬戶。直接繳庫的其他收入，比照上述程序繳入國庫單一賬戶或依法存入依法設立的財政專戶。小額零散稅收和法律另有規(guī)定的應繳收入適用集中匯繳方式，由征收機關于收繳收入當日匯總繳入國庫單一賬戶。如果違反上述程序，擅自改變預算收入上繳方式，如將應當納入國庫核算的財政收入放在財政專戶核算的行為，則構成本項規(guī)定的違法情形。

（二）以虛報、冒領等手段騙取預算資金

以虛報、冒領等手段騙取財政資金的行為，是指采用虛構事實或者歪曲事實等手段，非法謀取不應當得到的財政資金。主要包括虛增財政支出數多領財政資金、虛報人員數目多得財政人員經費、多報預算所屬單位數目騙取財政資金、虛報專門事項冒領或者多領財政專項資金、虛報政策性事項多領財政補貼資金以及編造特定事項或者偽造資料，騙取財政貼息資金等行為。如實際受災地區(qū)僅10個縣，受災人口5萬名，上報的情況卻是受災地區(qū)是20個縣，受災人員10萬名，利用虛假或不實的資料冒領或多領財政資金。

（三）違反規(guī)定擴大開支范圍、提高開支標準

國家機關財政資金支出的開支范圍，包括開支對象和開支事項兩個方面。開支標準是對支出事項資金數目的限制。對于財政資金的開支范圍和開支標準的控制，也是國家機關財政支出管理的重要組成部分。違法行為的具體表現(xiàn)形主要包括以下兩種：

1、擴大財政支出核算內容。每項財政預算資金支出科目或專項財政資金的核算內容是有明確規(guī)定的，如違反規(guī)定擅自超出核算內容支出財政資金，是擴大財政資金支出范圍的行為。

2、擅自增加補貼，提高財政資金支出標準。國家機關公務員的工資、津貼、獎金以及辦公費、差旅費、會議費等，都有嚴格的開支標準限制。如果違反規(guī)定，擅自提高開支標準，造成增加財政預算資金支出的行為，都是本項規(guī)定的違法行為。

（四）其他違反財政管理規(guī)定的行為

本項是兜底條款，防止出現(xiàn)掛一漏萬的情況，除上述三項列舉的具體違法情形外，規(guī)定了其他違反財政法律、法規(guī)、規(guī)章等管理規(guī)定的行為，根據本條的規(guī)定予以追究相應法律責任。

六、預算違法行為處罰之法律協(xié)調及預算犯罪之刑事責任規(guī)定

法律條文：

第九十六條 本法第九十二條、第九十三條、第九十四條、第九十五條所列違法行為，其他法律對其處理、處罰另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。違反本法規(guī)定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

重點內容解讀：

本條主要涉及預算違法行為法律適用及刑事責任的追究兩個方面。下面分別對這兩個方面的內容予以分析：

（一）預算違法行為法律適用

新《預算法》第92-95條采取列舉的方式，列舉了20多種常見的預算違法行為。由于預算管理涉及范圍非常廣，如稅收征收、政府采購、國庫管理、會計管理等都會與預算管理直接相關，為此，在實踐中將會出現(xiàn)《預算法》與其他具體單行法之間的沖突。因此，為與其他法律相銜接，本條明確采取特別法優(yōu)于一般法的規(guī)則，即如新《預算法》第92-95條采取列舉的違法行為與在《稅收征收管理法》、《政府采購法》、《會計法》等專門法律規(guī)定的處理處罰措施不一致的，優(yōu)先適用有關專門法律。

（二）預算犯罪的刑事責任

如果新《預算法》第92-95條采取列舉的預算違法行為，情節(jié)嚴重，構成犯罪的，則需要由司法機關追究刑事責任。如違法挪用應當上繳國庫的預算收入、違法挪用國庫庫款或者重點支出資金，如果將上述資金歸個人使用，進行非法活動的、挪用數額較大進行營利活動的或者挪用數額較大超過3個月未還的，就構成了刑法第384條規(guī)定的“挪用公款罪”，處五年以下有期徒刑或者拘役，情節(jié)嚴重的，除五年以上有期徒刑。挪用公款數額巨大不退還的，處十年以上有期徒刑或者無期徒刑。

在財政監(jiān)督檢查實踐中需要注意的是，一旦發(fā)現(xiàn)預算違法行為涉及犯罪，財政部門必須依據《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（中華人民共和國國務院令第310號）的有關規(guī)定，移送司法機關。財政檢查人員發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的預算違法行為不移交司法機關，情節(jié)嚴重的，則構成《刑法》第402條規(guī)定的徇私舞弊不移交刑事案件罪。根據最高人民檢察院《關于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規(guī)定（試行）》的有關規(guī)定，涉嫌下列情形之一的，應予立案：（1）對依法可能判處3年以上有期徒刑、無期徒刑、死刑的犯罪法案件不移交的；（2）3次以上不移交犯罪案件，或者一次不移交犯罪案件涉及3名以上犯罪嫌疑人的；（3）司法機關發(fā)現(xiàn)并提出意見后，無正當理由仍然不予移交的；（4）以罰代刑，放縱犯罪嫌疑人，致使犯罪嫌疑人繼續(xù)進行違法犯罪活動的；（5）行政執(zhí)法部門主管領導阻止移交的；（6）隱瞞、毀滅證據，偽造材料，改變刑事案件性質的；（7）直接負責的主管人員和其他直接責任人員為牟取本單位私利而不移交刑事案件，情節(jié)嚴重的；（8）其他情節(jié)嚴重的情形。

（作者系曲阜師范大學法學院教師、武漢大學法學院法學博士，曾在山東省日照市財政局監(jiān)督科、財政部監(jiān)督檢查局、中央治理小金庫工作領導小組辦公室工作或借調）