推進體育彩票公益金績效審計的探討

●李銀香

推進體育彩票公益金績效審計的探討

●李銀香

隨著我國體育彩票公益金數(shù)額的增加，社會公眾對其的關(guān)注程度不斷提高，審計部門也加強了對體育彩票公益金的績效審計力度。本文從經(jīng)濟意義和社會意義兩方面探討推進體育彩票公益金績效審計的重要性，詳細(xì)闡述了體育彩票公益金績效審計的應(yīng)用，并針對績效審計過程中仍存在的審計體制獨立性問題、審計立法滯后性問題、審計環(huán)境復(fù)雜性問題，提出完善體育彩票公益金績效審計的幾點建議，為促進我國體育事業(yè)和社會公益事業(yè)的發(fā)展建言獻策。

體育彩票公益金 績效審計 審計準(zhǔn)則 績效指標(biāo)

一、推進體育彩票公益金績效審計的意義

體育彩票公益金是按照國務(wù)院的批準(zhǔn)，從體育彩票的銷售總額中以規(guī)定比例計提的專門用于實施群眾體育工作、資助競技體育工作以及特定社會公益事業(yè)的專項補助資金。體育彩票公益金的籌集表現(xiàn)為體育彩票公益金的來源，即來自于體育彩票的發(fā)行資金收入。體育彩票的資金收入主要包括三個部分：體育彩票的發(fā)行經(jīng)費、體育彩票返獎獎金以及體育彩票公益金。按照《國務(wù)院進一步規(guī)范彩票管理的通知》規(guī)定對彩票資金的構(gòu)成比例進行了修訂，體育彩票返獎現(xiàn)金的比例要求不低于體育彩票總銷售額的50%，對于體育彩票發(fā)行經(jīng)費要求不高于體育彩票總銷售額的15%，對于體育彩票公益金則要求不低于總銷售額的35%。

對財政支出進行績效審計是政府、財政部門、主管部門衡量各項公共支出效果，實現(xiàn)以結(jié)果為導(dǎo)向、以效益為中心的有效方法，也是控制和管理公共支出合理支出的基礎(chǔ)。體育彩票公益金作為各級政府發(fā)展群眾體育、競技體育的重要資金來源，其績效審計的結(jié)果直接關(guān)系到我國體育事業(yè)的發(fā)展，具有較好的經(jīng)濟和社會意義。

（一）經(jīng)濟意義

從經(jīng)濟意義上看，對體育彩票公益金開展績效審計，有助于各級政府嚴(yán)格控制項目資金的安排，從預(yù)算層面對項目實施進行有效監(jiān)督，有利于體育事業(yè)和產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展，助推地方經(jīng)濟的繁榮與發(fā)展。一方面，通過績效審計，合理安排大批量路徑器材的安裝、使用等資金支出，能夠促進室外健身器材的研制、開發(fā)與生產(chǎn)，有利于推動健身器材生產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展。通過以效益為中心的預(yù)算安排和產(chǎn)出評估，能夠確保青少年體育后備人才培養(yǎng)模式的高效運行，增強財政支出的透明度和示范性，帶動社會對體育活動、競賽組織、體育設(shè)施及體育用品的積極投入。另一方面，通過對績效審計結(jié)果的應(yīng)用，能夠合理安排以后年度的預(yù)算安排，促進項目使用單位系統(tǒng)、科學(xué)、合理地控制項目資金的投入方向，使每一筆財政資金都用在刀刃上。這不僅有助于更好地推動全民健身運動，增強國民體質(zhì)，還有助于地方政府通過健身活動創(chuàng)建城市特色、城市品牌，帶動當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展。

