武漢市推進(jìn)政府購買服務(wù)的探索與思考

宋斌文　張維錄

武漢市推進(jìn)政府購買服務(wù)的探索與思考

宋斌文張維錄

推進(jìn)政府購買服務(wù)是黨中央、國務(wù)院著眼于全局部署的一項(xiàng)重要改革舉措。中共十八屆三中全會(huì)提出：“加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購買服務(wù)力度，推動(dòng)公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，并推進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會(huì)組織?！蔽錆h市財(cái)政局作為全市此項(xiàng)工作的牽頭單位，認(rèn)真貫徹中央、省、市的決策部署，充分發(fā)揮財(cái)政部門牽頭作用，建立健全制度，理順工作機(jī)制，扎實(shí)推進(jìn)政府購買服務(wù)工作。

一、完善政府購買服務(wù)制度與工作機(jī)制

（一）健全政府購買服務(wù)制度

根據(jù)中央、省等相關(guān)文件精神，2014年2月，市財(cái)政局會(huì)同市發(fā)改委，圍繞著政府購買服務(wù)涉及“誰來買”、“向誰買”、“買什么”、“怎么買”、“是否買得值”等五個(gè)方面制定政策文件。會(huì)同市國稅、地稅部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于武漢市非營利組織免稅資格認(rèn)定辦法》（武財(cái)稅〔2014〕71號(hào)），開展非營利組織免稅資格認(rèn)定工作，落實(shí)稅收減免政策。2015年5月，在前期調(diào)查研究基礎(chǔ)上，市財(cái)政局印發(fā)《關(guān)于武漢市政府購買服務(wù)實(shí)施細(xì)則和指導(dǎo)目錄（試行）》（武財(cái)綜〔2015〕333號(hào)），對(duì)政府購買服務(wù)的主體、范圍、職責(zé)分工、工作程序、監(jiān)督管理等作了具體要求，便于市級(jí)各部門預(yù)算單位操作。為將政府購買服務(wù)工作向縱深推進(jìn)，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與棚戶區(qū)改造工程，2016年4月，市財(cái)政局會(huì)同相關(guān)部門多次專題研究，頒布《武漢市政府購買棚改服務(wù)管理辦法（試行）》（武政〔2016〕5號(hào)）和《政府購買棚改服務(wù)工作程序（試行）》等文件。部分區(qū)根據(jù)本地實(shí)際情況，也相繼出臺(tái)本轄區(qū)政府購買服務(wù)實(shí)施意見和指導(dǎo)目錄。

（二）厘清工作機(jī)制

經(jīng)過兩年多的探索實(shí)踐，全市政府購買服務(wù)工作在市人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，形成了由市財(cái)政局牽頭，各相關(guān)行業(yè)主管部門協(xié)同，職能部門履職，監(jiān)督機(jī)關(guān)保障的工作格局。財(cái)政部門是政府購買服務(wù)的牽頭部門，要研究制定政府購買服務(wù)實(shí)施細(xì)則，指導(dǎo)市直單位、各區(qū)開展政府購買服務(wù)，牽頭做好政府購買服務(wù)的資金管理、監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)等工作。部門預(yù)算單位是政府購買服務(wù)的責(zé)任主體（即購買主體），負(fù)責(zé)政府購買服務(wù)具體組織實(shí)施，主要包括編報(bào)本單位年度政府購買服務(wù)預(yù)算、依法確定購買方式、選擇承接主體、簽訂購買合同、跟蹤履約情況、組織檢查驗(yàn)收、開展績(jī)效評(píng)價(jià)、辦理資金支付及其他相關(guān)事項(xiàng)。明確財(cái)政部門與部門預(yù)算單位的關(guān)系以后，厘清政府購買服務(wù)不是財(cái)政局購買服務(wù)，其主體責(zé)任是部門預(yù)算單位。在推進(jìn)政府購買服務(wù)過程中，財(cái)政部門與各部門預(yù)算單位各負(fù)其責(zé)，各司其職，相互配合，共同實(shí)施。

