強化結(jié)果導(dǎo)向的政府采購制度思考

●李鵬翔 馬曉霞 郭 倩

強化結(jié)果導(dǎo)向的政府采購制度思考

●李鵬翔 馬曉霞 郭 倩

我國實施政府采購制度以來，采購規(guī)模迅速上升，規(guī)范有序的采購市場快速形成，對促進(jìn)公平競爭、提高資金的使用效率、減少廉政風(fēng)險起到了極大的作用。但是以節(jié)省資金、預(yù)防腐敗為主要目的的程序?qū)蛘少徶贫纫呀?jīng)明顯不適應(yīng)目前的需要，這種程序?qū)蛐偷牟少徶贫葢?yīng)該向結(jié)果導(dǎo)向型的制度轉(zhuǎn)變。本文重點分析了程序?qū)蛘少彽母鞣N弊端，提出了強化結(jié)果導(dǎo)向的政府采購的策略和措施。

結(jié)果導(dǎo)向 程序?qū)?政府采購制度

政府采購制度是公共財政管理的重要內(nèi)容，是公共財政管理的一項重要制度安排。我國分別于1999年8月和2002年6月頒布了《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》和《中華人民共和國政府采購法》兩部法律。十多年來，這兩部法律對規(guī)范工程項目招標(biāo)和政府采購工作，節(jié)省財政資金，加強廉政建設(shè)，減少廉政風(fēng)險，創(chuàng)造公平競爭市場環(huán)境，起到了極大的作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，針對公開招標(biāo)和政府采購活動中存在的問題，國務(wù)院又先后于2011年12月和2014年12月頒發(fā)了《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》和《中華人民共和國政府采購法實施條例》，對提高政府采購與招標(biāo)工作的透明度，進(jìn)一步規(guī)范采購與招標(biāo)工作各環(huán)節(jié)，有效控制采購與招標(biāo)工作的風(fēng)險等方面都起到了積極作用，使政府采購與招標(biāo)工作更加有章可循，指導(dǎo)性更強，進(jìn)一步適應(yīng)了我國現(xiàn)階段社會經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的新需要。

一、目前我國政府采購的基本情況

根據(jù)《政府采購法》的規(guī)定，凡是使用財政性資金采購集中采購目錄以內(nèi)或采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的項目，都應(yīng)該納入《政府采購法》的調(diào)整范圍，受《政府采購法》約束，采取集中采購和分散采購的方式進(jìn)行。

我國自依法開展政府采購工作以來，基本建立了“管采分離、相互制約”的采購體制，以公開招標(biāo)為主，非公開招標(biāo)為補充，集中采購為主，分散采購相結(jié)合的采購模式，政府采購規(guī)則和市場逐步規(guī)范統(tǒng)一、競爭有序。十幾年來，政府采購范圍從最初的貨物類采購向工程類、服務(wù)類采購擴展，從一般的貨物服務(wù)向?qū)I(yè)新型貨物服務(wù)擴展。采購規(guī)模由 2002年的 1009億元上升到2014年的1.7萬億元，占全國財政支出的比例由4.6%提高到11.4%，2014年采購規(guī)模占GDP的比重為2.7%。同時采購結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，加大了政府采購服務(wù)份額，自2011年以來政府采購服務(wù)規(guī)模連續(xù)四年保持25%以上的增長。

二、基于注重程序?qū)虻默F(xiàn)行政府采購存在的問題

《政府采購法》和《政府采購法實施條例》分別對采購當(dāng)事人的職責(zé)、義務(wù)、禁止行為作了明確規(guī)定，同時也對采購方式和程序、合同管理、監(jiān)督、法律責(zé)任等進(jìn)行了規(guī)范，即對采購的全過程從法律的高度進(jìn)行了約束，促進(jìn)了政府采購工作的公平競爭，更好地體現(xiàn)了“公開、公平、公正、誠實信用”的原則。政府采購制度的實施不僅節(jié)約了大量財政資金，花小錢辦大事，而且對于促進(jìn)廉政建設(shè)、推動國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用，體現(xiàn)了政府采購制度的必要性和強大的生命力。