（二）社會意義

從社會意義上看，體育彩票公益金大量投放于全民健身運動和青少年體育后備人才等項目，是利國利民的公益性事業(yè)。一方面，它能滿足群眾就地、就近健身的需求，豐富群眾業(yè)余文化生活，引領(lǐng)健康的生活方式，提高廣大人民群眾的身體素質(zhì)，同時健身活動的開展有助于人際間的良性互動與情感交流，有助于緩解生活壓力，使廣大群眾保持身心舒暢，從而提高人民群眾的生活品質(zhì)。同時還能培養(yǎng)青少年終身熱愛體育鍛煉的習(xí)慣和興趣，從中發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)具有競技體育天賦的人才，為競技體育培養(yǎng)更多的后備人才，保證競技體育對人才的需求。另一方面，通過項目績效審計的實施和持續(xù)開展，并在一定范圍內(nèi)公開績效審計信息，能夠增強政府公共支出的透明度，滿足廣大納稅人對公共資金運用情況的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，加強人民群眾對政府的信任度和對政府工作的支持度。與此同時，項目績效審計結(jié)果的應(yīng)用還有助于人民群眾養(yǎng)成健康的生活方式，同時培養(yǎng)青少年終身鍛煉的習(xí)慣，對帶動周圍人群積極健身起到了良好的示范效應(yīng)。

二、體育彩票公益金績效審計的應(yīng)用

體育彩票公益金績效審計是國家審計機關(guān)以體育彩票公益金為審計對象，評價體育彩票公益金的籌集和分配使用是否符合經(jīng)濟性、體育彩票公益金的管理活動是否符合效率性及體育彩票公益金目標(biāo)完成的效果性三個方面，對其存在的問題提出審計意見及整改措施的活動?？冃徲嬇c常規(guī)審計最大的不同在于常規(guī)審計只對體育彩票公益金收支情況的合規(guī)性、合法性做出審計，而績效審計更加注重對公益金使用的效益進行審計。因此，對于體育彩票公益金進行績效審計的實施主要包括四個步驟：一是以審計對象的性質(zhì)確定審計的目標(biāo)、范圍及方法，不同的對象在審計過程中應(yīng)加以區(qū)分；二是針對體育彩票公益金的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行績效評價；三是根據(jù)績效評價結(jié)果指出公益金在管理過程中存在的問題；四是提出審計意見，出具審計報告，針對問題提出審計建議及整改措施。

（一）確定審計目標(biāo)、范圍及方法

體育彩票公益金主要使用在社會公益事業(yè)、全民健身計劃以及奧運爭光計劃上，目的在于推進群眾體育和競技體育的發(fā)展。體育彩票公益金按照“收支兩條線”實行財政專戶管理，其籌集、使用、管理應(yīng)按《國務(wù)院關(guān)于進一步規(guī)范彩票管理的通知》的有關(guān)規(guī)定，必須?？顚Ｓ茫坏糜糜谄胶忸A(yù)算或挪作他用。績效審計的目標(biāo)應(yīng)基于體育彩票公益金的性質(zhì)，通過國家審計機關(guān)的績效審計使體育彩票公益金最大程度地發(fā)揮效用，進一步規(guī)范公益金投資項目的管理，切實促進我國體育事業(yè)和社會公益事業(yè)的發(fā)展。

在審計計劃過程中，審計范圍可以依據(jù)審計對象和審計目標(biāo)進行確定，是指在審計實施過程中，在空間和時間上達到的廣度和深度，具體可以體現(xiàn)為針對具體年份跨度對體育彩票公益金的籌集過程、支持社會福利和體育的投資項目等范圍進行審計，可以著重選擇項目金額重大、社會影響力度大、披露模糊不透明、風(fēng)險程度較高的項目進行審計，以期將有限的審計資源放在最為重要的地方。確定審計范圍之后，針對不同項目國家審計機關(guān)人員為獲取充分適當(dāng)?shù)膶徲嬜C據(jù)而采取的一切技術(shù)手段即為審計方法，貫穿于整個體育彩票公益金的審計過程。隨著審計要求的不斷提高，北京、山西等在2011年率先引入了對體育彩票公益金的跟蹤審計方法。

（二）指明體育彩票公益金管理中存在的問題

國家審計機關(guān)針對體育彩票公益金項目通過實施一定的審計程序，獲取審計證據(jù)，對其進行經(jīng)濟性、效率性和結(jié)果性方面的評價，目的在于發(fā)現(xiàn)被審計項目存在的問題。通過以往的審計結(jié)論來看，目前體育彩票公益金管理普遍存在以下問題。