在市財(cái)政局內(nèi)部，綜合處牽頭，負(fù)責(zé)政府購買服務(wù)制度建設(shè)、宣傳政府購買服務(wù)政策等；政府采購辦負(fù)責(zé)政府購買服務(wù)項(xiàng)目采購監(jiān)管；績(jī)效評(píng)價(jià)處負(fù)責(zé)績(jī)效評(píng)價(jià)工作；部門預(yù)算歸口處室負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)購買主體編制政府購買服務(wù)預(yù)算、審核購買主體申報(bào)的購買服務(wù)項(xiàng)目計(jì)劃等。在市財(cái)政局內(nèi)部明確綜合處與業(yè)務(wù)處室的關(guān)系以后，厘清局機(jī)關(guān)內(nèi)部政府購買服務(wù)不是綜合處購買服務(wù)，其主體責(zé)任是各業(yè)務(wù)處室，綜合處只不過起著牽頭作用。由于局內(nèi)部沒有改變現(xiàn)有處室的職責(zé)分工，綜合處不陷于具體的審批工作中，可集中精力做好制度設(shè)計(jì)、政策宣傳等工作，業(yè)務(wù)處室結(jié)合自身工作特點(diǎn)協(xié)同推進(jìn)政府購買服務(wù)，有利于形成合力，齊抓共管，整體推進(jìn)。

二、主要做法

（一）緊扣民生，制定政策

武漢市按照“民生優(yōu)先、突出重點(diǎn)、先易后難”原則，選取公共文化、公共體育、殘疾人服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)救助、法律援助、社工服務(wù)等涉及廣大民眾的民生事項(xiàng)納入政府購買服務(wù)范圍。制定《關(guān)于加快推進(jìn)政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的意見（試行）》（武政辦〔2014〕24號(hào)）、《關(guān)于武漢市非營利組織免稅資格認(rèn)定辦法》（武財(cái)稅〔2014〕71號(hào)）、《武漢市政府購買服務(wù)實(shí)施細(xì)則和指導(dǎo)目錄（試行）》（武財(cái)綜〔2015〕333號(hào)）等文件，推動(dòng)此項(xiàng)工作快速開展。

（二）以預(yù)算為抓手

從2015年起，武漢市將市直部門預(yù)算和專項(xiàng)資金預(yù)算編制工作統(tǒng)一部署，堅(jiān)持“先有預(yù)算、后有購買”的原則，按照應(yīng)編盡編、應(yīng)購盡購的要求，兼顧實(shí)際需求與財(cái)力狀況，依據(jù)政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄認(rèn)真審核，按規(guī)定編制政府購買服務(wù)預(yù)算，納入部門預(yù)算和專項(xiàng)資金預(yù)算統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌安排。

（三）堅(jiān)持示范引領(lǐng)

市直部門率先示范，政府購買服務(wù)在民政、體育等部門先行試點(diǎn)，以“一級(jí)做給一級(jí)看”的模式帶動(dòng)各區(qū)實(shí)施。如：市體育局為減少暑期中小學(xué)生到江河湖泊游泳溺水事故發(fā)生，豐富中小學(xué)生體育生活，從2009年開始嘗試以政府購買服務(wù)的方式，為本市中小學(xué)生提供暑期游泳免費(fèi)服務(wù)活動(dòng)。經(jīng)過數(shù)年探索與實(shí)踐，此項(xiàng)活動(dòng)深受社會(huì)各界的歡迎。數(shù)年來市民政局在政府購買服務(wù)方面不僅建章立制，而且逐年加大購買金額。2014年該局購買社會(huì)組織服務(wù)金額達(dá)1493.6萬元，其中購買民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)達(dá)798萬元，占比為53%。全市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)近150個(gè)，政府按床位給予補(bǔ)貼，發(fā)揮了社會(huì)力量的作用，有效緩解養(yǎng)老資源短缺的問題。

（四）強(qiáng)化宣傳指導(dǎo)

政府購買服務(wù)是一項(xiàng)全新的工作，為將此項(xiàng)工作做到家喻戶曉，該局多措并舉：一是在市財(cái)政局門戶網(wǎng)站上開辟“政府向社會(huì)力量購買服務(wù)”專欄，加大政策宣傳力度。二是為便于相關(guān)部門熟知政府購買服務(wù)的政策，將國務(wù)院、財(cái)政部和省政府、省財(cái)政廳、市的政府購買服務(wù)相關(guān)政策文件匯編成冊(cè)，發(fā)放到市直各部門和全市財(cái)政系統(tǒng)，供相關(guān)人員業(yè)務(wù)參考。三是積極開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，有重點(diǎn)、有針對(duì)性地強(qiáng)化政府購買服務(wù)專題培訓(xùn)，加強(qiáng)政策解讀，努力統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)。