但是，多年來由于政府采購過多地強調(diào)節(jié)約財政資金和預(yù)防腐敗，導(dǎo)致政府采購過分強調(diào)程序規(guī)范，重復(fù)審批、時間冗長、采購效率不高、“物有所值”體現(xiàn)不充分等現(xiàn)象始終存在，造成部分采購結(jié)果不能令使用單位滿意。這種注重程序?qū)虻默F(xiàn)行政府采購模式主要存在以下問題：

（一）報批、審批過程復(fù)雜

根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，使用財政性資金采購集中采購目錄內(nèi)或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的產(chǎn)品，均需要報批。中央預(yù)算單位政府采購的所有計劃、執(zhí)行、統(tǒng)計、審批、報批都必須通過財政部“政府采購計劃管理系統(tǒng)”完成，不通過該系統(tǒng)審批、報批的項目將無法采購。教育部直屬高校對于采購項目申報、進(jìn)口產(chǎn)品報批、采購方式報批、批量集中采購申報等環(huán)節(jié)，首先要報教育部批準(zhǔn)，再由教育部報財政部審批，特別是進(jìn)口產(chǎn)品采購、采購方式變更和目錄內(nèi)產(chǎn)品采購等事項的審批，需要提交的材料多，且沒有規(guī)范的格式和要求，經(jīng)常由于“不符合要求”被打回，需要重新組織材料報批。雖然在教育部試點了進(jìn)口產(chǎn)品備案制，但是由于進(jìn)口產(chǎn)品目錄中數(shù)量較少，且每年只更新一次，很多科研用的進(jìn)口產(chǎn)品錯過了更新時間而需要單獨逐一審批。

（二）采購周期較長

根據(jù)《政府采購法》的規(guī)定，政府采購采用的主要采購方式為公開招標(biāo)，且明確規(guī)定自招標(biāo)文件發(fā)售之日起到供應(yīng)商提交投標(biāo)文件截止之日止，至少為二十天。一個采購項目從前期制作招標(biāo)文件開始，到省公共資源交易中心辦理各項手續(xù)，再到后期的公告公示，正常情況下需要約40-50天時間。如果該項目為進(jìn)口產(chǎn)品，同時由于公開招標(biāo)失敗需要變更采購方式，那么完成該項目的采購至少需要四個月。如此長的周期，影響了采購單位年初上報的采購計劃的完成，影響了采購資金的執(zhí)行率。

（三）評審專家“不?！?/p>

財政部2003年出臺了《政府采購評審專家管理辦法》，對專家的遴選、權(quán)利義務(wù)、使用與管理都作了明確規(guī)定。但是從現(xiàn)實情況來看，本單位的專家不能參與評標(biāo)工作，所有公開招標(biāo)的評委都是從財政部門組建的專家?guī)熘须S機抽取，很難保證所有專家都是本領(lǐng)域的，同時由于各類儀器設(shè)備數(shù)量繁多，即使是自己本領(lǐng)域的儀器設(shè)備，專家們也很難做到全部非常熟悉，更別說自己研究領(lǐng)域之外的儀器設(shè)備了。

（四）采購價格差強人意

一方面，極少數(shù)供應(yīng)商故意抬高價格，甚至有些供應(yīng)商為政府采購提供專用型號，由于這些型號不在市場上銷售，無法通過市場進(jìn)行比較，其投標(biāo)價格沒有可比性，導(dǎo)致供應(yīng)商報出的價格虛高，出現(xiàn)“高價采購”現(xiàn)象，這種現(xiàn)象多發(fā)生在采購貨物的過程中。另一方面，在采購活動中，也會出現(xiàn)惡性競爭的情況，供應(yīng)商通過惡意壓價、虧本報價的方式，達(dá)到中標(biāo)的目的，但中標(biāo)后又會以各種理由要求增加經(jīng)費，這種現(xiàn)象在采購工程和采購服務(wù)中時有發(fā)生。這些缺乏有效競爭和沒有質(zhì)量保證的采購行為都是不遵從市場規(guī)律的，不利于相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，無法保證投標(biāo)人的合法利益，同時也給招標(biāo)人造成很大的損失。