首先，存在體育彩票公益金分布不均的問題。一般來說，經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)體育彩票的總銷售額會相對較高，而經(jīng)濟落后的地區(qū)則銷售量較少，按照固定的比例提取體育彩票公益金的數(shù)量也相對較少，這會導(dǎo)致體育彩票公益金用于支持體育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會公益事業(yè)建設(shè)的力度相對偏弱。其次，體育彩票公益金使用情況透明度低。根據(jù)2012年頒布的《彩票公益金管理辦法》，其中規(guī)定所有彩票公益金的籌集、分配及使用情況均要定期向社會公眾發(fā)布公告，而現(xiàn)實情況是大多數(shù)地方體育部門并未向社會公眾披露使用情況，或者是披露信息的真實性有待商榷。再次，體育彩票公益金所代表的“公”和“益”不突出?！肮贝碇w育彩票公益金在社會群眾中的惠及程度，“益”則指社會群眾從體育彩票公益金中直接或者間接獲得的好處。而現(xiàn)實情況中高標(biāo)準(zhǔn)體育場館的重復(fù)建設(shè)、體育設(shè)施的閑置浪費、部分體育運動項目收費高等現(xiàn)狀與體育彩票公益金的“公”、“益”目標(biāo)相背離。

（三）提出審計建議及整改措施

在對體育彩票公益金進行績效評價之后，最為核心的步驟是針對存在的問題對被審計單位提出審計意見及整改措施，并出具審計報告，促進被審計單位更加高效、優(yōu)質(zhì)地利用體育公益金。針對體育彩票公益金存在的問題，可提出對應(yīng)的審計意見及整改措施：一是上交一定比例的體育彩票公益金進行整體分配，考慮地區(qū)發(fā)展不均衡的問題，對欠發(fā)達地區(qū)分以較大的比例，統(tǒng)籌安排盡量達到公平公正的效果；二是加強公告披露和社會公眾監(jiān)督力度，對未披露或披露不合要求的地方體育部門進行警示或處罰；三是對體育場館雷同閑置浪費、體育設(shè)施利用率低、收費不合理等問題進行整改。

三、體育彩票績效審計過程中存在的問題

（一）審計體制的獨立性問題

審計獨立性要求國家審計人員在對體育彩票公益金進行審計時，與被審計單位沒有特殊的利益關(guān)系或者不受外界因素的干擾，客觀公正地實施審計業(yè)務(wù)，以保證審計報告的可靠真實。然而在現(xiàn)行審計體制下，政府可以有選擇地向人大常委會報告或者不報告某些審計事項，而且通常情況下，公益金投資項目都是經(jīng)過本地常委會、政府的同意，從而形成了“內(nèi)部審計”性質(zhì)的審計體制。這在一定程度上影響審計人員的獨立性，形成的績效審計報告往往不能真實反映體育彩票公益金的使用效益情況，限制了績效審計對體育彩票公益金的管理進行有效監(jiān)督，造成了社會福利的損失。

（二）審計立法的滯后性問題

體育彩票公益金的績效審計必須要在詳細(xì)的準(zhǔn)則或指南下進行。從各國的績效審計成果來看，財政資金績效審計開展效果良好的國家一般配備完善的準(zhǔn)則和相關(guān)法規(guī)制度保障。美國早在1972年就頒布了《政府審計準(zhǔn)則》，其中的最后兩個部分詳細(xì)闡述了績效審計實施與報告的具體要求和步驟。相比之下，我國還停留在對真實性和合規(guī)性的審計層面，對績效審計的相關(guān)立法和準(zhǔn)則尚未完善。至2001年深圳市才率先頒布了《深圳經(jīng)濟特區(qū)審計監(jiān)督條例》，作為我國首個關(guān)于財政資金績效審計的地方性法律法規(guī)。因此，我國需要有更高層次的立法以及更全面的法規(guī)制度作為保障，推進體育彩票公益金績效審計的應(yīng)用。