三、存在的主要困難和問題

（一）政府購買服務(wù)改革與事業(yè)單位分類改革銜接不緊

政府購買服務(wù)改革是將公共服務(wù)由“政府提供、事業(yè)單位承擔(dān)”，向“政府提供、社會(huì)力量承擔(dān)”的根本性轉(zhuǎn)變。這自然觸犯編制機(jī)構(gòu)等既有利益，一些事業(yè)單位的主管領(lǐng)導(dǎo)出于各種考慮，沒有推進(jìn)政府購買服務(wù)改革的動(dòng)力?？傮w而言，財(cái)政部門在推進(jìn)此項(xiàng)工作時(shí)猶如“剃頭挑子一頭熱”，在孤軍奮戰(zhàn)中蹣跚前行，其他協(xié)同部門如編辦、工商等單位未制定相應(yīng)的配套政策，大多數(shù)部門預(yù)算單位消極配合，只有武漢經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)因沒有事業(yè)單位的羈絆，在購買服務(wù)方面成效較好。

（二）認(rèn)識(shí)有誤區(qū)

由于政府購買服務(wù)是個(gè)新生事物，在實(shí)際工作中，因政策宣傳未到位，很多部門（單位）的財(cái)務(wù)人員甚至領(lǐng)導(dǎo)干部將政府購買服務(wù)等同于政府采購，導(dǎo)致在推進(jìn)中產(chǎn)生一些偏差。有的單位為解決編制內(nèi)人員不足問題，對(duì)一些公共管理和服務(wù)的項(xiàng)目，大量采取“政府買崗”形式操作，如各種類型的協(xié)管員崗位?！罢I崗”對(duì)彌補(bǔ)政府在某些公共管理與服務(wù)領(lǐng)域力量不足起到一定的作用，但這種政府直接“養(yǎng)人養(yǎng)機(jī)構(gòu)”的思路，既抑制社會(huì)力量參與，又增加財(cái)政供養(yǎng)負(fù)擔(dān)。值得警惕的是，目前該市政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄中大部分項(xiàng)目已由現(xiàn)有的事業(yè)單位承擔(dān)，由于事業(yè)單位改革相對(duì)滯后，財(cái)政部門缺乏推動(dòng)同級(jí)部門單位開展政府購買服務(wù)工作的有力手段，稍有不慎會(huì)出現(xiàn)養(yǎng)人和養(yǎng)事“兩頭占”的問題。

（三）政府購買服務(wù)的邊界有不斷擴(kuò)大的傾向

政府購買服務(wù)是政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)的簡(jiǎn)稱，按照國辦發(fā)[2013]96號(hào)文要求，政府購買服務(wù)內(nèi)容是部分公共服務(wù)事項(xiàng)，應(yīng)突出公共性、公益性，而作為維持政府自身運(yùn)轉(zhuǎn)和履職所需的輔助性事項(xiàng)，如后勤管理等不應(yīng)納入政府購買服務(wù)范圍。然而隨著形勢(shì)的變化，政府購買服務(wù)的邊界有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，將政府購買服務(wù)變成筐，什么東西都往里面裝，最為典型的是當(dāng)前為解決城市棚戶區(qū)改造工程的融資問題所采取的政府購買服務(wù)。

（四）其他原因

在推進(jìn)政府購買服務(wù)過程中，存在政府購買服務(wù)預(yù)算編制粗糙、監(jiān)管滯后、績(jī)效評(píng)價(jià)薄弱等問題。此外，武漢社會(huì)組織發(fā)育不足，對(duì)民辦社會(huì)組織的扶持不充分，購買方式不規(guī)范，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不足等，亦是推進(jìn)此項(xiàng)工作進(jìn)度低于預(yù)期的重要原因。