（五）采購效率低，“物有所值”體現(xiàn)不充分

過分強調(diào)公開招標(biāo)在政府采購中的作用，忽略了“采購效率”和“物有所值”的價值目標(biāo)。雖然國家法律對公開招標(biāo)限額作了規(guī)定，但一些地方擅自降低公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)，有些地方確定的公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)只有20萬元，甚至更低，致使采購成本升高，采購周期長，采購效率低下。另外對于一些明顯適合競爭性談判、競爭性磋商等方式，而不一定適合采用公開招標(biāo)的采購項目，也一律要求采用公開招標(biāo)方式進(jìn)行。這樣的做法，雖然可以提高采購活動的透明性，也體現(xiàn)了政府采購的“陽光”性，但由于過分地追求程序規(guī)范而往往無法實現(xiàn)“物有所值”的價值目標(biāo)，采購結(jié)果不盡如人意，有些項目甚至出現(xiàn)被操控的現(xiàn)象。

（六）采購結(jié)果不理想

政府采購制度的初衷是通過公開招標(biāo)的方式，充分利用市場競爭，達(dá)到“物有所值”的目標(biāo)。但是由于上述原因，采購的產(chǎn)品往往與招標(biāo)人的理想需求相差甚遠(yuǎn)，沒有真正實現(xiàn)政府采購的初衷，與公共財政支出的效能要求也有偏差。

三、強化結(jié)果導(dǎo)向的政府采購的政策建議

高等學(xué)校和科研院所采購的儀器設(shè)備很多都是用于科研，專業(yè)性非常強，有些設(shè)備全球的生產(chǎn)廠家都不多，因此每年需要采購的進(jìn)口產(chǎn)品很多，需要變更為其他采購方式的采購項目也很多。但是由于前面所講述的原因，采購這些產(chǎn)品耗費了大量的時間和精力，影響了高校、科研院所的科研和其他工作正常開展，影響了資金的執(zhí)行率與執(zhí)行效果。

習(xí)總書記在2016年全國科技創(chuàng)新大會上指出，科研院所和研究型大學(xué)是我國科技發(fā)展的基礎(chǔ)，要求對我國科技管理和運行機制進(jìn)一步深化改革，使其更加充滿活力。為進(jìn)一步落實全國科技創(chuàng)新大會精神，國務(wù)院常務(wù)會議要求進(jìn)一步簡化科研儀器設(shè)備采購管理，中央高校、科研院所對集中采購目錄內(nèi)的產(chǎn)品可以自行采購和自行選擇評審專家，對進(jìn)口儀器設(shè)備的采購審批實行備案制。

因此，必須改革現(xiàn)行強調(diào)程序?qū)虻恼少徶贫龋⒈O(jiān)管于服務(wù)之中，強化以結(jié)果為導(dǎo)向的政府采購制度勢在必行。

（一）科學(xué)合理地提出采購需求

采購需求是指采購人對擬采購對象的技術(shù)、規(guī)格、性能及質(zhì)量要求的總和。它是采購活動的起點，同時又是保證采購結(jié)果滿意的前提。采購需求編制得是否科學(xué)、準(zhǔn)確、詳細(xì)，性能指標(biāo)是否全面，是實現(xiàn)采購目標(biāo)和物有所值的最基本保證。如果采購活動前采購需求不清晰，就極有可能會使采購活動沿著錯誤的方向進(jìn)行。采購人應(yīng)該加強采購需求管理，明確自己的主體責(zé)任，應(yīng)在采購活動開始前進(jìn)行充分的市場調(diào)研，并組織行業(yè)專家詳細(xì)論證，提出合規(guī)、完整、明確的采購需求，再以需求確定最合理的采購方式，真正做到先有需求再組織采購，實現(xiàn)公平交易，推動合理采購結(jié)果的實現(xiàn)。

（二）加強采購預(yù)算管理

采購預(yù)算是依法進(jìn)行政府采購的前提，應(yīng)該牢固樹立“無預(yù)算不采購”的思想。編制采購預(yù)算前，應(yīng)經(jīng)過慎重研究和周密的市場調(diào)研，應(yīng)盡量提高采購預(yù)算的精細(xì)化水平，強化對采購預(yù)算編制的完整性、合理合法性等的審核，避免粗編、濫編、漏編的情況發(fā)生。同時加強采購預(yù)算執(zhí)行情況監(jiān)督檢查，確保其嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