（三）審計環(huán)境的復(fù)雜性問題

一方面是體育彩票公益金績效審計技術(shù)復(fù)雜。由于體育彩票事業(yè)的不斷發(fā)展，體育彩票公益金數(shù)額不斷上漲，投資項目多種多樣，國家審計人員面對不同的評價對象無法采用統(tǒng)一的技術(shù)和方法，需要審計人員靈活地根據(jù)評價對象的性質(zhì)選擇適當(dāng)?shù)募夹g(shù)和方法，這無疑增加了績效審計的難度。另一方面，體育彩票公益金的績效審計標(biāo)準(zhǔn)不完善?？冃徲嬙u價標(biāo)準(zhǔn)作為評價被審計對象實際效果和經(jīng)濟效益的尺度，若沒有具體的評審標(biāo)準(zhǔn)，會對審計人員得出客觀公正的審計意見造成一定的困難，影響最終的績效審計質(zhì)量及審計結(jié)論的可信度。

四、完善體育彩票公益金績效審計的建議

（一）完善體育彩票公益金績效審計準(zhǔn)則和相關(guān)規(guī)范

在目前我國頒布實施的政府審計準(zhǔn)則和相關(guān)審計規(guī)范中，絕大多數(shù)未涉及到對財政資金績效審計的審計準(zhǔn)則和相關(guān)評估標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)適當(dāng)借鑒績效審計準(zhǔn)則建設(shè)完善的國家，對其審計經(jīng)驗、審計方法、審計理論、審計程序進行參考反思，進一步對我國績效審計準(zhǔn)則尚存在不足的地方加以修訂、完善。首先，國家審計署可以與其他審計組織積極合作，參考我國注冊會計師協(xié)會制定的企業(yè)審計準(zhǔn)則，加強審計資源的利用；其次，可以融合風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲?，充分考慮體育彩票公益金項目的審計風(fēng)險，將審計資源分配到風(fēng)險更大的領(lǐng)域；再次，要求審計機關(guān)出具合理的審計結(jié)論及具體可行的審計建議，而不能在審計建議中用“實施了一定的整改措施”或者是“制定了相關(guān)的整改方案”等模糊語言一筆帶過，過于普適性而沒有針對性。

（二）構(gòu)建體育彩票公益金績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)體系

美國已將經(jīng)過審計實踐檢驗、完善成熟的績效審計指標(biāo)體系納入到績效審計準(zhǔn)則中，而我國尚未有明確的財政資金績效審計指標(biāo)體系。雖然財政部在1995年發(fā)布過一套企業(yè)績效審計評價體系，但是政府績效審計評價體系與企業(yè)還是有很大的差別。因此，構(gòu)建完善的體育彩票公益金績效評價標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)體系，才能更有效發(fā)揮績效審計對體育彩票公益金的推進作用。首先，確定符合我國體育績效公益金特點的、客觀的、可理解的、多層次的績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)；其次，制定體育彩票公益金績效審計指標(biāo)體系框架，可以分為銷售環(huán)節(jié)指標(biāo)、分配環(huán)節(jié)指標(biāo)、使用環(huán)節(jié)指標(biāo)、內(nèi)部管理和控制環(huán)節(jié)指標(biāo)以及評估環(huán)節(jié)指標(biāo)，再將各個環(huán)節(jié)指標(biāo)逐一細(xì)化，下設(shè)具體指標(biāo)。

（三）推行體育彩票公益金審計公告制度與責(zé)任追究制度

審計公告制度是指國家審計機關(guān)以適當(dāng)?shù)姆绞较蛏鐣姽_披露重要審計事項的審計內(nèi)容、審計程序、審計過程及審計結(jié)果的制度。推行體育彩票公益金審計公告制度可以解決公益金使用透明度低的問題，審計機關(guān)可以將審計報告披露在審計署的網(wǎng)站上或者國家體育總局的官網(wǎng)上，也可以利用各種方式向新聞界和社會各界披露。在一定范圍內(nèi)公開績效審計信息，能夠增強政府公共支出的透明度，滿足廣大納稅人對公共資金運用情況的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促進人民群眾對政府的信任和對政府工作的支持。在公告披露的過程中實行責(zé)任追究制度，對于該作為而不作為或者亂作為的責(zé)任人進行相應(yīng)處罰，強化體育公益金的績效審計效果。

（本文受湖北省軟科學(xué)研究項目資助〈項目號：2015BDF043，項目名稱：低碳經(jīng)濟目標(biāo)導(dǎo)向下環(huán)境審計研究〉）

（作者單位：湖北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院）

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