四、對(duì)策建議

（一）建立強(qiáng)有力推進(jìn)機(jī)制

鑒于政府購買服務(wù)的艱巨性、重要性和緊迫性，應(yīng)在中央層面成立推進(jìn)政府購買服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡(jiǎn)稱領(lǐng)導(dǎo)小組）。建議由常務(wù)副總理任組長(zhǎng)，分管副秘書長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，財(cái)政部、編辦、發(fā)改委、監(jiān)察部、民政部、工商總局、審計(jì)署等部門主要領(lǐng)導(dǎo)為成員。下設(shè)辦公室，由財(cái)政部牽頭，抽調(diào)專人負(fù)責(zé)日常工作。領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)定期召開協(xié)調(diào)會(huì)，統(tǒng)籌推動(dòng)全國政府購買服務(wù)；研究制訂涉及全局性和綜合性的政策制度；協(xié)調(diào)有關(guān)部門制定相關(guān)配套辦法；研究確定全國政府購買服務(wù)的重點(diǎn)，統(tǒng)一實(shí)施步驟等。

（二）加大政策宣傳力度

通過報(bào)刊媒體等進(jìn)行宣傳，讓廣大民眾知曉。應(yīng)有針對(duì)性地深化政府購買服務(wù)專題培訓(xùn)，加強(qiáng)政策解讀和宣傳引導(dǎo)，明確政府購買服務(wù)的邊界，全面準(zhǔn)確地理解政策精髓。強(qiáng)化對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，讓其準(zhǔn)確掌握政府購買服務(wù)政策。編撰易學(xué)易記易懂的《政府購買服務(wù)工作手冊(cè)》，讓相關(guān)人員掌握政府購買服務(wù)操作流程。

（三）加快事業(yè)單位分類改革，推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展壯大

實(shí)踐表明，事業(yè)單位改革是關(guān)系到政府購買服務(wù)成敗的關(guān)鍵，如果事業(yè)單位改革不到位，推動(dòng)政府購買服務(wù)預(yù)期效果會(huì)大打折扣。故財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)與編制部門的協(xié)同性，做好政府購買服務(wù)與事業(yè)單位改革的聯(lián)動(dòng)性，出臺(tái)具體配套舉措。今后凡屬新增或臨時(shí)性、階段性的公共服務(wù)事項(xiàng)，且屬于政府職責(zé)范圍、適合社會(huì)力量承擔(dān)的，不再增加新的機(jī)構(gòu)和財(cái)政供養(yǎng)人員，均納入政府購買服務(wù)范圍。同時(shí)，針對(duì)武漢市社會(huì)組織數(shù)量偏少且普遍弱小的狀況，應(yīng)大力發(fā)展社會(huì)組織孵化基地，增強(qiáng)社會(huì)組織“自我造血”功能。

（四）規(guī)范政府購買服務(wù)方式和行為

應(yīng)減少以委托購買方式實(shí)施的存量項(xiàng)目，提高競(jìng)爭(zhēng)性購買比重。對(duì)新增政府購買服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)以競(jìng)爭(zhēng)性方式購買。同時(shí)，規(guī)范“政府買崗”行為。

（五）進(jìn)一步完善政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄

政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄是購買主體編制本部門（系統(tǒng)）政府購買服務(wù)預(yù)算的依據(jù)。針對(duì)以往編制指導(dǎo)性目錄可操作性不強(qiáng)的問題，應(yīng)明確由購買主體會(huì)同同級(jí)財(cái)政部門制定本部門（系統(tǒng)）政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄，其根據(jù)工作實(shí)際需要，經(jīng)財(cái)政部門同意，可動(dòng)態(tài)調(diào)整目錄。指導(dǎo)性目錄應(yīng)分為三級(jí)，各購買主體應(yīng)結(jié)合本部門（系統(tǒng)）具體支出項(xiàng)目的特點(diǎn)，進(jìn)一步細(xì)化第三級(jí)目錄，增強(qiáng)可操作性。

（六）財(cái)政部門內(nèi)部分工應(yīng)做適當(dāng)調(diào)整

預(yù)算是財(cái)政部門推進(jìn)政府購買服務(wù)的有力抓手，而目前由綜合司（處）牽頭推進(jìn)此項(xiàng)工作的確有些力不從心，建議財(cái)政部門內(nèi)部調(diào)整分工，由預(yù)算司（處）牽頭推進(jìn)此項(xiàng)工作較合適。

作者單位：湖北省武漢市財(cái)政局湖北省武漢市江夏區(qū)財(cái)政局

（責(zé)任編輯：董麗娟）