（三）對高校及科研院所進(jìn)一步放權(quán)

高校和科研院所是我國科技發(fā)展的主要基地，其采購的產(chǎn)品具有高精尖的特性，同時具有很強的時效性，過長的采購周期往往會讓科技工作者們錯失很多原創(chuàng)性研究成果或使其研究成果發(fā)表滯后。因此應(yīng)進(jìn)一步推動簡政放權(quán)，簡化程序性審核流程，目錄內(nèi)產(chǎn)品可自行采購，采購方式變更、進(jìn)口產(chǎn)品采購實行備案制或探索一攬子審批制度。對用于教學(xué)、科研的儀器設(shè)備，由采購人自行選擇評審專家。當(dāng)然，高校和科研院所應(yīng)該進(jìn)一步完善采購及監(jiān)管制度，加強內(nèi)部控制管理，確保放得下、接得住、管得好。

（四）鼓勵采用更加靈活的采購方式

按照《政府采購法》的要求，公開招標(biāo)應(yīng)該作為政府采購的主要方式，這種采購方式應(yīng)該說最能體現(xiàn)公開、公平的原則，因為它從理論上能向所有潛在投標(biāo)商提供公平的機會，形成最大范圍的市場競爭，同時也為采購人提供最廣泛的采購選擇性。近些年來，我國采購規(guī)模中公開招標(biāo)占比超過了80%。但是，由于公開招標(biāo)的投入大，成本較高，采購周期長，如果不加分析地采用公開招標(biāo)方式，勢必會影響采購效果。應(yīng)鼓勵采用更加靈活多樣的采購方式，對于技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強的科研儀器設(shè)備，或一些復(fù)雜的服務(wù)類項目，可鼓勵多用競爭性磋商、競爭性談判，甚至是單一來源采購方式。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，主管部門還應(yīng)該適當(dāng)提高公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)，限額標(biāo)準(zhǔn)以下的項目由采購人自主確定采購方式，自行組織采購。

（五）加強采購結(jié)果評價和審計

如果采購結(jié)果不能被采購人接受，那么再完美的過程也是失敗的。應(yīng)該從采購結(jié)果評價入手，逆向評價采購過程是否規(guī)范。構(gòu)建科學(xué)合理的結(jié)果評價機制，從質(zhì)量、價格、效率、履約情況等幾方面對結(jié)果進(jìn)行評價。加強對項目完成情況的驗收管理，項目管理部門和使用單位要切實負(fù)起責(zé)任，按規(guī)定的程序和要求做好驗收工作，確保采購的產(chǎn)品符合招標(biāo)文件、投標(biāo)文件要求，符合合同要求，保證采購質(zhì)量。加大政府采購績效審計工作，通過對預(yù)算編制、采購過程、項目驗收等全過程跟蹤審計，促進(jìn)采購結(jié)果“物有所值”。對于重大項目或復(fù)雜項目，其評價、驗收、審計可委托第三方進(jìn)行，確保其獨立性和客觀性。對于不認(rèn)真履行合同的供應(yīng)商，要加大曝光力度，將其列入“負(fù)面名單”。

程序?qū)蚝徒Y(jié)果導(dǎo)向是一個事物的兩個方面，是相互補充的，存在著一定的因果關(guān)系，強化結(jié)果導(dǎo)向的政府采購制度并不是不注重過程控制和監(jiān)督，而是要在采購過程規(guī)范、公平、公正的基礎(chǔ)上，通過采取一定的措施和政策調(diào)整，使采購活動更加高效，采購的產(chǎn)品更加物有所值，進(jìn)一步提高財政資金的使用效益。

（作者單位：中國地質(zhì)大學(xué)〈武漢〉）

1.財政部國庫司等編著。2015.《中華人民共和國政府采購法實施條例》釋義[M].北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社。

2.湯志娟.2015.政府采購預(yù)算管理的思考[J].科技經(jīng)濟(jì)市場，3。

3.王興念、丁貴明、殷必勝.2015.新常態(tài)下縣級政府采購路徑分析與選擇[J].財政監(jiān)督，22。

4.章尤.2015.我國政府采購預(yù)算編制存在的問題及對策研究[J].經(jīng)營管理者，6。

（本欄目責(zé)任編輯：王光?。?/p>